支出型貧困家庭經濟狀況核對調查研究

鄭小露

農村貧困家庭收入低，難以支撐剛性支出，現農村社會救助制度僅考慮了家庭財產和收入，忽略了支出，使得部分支出型貧困家庭難以獲得幫扶。本文解析農村支出型貧困家庭經濟狀況核對的重要性，并基于對安徽農村貧困家庭和核對人員的調查，探討了經濟狀況核對機制應解決的關鍵問題，提出從領導機制、運行機制和保障機制三方面，推進支出型貧困家庭經濟狀況核對機制的建設。

自提出“支出型貧困”概念以來，支出型貧困問題逐漸受到重視。2018年亳州市在安徽率先將支出型貧困家庭納入低保; 2019年安徽黃山市和合肥市先后將支出型貧困家庭納入社會救助中，這說明安徽開始解決支出型貧困問題。有效開展支出型貧困家庭救助工作，離不開準確核對申請者所在家庭的經濟狀況，因此探討和研究支出型貧困家庭經濟狀況核對問題很有必要。

一、支出型貧困家庭經濟狀況核對必要性

（一）應對多維貧困的舉措

收入型貧困救助更多關注物質匱乏，而支出型貧困救助更加關注“人文貧困”。

（二）精準扶貧的科學保障

“精準瞄準”是精準扶貧的基本前提，在此基礎上形成的反貧困措施更具針對性。支出型貧困救助從收入和剛性支出兩角度衡量家庭經濟狀況。針對支出型貧困家庭實施經濟狀況核對，并根據貧困程度不同，對支出型貧困家庭分層分級，針對不同貧困對象設定精準扶貧原則。

（三）弱有所扶的實現路徑

要通過對農村支出型貧困家庭經濟狀況的準確核對，把符合條件的貧困家庭納人托底保障，切實解決他們的生活困難問題，實現弱有所扶的目標。

二、貧困家庭經濟狀況核對關鍵問題

開展核對工作，需明確并解決核對時涉及的關鍵問題，包括如何確定家庭剛性支出，如何確定農村支出型貧困家庭支出以及收入和財產方面的資格條件，以下結合對安徽的調查加以分析。

（一）如何確定農村家庭剛性支出

1.農村家庭剛性支出的內涵與類別

農村家庭剛性支出是指農村居民家庭生活必需品消費。

安徽調查發現，70%的農村貧困家庭由于收小于支陷入家庭赤字，66%的農村貧困家庭背負債務，其中殘疾和疾病因素占58%。如圖所示，93%的農村貧困家庭存在大病、慢性病導致的大額醫療支出，其次教育支出35%和意外事故支出40%。安徽農村貧困家庭支出主要集中于基本生活、醫療、教育和意外事故四方面，其中醫療費用最大，占家庭年度總支出最多，是致貧的關鍵因素，其次是基本生活、教育和意外事故支出（見表）

以上調查表明，農村貧困家庭剛性支出集中于醫療、教育和突發事故，其中以醫療為主。目前各地出臺的救助辦法和措施主要集中把以上方面定為剛性支出，這說明圍繞上述剛性支出開展核對是符合實際的。

2.農村家庭成員結構

安徽調查發現，農村貧困家庭以2-4人為主，合計占72.5%。貧困家庭成員以農民為主（42.1%），其次是工人（19.8%）、學生（18.3%）和無勞動能力（17.5%）”。務工群體中外務工比例較大（12.7%），這與安徽省情相符，伴隨家庭規模擴大，家庭成員為無勞動能力者和學生的比例在擴大。

從年齡看，0-20歲的家庭成員占22.2%，41-60歲占32.5%，61歲及以上占27%，三項合計占81.7%。由上可知，青年勞動力相對較少（18.3%），且較多選擇外出務工（12.7%），故可推斷，貧困家庭成員多為留守老人、學生、兒童和重病重殘者，這部分群體收入低，甚至無收入，難以通過扶貧措施脫貧，而其剛性支出大，對家庭剛性支出產生重大影響。

（二）如何確定支出型貧困家庭支出資格條件

現有支出型貧困認定標準多與低保標準掛鉤。從各地政策實踐看，通常將家庭剛性支出超過收入，或家庭收入扣除剛性支出后低于低保標準的歸為支出型貧困。

1.醫療類支出

安徽調查顯示，66%的農村貧困家庭背負債務，其中殘疾和疾病因素占58%。有57.5%和22.5%的受訪者因病和殘疾導致體質較差，合計占80%，因病、因殘類剛性支出凸顯。

2.教育類支出

安徽調查顯示，35%的農村貧困家庭存在教育支出，教育年支出占家庭年度總支出的10%-12%，雖然遠不如醫療支出，但也是貧困家庭剛性支出之一，有必要進行核對。

3.意外事故類支出

安徽調查顯示，40%的農村貧困家庭存在意外事故支出，可見意外事故對家庭支出的影響較大。

基于此，課題組認為在對農村支出型貧困家庭進行經濟狀況核對時，應該考慮由于意外事故所帶來的家庭財產重大損失、收入中斷和剛性支出。

（三）如何確定農村支出型貧困家庭收入與財產的資格條件

1.收入資格條件

支出型貧困救助有必要考慮收入資格條件，應該設置家庭收入排除性指標，目前與支出型貧困救助收入掛鉤的主要是人均可支配收入或低保標準的3倍以內。

安徽調查發現，農村貧困家庭收入主要由工資性收入、經營性收入、財產性收入、政策性收入和社會支持性收入五部分組成，但過于依賴政策性和社會支持性收入，財產性和經營性收入過于微薄，自身“造血"能力不足。

2.財產資格條件

安徽調查表明，絕大部分農村貧困家庭無存款，主要財產是家庭住宅和集體土地使用權，大型家電多為洗衣機、電視、冰箱等，擁有機動車和農用車的貧困家庭幾乎沒有。

三、推進核對機制建設

安徽調查顯示，目前核對工作開展較滯后，部分市區縣核對機制建設還處于起步階段，在實現數據共享、人才隊伍建設、資金支持和管理運作方面仍存在困難。

上述安徽經濟狀況核對機制建設在全國具有代表性，許多地區的核對機制建設面臨以上問題。為提高農村支出型貧困家庭核對與救助的精準性，需建立核對機制，具體從以下方面推進機制建設。

（一）領導機制建設

1.加強組織領導

省級民政部門要率先承擔起經濟狀況核對機制建設的組織和領導責任，要結合安徽各地實際，擬定核對機制建設總體方案。建議成立核對小組或聯席會議，定期召開會議，了解情況、分析問題、及時糾偏。

2.機構建設優先

領導的重視體現在建設權威的核對機構，這是核對機制全面推進的關鍵，也是核對工作的重要保證。要明確機構建設層級，做到機構目標定位精準，明確核對機構建設的具體任務，財政部門要提供充足的資金支持。

（二）工作運行機制建設

1.建立完善核對平臺

應結合各地救助工作的情況，總結平臺運行經驗，以點到面，從收入、財產到支出，逐步完善核對平臺。

2.加強部門合作與信息共享

核對系統的完整、準確離不開公安、民政、財政、稅務、住建、工商等部門的配合。通過法律手段，整合利用各部門及相關機構的信息。同時要通過數據沉淀，定期對數據加以分析。

3.重視人員配備與培訓

在核對機制建設過程中，必須發揮政府的統籌規劃作用，為核對人員提供公平合理的晉升渠道。堅持工作推進與業務培訓相結合，提高核對工作質量和水平。

（三）保障機制建設

1.落實制度保障

許多地區在農村支出型貧困家庭的認定條件、保障范圍方面缺乏統一認識，改善的核心是頂層設計。一是制定專門的核對與救助辦法。二是完善認定標準體系。三是規范核對流程。

2.監督機制保障

為加強核對工作的準確性和動態管理，要健全貧困認定救助和信息保護的監督機制。一要加強入戶調查、走訪鄰里、民主評議和公示等環節的作用。二要保證居民的信息安全，建立信息保護機制，對工作人員進行法律法規教育，加強核對工作保密意識。

（作者單位：安徽省申請救助家庭經濟狀況核對中心）