自然保護地登記單元劃分的方法及問題探討

王璟，郭學松，嚴洪亮，李倩怡，陳湘

摘 要 開展自然資源統一確權登記工作是推動生態文明的基礎性工作，自然保護地作為自然資源的重要組成部分，準確合理地劃分自然保護地登記單元范圍能夠有效提高自然資源確權登記效率。本文以湖南莽山國家級自然保護區自然資源確權登記為例，詳細介紹了登記單元劃分的資料收集、資料預處理、登記單元預劃分、核實確認的工作流程，并探討了自然保護地登記單元劃分的難點及方法。

關鍵詞 自然資源;統一確權登記;自然保護地;登記單元劃分

中圖分類號：P272 文獻標識碼：A

Discussion on Methods and Problems of Nature Reserve Registration Unit Division

—— A case study of Mang Mountain National Nature Reserve in Hunan Province

Wang Jing ， Guo Xuesong ， Yan Hongliang ， Li Qianyi ， Chen Xiang

（Hunan Real Estate Registration Center， Changsha Hunan 410119）

Abstract： To carry out the unified right and registration of natural resources is the basic work to promote the construction of ecological civilization. Nature reserves are an important part of natural resources. Accurate and reasonable division of the Nature Reserve Registration Unit scope can effectively improve the efficiency of natural resources right registration. Taking the right registration of natural resources Mang Mountain national nature reserve in Hunan as an example， the workflow of data collection， data processing， pre-division and verification of registration units， was introduced in details. The difficulties and suggestions for the division of registration units in nature reserves are discussed.

Keywords： natural resources; unified right and registration; nature reserves; division of registration units

實施自然資源統一確權登記是推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，能夠有效解決因自然資源資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全等因素而導致產權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放、生態退化嚴重等問題，對滿足人民群眾生態需要，推動生態文明體制改革，落實新發展理念具有支撐作用。作為自然資源統一確權登記的基本單位，自然資源登記單元范圍的劃分意味著確定了開展確權登記的生態空間范圍，確定了地籍調查范圍，是確權登記至關重要的一個環節。

2019年，自然資源部等五部門聯合印發的《自然資源統一確權登記暫行辦法》（以下簡稱為《暫行辦法》）及2020年自然資源部辦公廳印發的《自然資源確權登記操作指南（試行）》（以下簡稱為《操作指南》）從預劃登記單元的原則、登記單元預劃的順序以及各類自然資源登記單元的預劃要求進行了基本規定，但實操過程中情況復雜多樣，具體操作時如何劃分自然資源登記單元尚缺少實例和經驗借鑒[1-2]。經統計，湖南省建有4個級別3大類型自然保護地，共計584處，去除交叉重疊后的落圖總面積為 245.84 萬hm2，占全省國土總面積的11.61%[3]。而自然保護地作為生態文明建設的核心載體，是自然資源的重要組成部分，探討自然保護地自然資源登記單元劃分的工作流程及方法意義重大。

1 研究區概況

2020年5月，湖南正式啟動了第一個省級自然資源確權登記項目——湖南莽山國家級自然保護區，該保護區地處南嶺山脈北麓，位于湖南省宜章縣南部，東、南、西三面分別與廣東省乳源、陽山、連州三縣（市）交界，北與宜章縣莽山鄉、天塘鄉毗鄰。地理坐標為東經112°43′19″～113°0′10″，北緯24°52′0″～25°23′12″。1984年設立莽山省級自然保護區，1992年經原國家林業部批準建立莽山國家森林公園，1994年經國務院批準建立湖南莽山國家級自然保護區，2015年6月經原湖南省國土資源廳批準設立湖南莽山省級地質公園，2018年經原國土資源部批準取得國家地質公園建設資格（見圖1）。

2 資料收集

自然資源確權登記工作定位“內業為主，外業為輔”，前期的資料收集是登記單元劃分、地籍調查、確權登記的基礎性工作，資料收集的完整性、準確性和時效性直接影響到整個登記的質量和效率。資料收集主要包括遙感影像、地形圖等基礎資料，第三次國土調查、專項調查等調查類資料，集體土地所有權、國有土地使用權等權屬類資料，自然保護地審批或管理范圍線、探明儲量礦產資料審批類資料，公共管制類資料等（見表1）。

