志愿服務法律風險

□文/盧廣源

（西南民族大學 四川·成都）

［提要］ 志愿服務在社會生活和突發性公共事件中的作用愈發重要，通過對成都市新冠肺炎疫情志愿服務相關調查，了解志愿服務在相關主體的協調下有序進行，對疫情監管和防護起到重要作用，但也存在志愿服務中法律關系界定不明、權責分配不清、保險制度運行存在缺陷、志愿服務資金的籌集和運用缺乏規制等問題。對如上問題進行分析，明晰法律關系劃分權責、并合理運用糾紛的解決方式，以法律援助和訴訟費優惠等措施更好地保障志愿者訴權，以實現志愿服務有序運行，實現志愿服務的法治化。

一、背景

根據中國志愿服務網的數據統計，全國實名志愿者人數共計1.92億人，志愿團體人數共計79.7 萬個，志愿項目總數為510.1 萬個，志愿服務時長總計28.07 億小時。其中，四川省民政廳在新冠肺炎疫情中全省慈善組織累積接收新冠肺炎疫情慈善捐贈5，894.25 萬元，涉及120多個社會工作服務機構和志愿服務組織、2.82 萬人次社會工作者、5.23萬人次志愿者。

志愿服務的發展及其作用令人鼓舞，同時志愿服務過程中的法律風險問題及糾紛解決方式也引人思考。志愿服務迅速發展須有完善的保障機制以維護志愿者、志愿組織的合法權益，防范志愿服務過程中的風險。

二、志愿服務的法律風險

（一）志愿服務中法律關系不明。國內相關立法未明確規定志愿者與志愿組織之間的法律關系，志愿服務具有平等協商、自愿活動的民事法律關系的特征，志愿者對志愿組織間的從屬性、獲取經濟補貼具有勞動/勞務關系的特征。故無法直接以單一的法律關系來認定，志愿者與志愿組織間關系的歸屬成為主要問題。

（二）各方責任分配不清。責任即權利未得到實現或義務未得以履行時承擔的消極義務，故責任的劃分則是以權利明晰為前提，權利則是民事法律關系的內容，所以責任的分配不均應追溯至法律關系不明確和志愿服務協議約定不明。無法明確把握志愿者及被服務對象在志愿服務過程中人身、財產受損責任分配的問題。

（三）保險保障不足。《志愿服務條例》雖明確規定組織具有人身危險性的志愿服務時應當為志愿者購買人身保險，但現存的問題是志愿組織很少為志愿者購買保險，即使購買保險，也因保險種類、保險金額、保險期限等問題使得保險也無法起到有效的保障作用。

（四）志愿服務資金問題。志愿組織獲得的專項資金不足，難以應對志愿者的保險保障、專業培訓、補貼發放等問題，并且未建立透明公開的資金流動公示制度，致使志愿服務資金流向不明，損害志愿服務的公益性、阻礙志愿服務的發展。

（五）糾紛解決方式不靈活。糾紛解決方式未得到合理利用，且訴訟成本和繁瑣的訴訟程序使志愿者難以實現權利救濟，志愿者權益難以得到保障，導致志愿服務的發展受阻。

三、志愿服務的法律風險應對策略

（一）志愿服務法律關系的分析。志愿服務活動中存在志愿組織、志愿者、被服務對象三方主體，志愿者是由志愿組織公開招募并以志愿組織的名義對外活動，在志愿服務過程中擁有較大的自主性，在不違反志愿服務協議規定的前提下，可依據自己的意愿進行志愿服務活動，具有民事委托代理關系的基本特征。

在較長周期的志愿服務活動中，志愿服務呈現出存在固定時間、固定工作任務、志愿組織對志愿者嚴格管理、并定期向志愿者支付補貼的特征，具有勞務關系或勞動關系的雛形。根據勞動部《關于勞動關系認定的有關事項的通知》的規定：只要雙方具有勞動法的主體資格，用人單位制定的規章制度適用于勞動者，勞動者從事于用人單位有報酬的勞動，且為用人單位業務的組成部分，則可認定其存在勞動關系。無償性是志愿服務的一個根本特征，在志愿服務關系下，志愿組織未向勞動者支付報酬成為認定勞動/勞務關系的根本障礙，但依據主體資格、從屬關系及補貼等要素可擬制為勞動關系或勞務關系。據案號（2019）京01 民終8359 號中國橄欖球協會等勞動爭議一案為例，中國橄欖球協會招募志愿者，由招募人員進行管理培訓，志愿服務的特征符合勞動關系的要件，最終法院也認定存在勞動關系。在司法裁判中多以實體要素（主體資格、從屬關系、報酬給付）為判定法律關系的依據。

醫護人員作為一線抗疫志愿者，在擁有勞動關系的情形下，從事具有勞動關系內容的志愿服務活動，因此應當以勞動關系吸收志愿服務中組織與志愿者的關系，直接以勞動關系規制。

（二）明確責任分配

1、委托代理關系。現已有部分地方性法規明確規定志愿服務過程中侵權責任的分配問題，根據《成都市志愿服務條例》第二十九條規定：“志愿者在志愿服務過程中因過錯造成服務對象及他人損害的，由志愿組織依法承擔民事責任。志愿組織承擔民事責任后，可以向有故意或重大過失的志愿者行使追償權。”何以使得地方性法規具有普遍的適用意義進而輻射全國，則需探求其立法的本意及法源。結合委托代理法律關系責任分配的基本原理及代理合同中受托人責任承擔來看，代理人以被代理人的名義進行活動，責任歸于被代理人。無償的委托合同，因受托人的故意或重大過失造成委托人損失，委托人可請求賠償損失。故，《成都市志愿服務條例》對志愿組織、志愿者責任的分配符合委托代理關系中責任分配原理。因此，一般特征志愿服務可以委托代理關系調整志愿服務過程中被服務對象遭受的損害、志愿組織財產受到損害，即志愿組織對外承擔責任，若志愿者有故意、重大過失，志愿組織可向志愿者行使追償權。

2、勞務關系。較長期限的志愿服務活動會形成類似于雇傭關系的模式，以勞務關系來分配雙方責任。志愿者進行志愿服務過程中若造成第三人的損害，由志愿組織承擔責任后向有故意或重大過失的志愿者追償；若造成志愿者自身受到損害，根據雙方過錯，各自承擔相應的責任；若志愿者在志愿服務過程中遭受到第三方的侵害，志愿者有權向志愿組織要求補償。

3、勞動關系。醫護人員在抗疫志愿服務過程中的責任由用人單位承擔，用人單位可向有故意或重大過失的志愿者追償。若志愿者自身遭受損害，可以工傷保險救濟。

（三）全面運用保險制度。依據第三方責任險的基本原理，創設具有第三方責任險的基本特征新險種，志愿組織作為第一方，志愿者作為第二方，被服務對象作為第三方，當造成第三方損害時，本應由志愿組織承擔的責任轉移給保險公司，以減輕志愿組織因志愿者給第三方造成損失后巨大的賠付負擔。

為更有效地保障志愿者的利益，須通過多種類型保險予以保障。根據《志愿服務條例》的相關規定，志愿組織須為從事具有人身危險性服務的志愿者購買人身保險，尤其在突發性公共事件下，志愿者的人身受侵害性顯著增加，人身保險的購買更為必要。新冠肺炎疫情期間，保險公司通過設立防疫專項保險和在人身意外保險的基礎上擴展保險標的的方式更好地保障志愿者的人身權益。醫護人員還可以工傷保險來彌補商業保險的不足，起到更為全面的保障作用。以差異化的保險保護方式，一方面有助于各類志愿主體的權益得到全面保護；另一方面可以統籌資金的使用，減輕國家救助壓力、緩解志愿組織資金欠缺問題。但人身保險不足以防范志愿服務的風險，志愿服務過程中的財產損失也逐漸成為嚴峻的問題，故也應當加強財產險在志愿服務過程中的投入。

明確險種保護后，仍需確保保險可以實際發揮作用，通過明確被保險人的范圍、保險金額、期限等要素使保險得到落實。被保險人應當同時包括注冊志愿者與非注冊志愿者，以同等方式對待；且應以危險程度來衡量保險金額，進行差異化保護，協調保險金的運用，實現精準保障；保險期限的確定應當與志愿服務時間相匹配，確保志愿服務期限內均能受到保險的保障，避免保險的空檔期。

（四）健全志愿服務資金保障制度。志愿服務資金主要是通過慈善募捐、政府撥款、政府購買公共服務等方式獲得，志愿服務資金是保障志愿服務運行、防范志愿服務風險有效方式。購買志愿者保險、發放志愿服務補貼、組織專業有效的培訓等均需充足的資金保障。

保險制度無法全面有效覆蓋，一個重要的原因在于志愿組織自身的資金不足。通過防疫險的購買數據顯示，大多是通過政府購買和保險公司捐助的方式得以實現，志愿組織和慈善協會實際上無力支持巨額保險資金的供給。雖然存在保險公司公益計劃——“一元險”的存在，該類型的保險可以實現全覆蓋，但實際效果甚微，僅能在輕微人身損害部分給予保障，當志愿者遭受重大人身損害或財產損失時，則無法實現保障。故，行政機關應當加大對志愿服務的統籌投入，鼓勵合法的慈善募捐，充實志愿服務資金。

志愿服務補貼的難以落實，一方面是由于約定不明導致；另一方面原因是資金內部問題（資金供給和資金的流向）。因資金缺乏、資金流向不明使得志愿者的補貼承諾難以兌現，資金流向問題的解決必須通過建立嚴格的志愿服務資金公示制度，確保志愿服務資金公開透明。

（五）完善救濟途徑。應采用多元糾紛的解決機制，充分發揮社會組織、政府組織、仲裁機構、司法機關各主體的作用。依據志愿服務的性質（多深入居民生活環境中，糾紛對象多為被服務對象基層群眾），充分發揮人民調節的作用，減少志愿組織與社區群眾的沖突，構建和諧社區關系。民政部門應加強對志愿活動的管理工作，不僅在志愿服務的協調工作上進行統籌，還需要在政策方面給予志愿者相應的優惠，方便志愿者通過行政途徑實現權利。仲裁機構對涉及勞動爭議的問題應當切實審核實質要件，不能以志愿服務的名義，罔顧志愿服務活動中實際的用工關系。司法機關在保持其謙抑性、公正性、利益平衡的同時，應著重保護志愿者的訴權。訴訟程序和訴訟成本是志愿者對訴訟望而卻步的主要原因，故為了更好地保障其便利訴訟，對確有困難的志愿者實施減收訴訟費、法律援助等政策，切實地在救濟途徑上保障其合法權益。

四、結語

志愿服務是一種依靠社會中人民群眾自身力量，對社會環境中的問題進行救助的自治性組織活動，其以低成本的方式實現公共服務的提供、群眾關系和諧的構建，在現代社會中具有巨大的社會效益。尤其在突發性的公共事件中，其效益尤為顯著。因此，對志愿服務活動的規制與志愿者、志愿組織的保護是根本之務。首先，應切實落實《志愿服務條例》等法律法規，并完善相關地方性法規，以健全志愿服務機制的架構；其次，相關部門機構應加強行政管理，尤其在突發公共事件下確保統籌高效，做好與衛生部門、應急機構的協調；再次，則是明晰志愿服務中存在的法律關系、法律責任，做到責權明確，推動志愿服務的規范有序運行；最后，建立風險應對機制，通過法律途徑對志愿服務中的風險予以解決，進而促進我國志愿服務的規范化、法治化，實現我國志愿服務高質量、高水平的發展。