領導干部自然資源離任審計研究

□文/王培訓 陳港輝

（哈爾濱商業大學 黑龍江·哈爾濱）

一、引言

十八大以來，習近平將生態文明建設列入“五位一體”的總體布局，并相繼提出領導干部自然資源離任審計，逐漸展開全國性的試點工作，并于2018 年正式確定為一項全新的審計制度。領導干部自然資源離任審計的確立是我國經濟發展前進道路中不可或缺的重要一環，脫離了自然資源和生態環境的建設，我們的經濟發展隨時都會受到阻礙，而當今我國身處于世界格局的重要位置，對于生態文明建設更加不能忽視，所以領導干部自然資源離任審計制度的建設對生態文明建設以及我國經濟發展至關重要。

二、領導干部自然資源離任審計概述

（一）內涵。自然資源領導干部離任審計這一概念最初源于《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》這份文件。其目的簡單來說是為了保證我國生態文明建設，是生態文明建設成果的一種體現，同時也明確了衡量領導干部的政績時，除考察其經濟責任外，也應該重視其對于生態文明的建設和影響。這一概念的提出也是在原有的領導干部經濟責任審計中做出了延伸和補充，將經濟責任和生態環境建設兩者互為補充、互為影響、互為統一，即用新的經濟責任標準去衡量自然資源審計。其基本概念是對領導干部所在區域的自然資源進行檢查、監督和鑒證，并提出審計建議；同時，推動領導干部切實履行資源管理和環境保護責任，建立環境保護追究責任制。

（二）審計對象及其主要內容。根據《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，領導干部自然資源資產離任審計對象包括：一是各級黨委和政府主要領導干部；二是國務院和地方各級發展改革、國土資源、環境保護、水利、農業、林業、能源、海洋等承擔自然資源資產管理和生態環境保護工作部門的主要領導干部。

領導干部自然資源離任審計主要內容是各類自然資源，主要包括：水資源、森林資源、耕地資源、礦產資源、國土資源以及生物資源等。

1、水資源。對于水資源的審計應當首先關注于審計區域的水資源總量、水質及其來源，以便了解水資源總體情況；其次了解領導干部對水資源的利用效率、水污染的整治是否達到了目標、整治的結果如何以及是否依法執行相關的法律法規；最后關注水資源的各項指標是否達成了相關目標，并考量這些目標的實現效果如何，是否可以進一步提高效率提出相關意見。

2、森林資源。首先，考慮領導干部在任期間各項任務的完成情況。重點關注森林資源指標是否達標并比較領導干部任前任后森林資源的變化。其次，關注領導干部對于相關制度建立和執行情況。最后，著重考慮森林資源開發、利用和保護情況。

3、耕地資源。首先，應當重點審計區域耕地資源總面積和耕地資源的質量、開發利用的效率；其次，審計區域耕地的政策法規執行情況；最后，關注耕地資源的監管和保護。

4、其他相關資源的審計。同如上資源一樣，首先關注資源的總量和質量的變化；其次關注領導干部對法律法規的執行情況；最后考慮資源資金投入產生的績效情況。

（三）審計類型。結合相關的審計報告以及相關試點地區的領導干部自然資源離任審計情況，我們認為該種類型審計主要分為三種：即財務審計、績效審計以及合規審計等。財務審計，顧名思義，主要反映相關財務指標、資金運轉的審計模式。根據自然資源的資產負債表著重考慮資金的預算，撥付和使用能否去遵從相關的準則和規定，資金的使用是否尊重客觀規律即合法和科學；績效審計，是一種結合方法、過程、結果以及建議為一體的審計方式，即對地方領導干部相關于資產保護和管理等經濟活動是否具有一定的經濟性、效率性、效果性、公平性、環保性；合規審計，即相關干部人員在進行投資和相關資產行建設的時候是否遵循了國家相關法律法規的規定。

（四）審計方法。關于審計方法，尤其是關于自然資源審計的方法主要依靠相關的科學技術和大數據等審計方法。

1、在地理信息技術應用方面。地理信息技術包括衛星導航定位技術（GNSS）、地理信息系統技術（GIS）與遙感技術（RS），在審計工作中，主要應用于區域定位、面積測量以及空間分析等方面，這種技術解決了由于地理位置復雜難以測算和考察的復雜性，并且更加提高了數據的準確性。

2、在大數據技術應用方面。許多地區探索運用了大數據信息技術和地理測繪技術等現代科技手段。目前，全國已經有許多試點單位使用，首先，通過地理信息技術，對審計區域的自然資源的質量和數量等相關監測；其次，通過網絡系統，將各地的自然資源進行評估和檢測，上傳到國家的數據庫，國家對于數據進行整合，既便利了審計單位對數據的使用，還能促進各地審計資源的互相使用，完善了信息的及時性，避免因為信息的不對稱，而忽略相關問題，進而有效提升審計工作效率與效果。

三、領導干部自然資源離任審計存在的問題

（一）審計信息獲取困難。審計所需信息難以獲取，主要體現在以下方面：一方面自然資源種類繁雜且形態各異、往往有“分布廣、體量大、變化快”的特點，并且我國的自然資源資產的管理與保護由多個部門負責，各部門之間的信息不能互通，這也就導致了審計人員需要去不同的部門獲取自然資源資產的相關信息；另一方面由于自然資源資產具有天然性，其不同于人類制造的其他資產，所以自然資源資產的價值難以量化。比如對于水資源和森林資源，其本來所帶來的生態價值遠超過經濟價值，但生態價值如何用貨幣度量是一大難題。再比如礦產資源，礦產資源蘊藏量的預測受到科學技術水平的限制，不同時期的預測數可能存在較大差異。因此，如何高效地獲取審計信息仍是一大難題。

（二）審計能力不足。自然資源資產審計涉及的大多是非財務領域，比如資源管理、生態恢復、環境保護、污染防治等。在審計工作中，會涉及到許多環境與自然的專業知識，但目前審計行業的從業人員基本上以從事財務審計的會計和審計專業的人才為主。這些是審計人員的“知識盲區”。進行自然資源資產審計需要自然科學專業的人才，對審計人員的專業水平要求高。此外，由于現在的資產管理部門主要依賴于專門的在線信息系統對自然資源進行管理，所以相關數據庫里的數據量非常巨大，這也就要求審計人員具備一定的計算機技術。

（三）審計制度不完善和內容不明確。我國在2017 年開始在全國范圍內開展自然資源資產離任審計的試點工作，隨后在第二年在全國范圍內鋪開。經過幾年來的不懈努力，我國的自然資源資產離任審計工作已經取得了很好的成績，生態問題得到了基本改善，生態質量得到了明顯的提升。但由于該項工作是一項全新業務而且發展時間短，所以目前的相關法律法規并不完善。不健全的制度，不統一工作標準和評價體系，使得審計工作缺乏規范性，審計結果缺乏科學性。

（四）審計評價指標不完善。自然資源資產審計不同于一般的財務審計，自然資源資產審計具有一定的特殊性。自然資源資產和生態環境處于動態的變化之中，這給地方相關部門編制的自然資源資產負債表的編制帶來了很大困難。一些生態環境損害和生態系統的修復周期性較長，而領導干部任期相對較短，對于領導干部損害生態環境應承擔的責任難以區分。此外，雖然我國已經將自然資源資產審計情況納入地方領導干部的考核之中，但存在占比低以及組織部門未能充分利用審計結果的情況等等。

四、相關建議

（一）建立自然資源資產信息系統。我國國土遼闊，自然資源豐富，由此產生了大量的自然資源資產的數據。這不僅給審計帶來了難題，與此同時對于政府的管理也提出了挑戰。因此，建立自然資源資產信息系統顯得尤為必要。我國應建立標準化和規范化的自然資源信息平臺，整合和同步國土、水體、森林等自然資源數據。審計人員利用信息系統收集審計資料，運用計算機技術分析自然資源的動態變化，從而可以快速高效地發現異常情況。完善的自然資源資產信息系統可以減少審計人員的工作量，提高審計效率和審計質量。

（二）建立多部門聯合審計方式。鑒于自然資源資產審計具有涉及范圍廣、審計難度大、專業要求高等特點，只具備審計知識是遠遠不能適應審計工作的需要。此外，自然資源資產審計涉及到多個政府部門，如國土、生態環境、水利等部門。不同種類的自然資源需要運用不同的方法進行審計工作，單一部門難以完成。因此，為了高效率、高質量地完成審計工作，審計部門應當整合外部資源。審計部門必須發揮其他各部門的專業優勢，從各部門抽調骨干人員組建聯合審計組。同時，為保證獨立性，上述部門人員應當異地抽調。生態文明建設，環境保護，對整個社會來說是個系統工程，需要相關部門協同合作、各方關注、多管齊下、共同應對。

（三）完善相關規章制度。建立健全審計評價指標體系，完善的規章制度是保證審計質量的前提。但規章制度總是會存在一些問題，這要求審計人員在實際開展工作中要善于發現法規中不切合實際的地方，并運用在一線的工作經驗去提出建議或解決方法，并把建議匯總到法規的制定部門。法規制定部門在實際工作中不斷地完善規章制度，反過來也能更好地服務于審計人員開展工作，使得審計工作更加規范，從而在制度層面保證了審計質量。此外，對于自然資源資產負債表，專家學者應完善和統一不同類型的自然資源資產的編制標準，為我國的政策制定出謀劃策。

（四）完善審計評價指標。自然資源資產審計不同于其他審計，因此開展審計工作需要建立新的評價指標體系。只有建立起自然資源資產審計的評價指標體系，才能為客觀審慎開展審計提供科學的評價依據，保證審計評價的客觀公正，提高審計結果的權威性和公信力。由于不同地區自然環境存在一定差異，所以審計機關在挑選審計評價指標時，應堅持實事求是的原則，結合實際工作經驗因勢利導，制定出適合當地實際情況的評價指標。由于審計評價指標體系涉及面廣，復雜性高，單靠審計機關難以完成，因此審計機關應聯合環保、國土等部門共同商討以制定出合理規范、內容科學、便于操作的審計評價指標體系。