3 資料處理

3.1 檢查分析

由于相關部門的信息化水平不一致，資料存儲方式不一;機構改革職能職責改變導致資料移交不規范甚至遺失;相關部門的數據涉密暫不對外公開;不同部門的數據標準不一等原因，收集的資料質量參差不齊，對收集的資料進行檢查分析非常必要，主要包括名稱及內容一致性檢查、成果完整性檢查、真實性檢查、時效性檢查、數據庫內容完整性檢查，數據庫與文本一致性檢查，可利用性分析等。如：由于歷史資料管理不夠規范，存在資料名稱與實際內容不一致;農村集體土地所有權確權登記成果存在界址協議書缺失或遺漏雙方權利簽字等情況;矢量范圍面積與文本描述面積不一致等。

3.2 資料預處理

（1）紙質圖件矢量化處理。以第三次國土調查影像和不動產1 ： 2000 DLG數據為坐標基準，對掃描數據進行配準、坐標校正轉換、矢量化上圖，使其擁有空間位置信息。

（2）數據格式轉換。對收集到的不同數據格式的圖形數據，轉換成統一的數據格式。如在Arcgis軟件環境下開展，將收集到的dwg格式及wp/wl/wt格式文件轉換成shp格式。

（3）坐標系轉換。對原為1954年北京坐標系、1980西安坐標系、WGS-84坐標系等文件，全部轉換成CGCS2000坐標系。

（4）坐標點上圖。對無矢量數據，只有點位置坐標的取水許可證等資料，進行坐標系轉換后上圖。

（5）不同比例尺套合轉化。對于不同時期，不同比例尺的圖，進行套合轉化成工作底圖的比例尺，對于轉化誤差較大的，通過查找文本的文字描述及與主管部門共同細化確認。

4 預劃登記單元

4.1 編制工作底圖

《操作指南》將編制工作底圖工作流程安排在預劃登記單元之前。筆者認為編制工作底圖應分為2個階段，分別在預劃登記單元及外業調查2個階段，2個階段的工作底圖主要目的不同。預劃登記單元階段的編制工作底圖主要是對所有資料圖形成果進行一次全面的疊加分析，為預劃登記單元及開展內業調查提供基礎準備。外業地籍調查的工作底圖，主要是為進一步外業核實進行局部與全貌制作對照工作底圖，并按照不同職能部門不同的職責分別編制工作底圖，便于外業識圖及核實。

本階段的編制工作底圖，主要的技術要點是：分類分層次進行疊加，依次自下而上可是遙感影像基礎類、第三次國土調查的調查類（含行政界線）、權屬界線類、其他公共管制類、自然保護地審批及管理范圍線。

4.2 預劃登記單元

4.2.1 預劃登記單元的原則

登記單元預劃的總體原則是堅持資源公有、物權法定;堅持集中連片，保持生態功能完整性;堅持應劃盡劃、不重不漏。同時需注意，同一個登記單元內的國有自然資源，只能包含一個所有權直接行使主體或代理行使主體。當自然保護地登記單元范圍內存在探明儲量的礦產資源，礦產資源與自然保護地的國有自然資源的行使主體不一致時，就需分別劃分登記單元;當兩者的國有自然資源的行使主體一致時，探明儲量的礦產資源不再單獨劃分登記單元。

4.2.2 莽山自然保護區登記單元的預劃分

莽山區域內無探明儲量的礦產資源，不需考慮國有自然資源行使主體是否一致的情況。在無自然保護地整合優化成果的情況下，以同一區域內多個自然保護地的最大管理或審批范圍界線劃分登記單元，以主管部門提供的湖南莽山國家級自然保護區、莽山國家森林公園和湖南宜章莽山地質公園審批范圍線為依據，對3條范圍線合并取并集進行預劃分（見圖2）。

5 登記單元核實確認

《暫行辦法》及《操作指南》對自然保護地登記單元劃定的描述是“以管理或審批范圍界線為依據”，也就是直接依據審批范圍界線進行劃定，但在實操過程中要區分是屬政策問題還是技術問題，確保預劃登記單元的準確性和合理性。湖南莽山國家級自然保護區登記單元的劃分結合審批文件、審批管理范圍線與規劃文本、省界以及相連的國有林場等方面進行了核實確認，對于技術層面的問題可根據有關資料進行核實微調，對于政策層面的問題在當前政策環境要求下不做突破，最后經自然保護地管理部門分別確認。

5.1 技術層面

自然保護地審批管理范圍線超出省級行政界線或與省界存在空隙。自然保護地審批范圍線與三調中省級行政界線進行套合時，有部分范圍線超出省界，另有部分范圍與省界存在微小空隙（見圖3）。分析主要是不同時期的省界有所不同或不同的省界矢量成果由于坐標系、數據轉換等導致有所偏差。通過查找自然保護地總體規劃文本等對自然保護地邊界的文字描述為依據，文本記錄的是以兩省的省界為界線，因此對超出省界的部分或與省界有空隙的部分，以省界作為自然保護地登記單元邊界。

5.2 政策層面

一是自然保護地審批管理范圍線與溶家洞國有林場交叉連片。預劃登記單元范圍后，發現東邊的溶家洞國有林場有約360hm2區域劃入了地質公園審批管理范圍內，但國有林場仍有約2 210hm2區域在自然保護地范圍外，且該部分與自然保護地是集中連片的，且連片的林區的權屬全部為國有（見圖4）。從生態功能完整性的角度，看似應一并劃入自然保護地登記單元，但在全民所有自然資源委托代理行使制度出臺前，仍以審批管理范圍劃分登記單元進行處理，國有林場的其余部分在后期可單獨劃分森林資源登記單元。待全民所有自然資源委托代理行使制度出臺后再進行相應調整。

二是自然保護地劃定的范圍歷史遺留問題突出。依據審批管理范圍線預劃的登記單元，其北部與鄉鎮相鄰的地方存在較多狹長、面積較小的集體圖斑，其中小于等于50 m2就有21個圖斑。且部分居民區納入保護地管理范圍，審批管理范圍界線穿過、切割房屋。分析主要是在自然保護地初始劃定時技術條件有限、欠科學、論證工作不夠細致等歷史原因造成[3]，劃定的范圍既不是按照行政界線，也不是按照權屬界線進行劃定?？紤]登記單元范圍內的土地權屬不因是否劃入登記單元而改變，且單元內的集體土地數量不影響登記單元的劃分，在登記單元劃定中對于零碎集體土地不做調整。筆者認為，邊界狹小的集體土地，既不利于自然保護地的生態功能的保護，也不便于管理，建議在自然保護地整合優化中[4]，可考慮將其調出自然保護地審批管理范圍。

6 結語

本文以湖南莽山國家級自然保護區確權登記為例，系統總結了登記單元劃分的工作流程，探討分析了主要問題及解決方法，為后期開展工作提供一定的參考，但自然保護地之間交叉重疊、與水流及探明儲量的礦產資源等其他自然資源交錯情況較多，登記單元的劃分仍存在不少問題需進一步探討。且自然保護地確權登記中的登記單元范圍劃定，并不是自然保護地審批或管理范圍調整的契機，應嚴格依據自然保護地審批或管理范圍（相關機構的審批成果）進行劃定，實操過程中發現審批管理范圍線與現實種種不合理、不相符等情況，按照“誰批準，誰修改”的原則，等原審批機構依法對審批管理范圍更改后，再進行變更登記。

參考文獻/References

[1]自然資源部 財政部 生態環境部 水利部 國家林業和草原局關于印發《自然資源統一確權登記暫行辦法》的通知 [EB/OL]. http：//gi.mnr.gov.cn/201907/t20190722_2448602.html.

[2]自然資源部辦公廳關于印發《自然資源確權登記操作指南（試行）》的通知 [EB/OL]. http：//gi.mnr.gov.cn/202002/t20200225_2499737.html.

[3]王明旭 王 偉. 湖南省自然保護地現狀及發展之思考[J].綠色論壇，2020， 11 （010）：20-26.

[4]中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm.