從配角到半壁江山：1949年以來中國鄉鎮煤礦發展述論*

薛 毅

(中國礦業大學 馬克思主義學院,江蘇 徐州 221115)

引言

在中國煤炭工業發展史上，論及當代煤炭工業發展，都不可避免地涉及鄉鎮煤礦。研究中國鄉鎮煤礦的發展歷程，全面、客觀、公正地評價中國鄉鎮煤礦的作用，總結鄉鎮煤礦發展的經驗教訓，科學進行歷史定位，對于研究中國煤礦史及改革開放，尤其是鄉鎮工業的歷史，均有十分重要的意義和學術價值。截至目前，有關鄉鎮煤礦的著作主要有：勞動部礦山安全監察局編著的《鄉鎮煤礦安全生產技術》，中國勞動出版社1990年版；歐熙志等主編的《鄉鎮煤礦手冊》，三環出版社1992年版；煤炭工業部政策法規司編著的《鄉鎮煤礦管理條例概要》，中國法制出版社1995年版；葉青、張寶明的《中國鄉鎮煤礦》，煤炭工業出版社1998年版；定明捷的《轉型期政策執行治理結構選擇的交易成本分析——以鄉鎮煤礦管理政策為例》，武漢大學出版社2013年版。論文主要有趙昉、段海峰的《我國鄉鎮煤礦的興衰及啟示》(《煤炭經濟研究》2007年第5期)等。鑒于學界尚無專門研究中國鄉鎮煤礦發展歷程的學術成果，本文重點厘定有關鄉鎮煤礦的基本概念，進而梳理中國鄉鎮煤礦興起、發展、整頓、再發展的歷程。

論及煤礦，首先有必要界定何謂煤礦。煤礦是指富含煤炭的礦區，人類在此區域進行開采煤炭資源等活動，一般分為井工煤礦和露天煤礦。中國絕大部分煤礦屬于井工煤礦。煤礦范圍包括地上地下以及相關設施的很大區域。中國煤礦的主體由多層次、多體制、多行業參與組成。多層次主要指國有、國有地方、鄉鎮、個體等。多體制主要指國營、地方經營、民營等。多行業主要指國有、地方、公安、司法、軍隊等辦煤礦。

在全國煤礦行業的產業結構中，大體可分為國有煤礦、國有地方煤礦、鄉鎮煤礦三大類。所謂鄉鎮煤礦，是指在鄉(鎮)、村開辦的集體煤礦企業、私營煤礦企業以及除國有煤礦企業和外商投資煤礦企業以外的其他煤礦企業。1995年3月29日，煤炭工業部在頒布的《鄉鎮煤礦管理條例實施辦法》中的定義為：鄉鎮煤礦，包括在我國鄉村、城鎮開辦的除國有煤礦企業和外商投資煤礦企業以外的集體煤礦企業、私營煤礦企業、聯營煤礦企業、股份制煤礦企業及其他經濟類型的煤礦企業[1]316。本文所指的鄉鎮煤礦主要指鄉鎮、村辦的集體所有制煤礦和個體私營煤礦。

一、1949—1978年：從民窯到社隊煤礦

中國民間挖煤始于戰國時代，至今已有2 000多年歷史。在漫長的古代中國，生產煤炭的場所一般統稱為煤窯。煤窯與煤礦的最大區別在于前者的生產工具主要是手工工具，從業人員多系農民農閑兼作。古代煤窯的所在地幾乎遍布全國各省區，據祁守華、鐘曉鐘編輯的《中國地方志煤炭史料選輯》[2]一書記載：晉代開始開采煤炭的地區有河南；宋代開始開采煤炭的地區有河北、山西、陜西；元代開始開采煤炭的地區有北京；明代開始開采煤炭的有江蘇、山東、四川、寧夏；清代開始開采煤炭的地區有內蒙古、遼寧、吉林、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、新疆、臺灣；該書對每個市、區、縣最早開采煤炭的時間、開采規模等均有記載。

到了18世紀，煤炭在西方國家逐漸替代薪柴，作為蒸汽機的動力來源，直接推動了第一次產業革命及整個人類文明的發展?；鹆Πl電、冶金、交通運輸、機械制造、化學工業、建筑材料等的發展，對煤炭的需求量不斷增長，采用機器生產的煤礦越來越多。

到了近代，當資本主義經濟興起時，小煤窯開始分化，其中一部分走向大型化、集約化生產；而民間挖煤，自采自用，自產自銷，一直延續下來?！霸谂f中國就有很多私營小煤窯。解放前夕，僅山西省就有3 616個?！盵1]“1949年，全國煤炭總產量3 243萬噸中，私營小窯生產煤炭917.7萬噸，占全國煤炭總產量的28.3%。”[3]

中華人民共和國成立初期，政府設立了負責管理煤炭、石油和電力的燃料工業部。“一五”(1953—1957年)期間，燃料工業部在華北、東北、華東、中南、西北、西南6個大區設立了煤礦管理局。各主要產煤省相繼成立了煤炭工業管理局。當時全國的煤礦大體分為國營、地方國營、農村合作社集體經營三種類型。針對民營小煤礦大多屬于土法上馬、設備簡陋、管理落后、事故頻發、礦工生命沒有保障等問題，燃料工業部相繼出臺了《公私營煤礦暫行管理辦法》《公私營煤礦安全生產管理要點》《土采煤窯暫行處理方法》[4]等，在短期內關閉了相當一部分安全生產條件差、嚴重威脅礦工生命的私營煤礦。尚存的小煤礦一部分改造成地方煤礦，一部分轉為社隊煤礦。經過治理整頓，1954年私營小煤窯的煤炭產量下降到510萬噸，占全國8 366萬噸煤炭產量的6.1%[4]。1956年私營小煤窯實現了社會主義改造，規模較大的私營煤礦基本改為公私合營，以私人小煤窯為主的社隊煤礦不復存在，僅有極少數個體經營的小煤窯存在。這是中華人民共和國成立后社隊煤礦經歷的第一個沖擊波，后來這種沖擊波曾多次出現。當達到波峰時，社隊煤礦投資少、見效快的優點被充分肯定；當達到波谷時，社隊煤礦安全生產條件差、資源浪費和環境破壞等問題就成了治理社隊煤礦的主要理由[4]。

“一五”計劃實行后，隨著工業的發展，煤炭供不應求。一些地方為了保障地方工業和群眾生活的需要，比較重視發展地方煤礦。1956年農業合作化以后，依靠集體力量辦礦，并在生產規模、開采方式、經營管理水平等方面都有所發展，形成當時的社隊煤礦。1957年9月，國務院頒發了《關于發展小煤窯的指示》[1]393，要求在有煤炭儲量的地區積極恢復和開辦一些小煤窯，以就地解決民用燃料問題。

1958年“大躍進”運動興起后，煤炭工業部為了保障“鋼鐵翻番”，提出了“全民大辦煤礦”“兵對兵，將對將，用分散的小煤礦對分散的小高爐”等口號。在此形勢下，全國社隊煤礦的煤炭產量從1957年的649萬噸猛增到1958年的3 468萬噸，小煤窯的數量發展到10萬余個，全國挖煤的人數最多時估計在1 000多萬人。1958年10月，煤炭工業部在河南省寶豐縣舉行全民辦礦現場會議，要求在全國范圍內小煤礦要“星羅棋布，遍地開花”。隨后，小煤礦在全國迅猛發展。以地處中國西北邊陲的新疆為例，“1958年小型煤礦的煤產量比1957年增長了2.8倍，比1954年增長了26倍多。特別是1959年以后對小型煤礦實行了技術改造，小型煤礦不論在采掘范圍、開采技術、機械化程度和勞動保護等方面，都有很大的發展和提高”[5]。隨著此后國民經濟的調整，煤炭產量呈現大起大落的現象。1962年，全國社隊煤礦的煤炭量降到804萬噸，1966年為568萬噸。

1970年，在國家“四五”計劃編制過程中，中央政府要求各省區發展小煤礦、小鋼鐵廠、小化肥廠、小水泥廠和小機械廠(簡稱“五小工業”)，并決定中央財政撥出專項資金80億元用于發展地方五小工業。五小工業的發展改變了我國工業經濟的結構，擴大了中小企業在工業企業中的比重，使中小企業能依照專業化和分工協作的原則進行分工。中小企業可以為大企業起到補充作用，更重要的是小企業能更好地利用當地資源，增強地方經濟實力，使縣域經濟面貌得以改良，從單一的農業經濟轉向農業生產為主，統籌工業，適度提高農業外收入水平。在自力更生、因地制宜發展“五小工業”“扭轉北煤南運”的形勢下，全國的社隊煤礦再度興起，并有了較大發展。1971年，全國社隊煤礦的煤炭產量達到3 212萬噸。為了發展小煤礦，燃料化學工業部(簡稱“燃化部”)于1972年專門設立了小煤礦辦公室，負責制定發展規劃，擬定政策規定。當年6—7月間，燃化部在廣州召開江南九省小煤窯生產建設經驗交流會，推動社隊煤礦的發展。隨后，燃化部和煤炭部先后在廣西南寧、安徽蕪湖、河南鞏縣、河北邢臺、湖南長沙、江西萍鄉、湖北大冶等地召開全國小煤礦會議，總結并推廣各地發展小煤礦的經驗。1972—1978年，全國社隊煤礦持續發展，產量穩步上升?！?975年產量突破500萬噸大關，達到569.68萬噸。地方煤礦的增產，對全省能源需求起到了重要的補充作用?！盵6]1976年，山東省在省內社隊煤礦開展了裝備四小件活動(小絞車、小水泵、小扇風機、小壓風機)，實現了“五消滅”(消滅明火明電照明、明火明電放炮、人力拉筐、自然通風、獨眼井)，大大改善了社隊煤礦的生產系統裝備和安全設施。

二、1978—2000年：從配角到占據全國半壁江山

1978年12月，中共十一屆三中全會的召開，標志著中國改革開放的開始。隨著國民經濟的快速發展，全國煤炭供應十分緊張，呈現出供不應求的局面。全國的工業企業因缺煤缺電造成開工不足，約有20%的生產能力不能發揮作用。煤炭短缺成為制約國民經濟發展的瓶頸。對于國家而言，增加統配煤礦的煤炭產量不是一朝一夕可以實現的，新建一座煤礦需要投入大量的人力、物力和財力，從建井到投產需要歷時多年的周期；而扶持鄉鎮煤礦投資少，見效快。在此形勢下，中共中央主要負責人多次強調要充分發揮中央和地方兩個積極性，有水快流。煤炭主管部門提出“兩條腿走路”的煤炭工業發展方針，鼓勵發展社隊煤礦，充分發揮中央和地方兩個積極性。主要產煤省相繼成立了社隊企業管理局和地方煤炭工業管理局，局內設立專管煤炭工業的科(室)、股，對本省社隊煤礦實行雙重領導。此后一段時間，全國地方煤礦分別為地方國營和社隊企業兩個部門管理。1979年2月1日，農業部、煤炭工業部聯合發出了《關于抓緊落實好社隊煤礦幾項工作的通知》[1]395。

1981年6月，中共中央十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出了“我國的社會主義制度還處于初級階段”的科學論斷。初級階段經濟建設的任務之一就是由農業人口占很大比重、主要依靠手工勞動的農業國，逐步轉變為非農業人口占多數，包含現代農業和現代服務業的工業化國家；由貧困人口占很大比重、人民生活水平比較低，逐步轉變為全體人民比較富裕。

1981年8月19日，中共中央總書記胡耀邦在河北省沙河縣考察工作時聽取了當地領導的匯報。對于開采地下豐富的煤炭資源，胡耀邦表示：要有水快流，國家、集體、個人一起上。此后，胡耀邦在考察湖北省時再次強調要允許個人開辦小煤礦。隨后，煤炭工業部提出了“扶持、整頓、改造、聯合”的發展社隊煤礦的方針。當年10月，國家煤炭工業部和農業部聯合舉辦了全國社隊煤礦座談會，進一步肯定了這一方針。在從中央到地方各級政府和主管部門的支持和鼓勵下，全國出現發展社隊煤礦的高潮。由于社隊煤礦大多采用勞動力密集型的生產方式，資本有機構成低，沒有大量的固定費用投入，工資成本較低，沒有社會負擔，在有煤炭資源賦存的地方，鄉鎮政府只要籌集必要的開辦資金，煤礦通電、通水并具備運輸條件，組織一些農村勞動力，再聘請一位或幾位懂行的技術人員加以指導，一座煤礦就能開辦起來?！?979—1982年，社隊煤礦產量連續3年高速增長，從10 631萬噸增長到14 607萬噸，平均每年增長1 326萬噸，年均增長率11.2%?！?982年鄉鎮煤礦除供應地方企業和生活用煤以外，還為國家提供外調出省商品煤4 000多萬噸?！盵3]29

1983年3月，中共中央、國務院批轉了煤炭工業部《關于加快發展小煤礦八項措施的報告》，從辦礦體制、資源劃分、產品運銷、技術服務等方面放寬了政策[4]，提倡采取多種形式發展群眾辦礦，鼓勵各行各業辦礦，允許群眾集資辦礦。在流通領域放開，打破以往的省、縣界限，允許煤炭進入市場；在煤炭價格上除上調統配部分執行國家規定的價格外，實行買賣雙方議價，運用價值規律調節煤炭生產；在運輸上，鼓勵采用聯營、集資、獨資等各種形式進行煤炭運輸；在經營管理上，采用承包制等更靈活的管理方式。由此在全國范圍內掀起了群眾辦礦的高潮。社隊煤礦不需要國家投資，其資金來源主要依靠社隊集資和銀行貸款。這一年，全國社隊煤礦的數量增加了三萬多處。

1984年3月，中共中央、國務院轉發農牧漁業部黨組《關于開創社隊企業新局面的報告》[3]29，同意社隊企業改名為鄉鎮企業，并規定鄉鎮企業包括鄉、村舉辦的集體企業、部分農民經營的合作企業及農民家庭經營的個體企業。社隊煤礦隨之改名為鄉鎮煤礦。同年6月和11月，煤炭工業部相繼印發了《關于進一步放寬政策，放手發展地方煤礦的通知》和《關于積極支持群眾辦礦的通知》[1]33，在辦礦體制、資源劃分、煤炭運銷、技術服務、勞動工資等方面進一步放寬政策，鼓勵集體和各種形式的聯營辦礦，鼓勵專業承包辦礦，允許個人辦礦。次年10月，煤炭工業部制定了《鄉鎮煤礦管理辦法》[1]34，對辦礦方針、辦礦條件、審批辦法、安全生產、煤炭運銷、收益分配、歸口管理等做出明確規定。這一年，全國鄉鎮煤礦的煤炭產量達到21 688萬噸，首次超過國有地方煤礦的17 765萬噸[4]。

1985年1月底，國務院主要負責人在山西雁北地區和大同市調查鄉鎮煤礦時表示，在條件適合的地區推行“國家修路，農民挖煤”的方針，支持群眾辦礦。同年10月，煤炭工業部出臺了《鄉鎮煤礦管理辦法》，對辦礦方針、辦礦條件、審批辦法、安全生產、產品銷售、收益分配和歸口管理等作了明確規定。在國家政策的鼓勵下，鄉鎮煤礦得到充分的發展。到1985年末，在全國27個產煤省(區、市)中已有1 158個縣開辦了鄉鎮煤礦，總數達到6.3萬處，其中集體煤礦5.1萬處，個體煤礦1.2萬多處。兩年間煤炭增加產量11 317萬噸。這一時期鄉鎮煤礦的發展主要以增加數量為主，依靠數量的增長實現產量的提高。為了鼓勵發展鄉鎮煤礦，按照“統一規劃、合理布局、綜合利用”的原則，國家有關部門將可建小煤礦的井田及不宜國有煤礦開采的煤田劃給鄉鎮煤礦開采。鄉鎮煤礦的數量從1982年末的1.6萬處增加到1987年末的7.9萬處，年均增加數量為37.6%。

在從中央到地方強有力的政策鼓勵下，鄉鎮煤礦從1984年至1996年迎來了一個穩定發展期，在13年的時間內，鄉鎮煤礦(含個體煤礦)共生產煤炭54.6億噸。1993年，隨著煤炭價格放開，全國鄉鎮煤礦發展迅猛。以山西省古交市為例，僅該市北郊區王封鄉就有重點鄉鎮煤礦31座，西銘鄉有重點鄉鎮煤礦 33座[7]724-725。全國鄉鎮煤礦1992年的產量為4.25億噸，1995年猛增到5.79億噸。據統計，“1980—1993年，國有重點煤礦產量的增幅為36.6%，地方國有煤礦的增幅為22.2%，而鄉鎮煤礦的增幅則高達310.5%?！盵8]

1993年煤價放開之后，全國煤炭價格上揚，鄉鎮煤礦的數量和產量迅速增加。一些鄉鎮煤礦采取非法手段占有市場，迫使國有重點煤礦限產，生產能力難以發揮。1993年，鄉鎮煤礦產量比上一年增加6 012萬噸，增長了14%；而國有重點煤礦的產量卻被迫比上年減產2 541萬噸，減少5%。這一年，鄉鎮煤礦的產量首次超過了國有重點煤礦[4]。

隨著鄉鎮煤礦的迅速發展，管理體制不順暢等問題暴露出來，對鄉鎮煤礦的領導呈現出管制權分散、多頭管理現象：國家工商行政管理局負責發放營業執照；地質礦產部負責發放采礦許可證；煤炭工業部履行行業管理和礦長安全培訓；勞動部履行對礦工的培訓和頒發礦長安全資格證；農業部負責管理鄉鎮煤礦的生產和安全。鄉鎮煤炭行業處于多頭管理、多頭領導的局面。多頭管理帶來部門職能模糊、礦井布局難以統一規劃、資源難以劃分等一系列問題。

面對鄉鎮煤礦出現的種種問題，1985年9月，煤炭工業部在煙臺召開全國地方煤礦工作會議，頒發了《整頓鄉鎮煤礦的意見》，整頓私開亂挖的小煤礦[4]。1986年12月，國務院頒發了《關于鄉鎮煤礦實行行業管理的通知》[4]，明確了鄉鎮煤礦由煤炭工業部實行行業管理，為此，煤炭工業部于次年7月組建了地方煤炭管理局，主要負責鄉鎮煤礦的行業管理。

1987年底，煤炭部先后頒發《鄉鎮煤礦安全規程》《鄉鎮煤礦設計若干暫行規定》[4]，開展對鄉鎮煤礦的整頓，整治亂采濫挖現象，收到一定的成效。全國27個產煤省(區、市)相繼實行鄉鎮煤礦歸口管理。

1987年，國家有關部門在全國1 200多個產煤縣中挑選了112個縣(市)作為第一批重點產煤縣進行建設。在投資測算、煤炭資源、煤炭市場、煤炭產量、加工轉換、環境保護、配套工程、外運計劃等方面，由國家進行總體規劃，建設目標是“礦、電、路、站配套，產、供、運、銷協調，產得出，調得走，具有較強實力的商品煤基地”。這些縣(市)的煤炭開發以鄉鎮為主，近期建設以改造現有生產礦井為主，資金投入以自籌為主。

1988年，中國鄉鎮煤礦共有8萬多個，企業職工200余萬人，煤炭總產量3.23億噸，占全國原煤總產量的34.1%。重點產區有山西、四川、河南、湖南、貴州、河北、云南等省。以貴州省為例，“1990年末，全省共有鄉鎮煤礦近9 000個，其中有證鄉鎮煤礦2 800個，從業人數近15萬人，加上個體煤礦共生產原煤2 416萬噸，其中：鄉鎮為1 172萬噸、個體為1 244萬噸，占全省原煤產量的65%。鄉鎮煤礦煤炭除滿足本省工農業生產和人民生活需要外，還銷往廣東、廣西、湖南、江蘇、浙江、四川、云南等省區，對緩解江南能源緊張狀況，支援本省和鄰近省區經濟發展，促進產煤地區廣大群眾脫貧致富做出了貢獻”[9]。

在當代中國，鄉鎮煤礦的發展始終受到國家宏觀經濟政策的直接影響，其發展軌跡與國家宏觀經濟政策的演進及整個國民經濟的發展密切相關。到了1988年9月，中共十三屆三中全會提出了“治理經濟環境，整頓經濟秩序，全面深化改革”的國民經濟發展方針。隨著國家經濟建設速度放緩，導致煤炭需求減少，一部分鄉鎮煤礦處于停產和半停產狀態。國家有關部門借著經濟調整的機會，對無證開采和不具備起碼安全生產條件的鄉鎮煤礦進行了整頓，使得鄉鎮煤礦從此前的以增加數量為主開始向擴大生產規模、提高經濟效益的方向轉變。到了1991年，中國年產煤108 428萬噸，成為世界上煤炭年產量最多的國家，其中鄉鎮煤礦占據了半壁江山。

1992年中共十四大以后，隨著社會主義市場經濟體制的確立，煤炭市場價格的部分放開，靈活的價格機制給鄉鎮煤礦帶來極大的利潤，使得鄉鎮煤礦再一次遇到發展時機。與此同時，一些鄉鎮煤礦數量較多的省市提出了對鄉鎮煤礦資源整合、兼并重組的意見。例如1992年，山西省人民政府以晉政發[1992]23號文的形式下發了《關于全省地方煤礦整頓改造的決定》，明確要求：“在一個較大的煤礦井田范圍布有若干小型礦井，須把小井田并成大井田；在一個相對完整的井田中，布有若干小型礦井，須將若干小井田合并，統一集中規劃，實行聯營改造，采用一對礦井集中開采。”①1993年3月，煤炭工業部召開了第一次全國鄉鎮煤礦工作會議，提出了“扶持、改造、整頓、聯合、提高”的方針，中國的鄉鎮煤礦進入健康、穩定發展的新階段。這一年，全國鄉鎮煤礦的煤炭產量達到48 931萬噸，首次超過全國國有重點煤礦45 803萬噸[4]。

1992—1995年，鄉鎮煤礦產量連續4年超高速增長，從1991年的40 013萬噸，增長到1995年的65 900萬噸，產量增長了25 887萬噸，占同期全國煤炭增產量27 672萬噸的93.5%，平均每年增長5 177萬噸，是鄉鎮煤礦發展增產最多的歷史時期，占1995年全國煤炭產量總數的48.42%。“到1996年，全國小型煤礦產量8.89億噸，達到歷史最高點，其中，鄉鎮煤礦8.2萬個，產量為6.15億噸。當年，國有重點煤礦、國有地方煤礦和鄉鎮煤礦產量比例為4∶2∶4。”[3]311996年，全國鄉鎮煤礦的“產量已達6.4億噸，占全國煤炭總產量的45.8%，約占我國一次能源生產總量的三分之一?！l鎮煤礦的快速發展是緩解我國煤炭供不應求的主要力量”[1]1。

時任國務院總理李鵬在《求是》1997年第11期發表《中國的能源政策》的文章，提出將繼續堅持中央和地方并舉、大中小煤礦并舉的方針，對鄉鎮煤礦繼續實行“扶持、改造、整頓、聯合、提高”的十字方針，從而在國家方針政策上保證了鄉鎮煤礦發展的連續性。

中國鄉鎮煤礦的年產量從中華人民共和國成立初期的100多萬噸，發展到1995年的6.59億噸，年均增長速度為14.2%，大大高于國有重點煤礦和國有地方煤礦。經過半個多世紀的發展，中國的鄉鎮煤礦已從最初的國家能源的補充地位上升為國家能源的重要組成部分。“1995年全國鄉鎮煤礦產量達到6.59億噸，占全國煤炭總產量的48.4%?！盵1]93名副其實占據著全國煤炭產量的半壁江山。以居全國鄉鎮煤礦產量首位的山西省為例，“1995年共有鄉鎮煤礦6 700處，產煤15 729萬噸”[1]133。據山東省統計，1995年末，全省鄉鎮煤礦從業人員為10.8萬人，其中約98%的礦工為農民合同制身份，約70%的礦工來自鄉鎮煤礦所在縣，約25%來自本省其他縣，約5%來自外省。

三、2000—2010年：在治理整頓中發展提升

隨著鄉鎮煤礦的發展，其自身存在的問題逐漸暴露出來，主要有：非法開采突出，危及相鄰礦井開采；布點混亂，礦點分布過密；資源回收率低；安全生產條件差，傷亡事故多發；技術裝備落后；缺乏合理的自我積累與發展機制，沒有穩定的改造資金渠道等。從20世紀90年代開始，國家一方面鼓勵發展鄉鎮煤礦，一方面開始整頓鄉鎮煤礦存在的“多、小、散、亂”問題。1992年以前，國有重點煤礦生產能力利用率一般都在92%以上，1993年以后下降到90%以下，1998年僅為82.65%。煤炭價格放開以及亞洲經濟危機的綜合影響使得中國歷史上第一次出現煤炭生產過剩的局面。為了扭轉這種困境，國家采取宏觀調控政策，限制煤炭總產量。對國有重點煤礦采取“關井壓產”，對鄉鎮煤礦則通過“治理整頓”來限制產量。

1995年，國務院頒布《煤炭生產許可證管理辦法》和《鄉鎮煤礦管理條例》。與此同時，煤炭工業部先后制定了《鄉鎮煤礦質量標準化標準及考核評級辦法》、新的《小煤礦安全規程》《鄉鎮煤礦防治瓦斯煤塵事故的規定》等行業規章制度。次年8月，國務院頒發了《中華人民共和國煤炭法》，標志著國家及行業主管部門對煤炭的管理走向法制化的軌道。

為了保障煤炭工業安全有序發展，國務院先后成立了國家安全生產監督管理局(后升格為國家安全生產監督管理總局)和安全生產委員會，相繼出臺一系列整頓、清理鄉鎮煤礦的政策法規，建立并完善了鄉鎮煤礦管制程序和標準。根據2001年的統計，全國國有重點煤礦數量為94個，地方國有煤礦1 723個，鄉鎮煤礦23 000個。2005年，全國人大常委會提出、國務院確定“爭取用三年左右時間解決小煤礦問題”。國家安全生產監督管理總局、國家煤礦安全監察局隨之制定了“整頓關閉、整合技改、管理強礦”的三步走措施。有關部門提出了“資源整合、關小上大、能力置換、聯合改造、淘汰落后、優化結構”的發展思路，全國的鄉鎮煤礦進入新一輪兼并重組的階段。截至當年12月20日，全國停產整頓礦井12 990個，驗收礦井6 828個，其中驗收合格礦井5 209個，關閉礦井2 411個。關閉非法礦井10 636個。鄉鎮煤礦的數量由1997年的7.5萬多處下降到2005年初的2.44萬多處。 “到2008年底，全國基本上關閉了年產量9萬噸以下的礦井，目前，我國年產10萬～30萬噸的鄉鎮煤礦占煤礦總數的80%以上?！盵10]2

從“十五”(2001—2005年)開始，國家對全國煤炭行業開始實施大集團、大公司戰略。在減少礦點數量、擴大單井規模、優化礦井布局、提升整體開發水平的背景下，鄉鎮煤礦面臨兼并重組的形勢。兼并重組以煤炭資源為基礎，以資產為紐帶，通過企業并購、協議轉讓、聯合重組、控股參股等多種方式進行，其中股份制是煤礦企業兼并重組的主要形式。

從2002年開始，隨著世界經濟回升，國際能源價格持續高位運行，煤炭價格不斷提升，中國的鄉鎮煤礦再次遇到發展機遇。到了2004年，全國鄉鎮煤礦的煤炭產量達到6億噸左右，恢復到接近1996年的產量。面對新的形勢，鄉鎮煤礦一方面在提升開采技術、增強安全生產系數下大功夫；另一方面在經營方式、綜合利用、多種經營等方面實施戰略性的調整和轉變。隨著國家對鄉鎮煤礦政策法規的逐步完善，對鄉鎮煤礦的整頓逐步進行。經過整頓，鄉鎮煤礦從總體上實現了由靠增加數量向提高質量效益轉變，由粗放型向集約型轉變，由分散型向規模性轉變，使得鄉鎮煤礦的發展有了質的飛躍。以山東省為例，1978年，全省有1 000多個煤礦，其中鄉鎮煤礦占大多數。由于設備落后，管理水平低，事故多發，導致該省煤礦百萬噸死亡率一度居高不下[11]。為確保省內煤礦安全和高效生產，2004年起開始整合、壓減鄉鎮煤礦，到 2009年底214處鄉鎮煤礦全部取消。截至2009年12月31日，全省最后20處鄉鎮煤礦全部上劃為市縣屬管理。

四、2010年至今：中國鄉鎮煤礦的發展前景

縱觀中華人民共和國成立以來鄉鎮煤礦的發展歷程可以看出，70年來，鄉鎮煤礦的發展有起有落，很不平凡。它伴隨著國家發展和政策的變革而幾經興衰，它的發展與國家宏觀政策和不同時期能源需求的形勢密切相關，與國家發展同步，在曲折發展中不斷完善。其間既有豐富的經驗，也有深刻的教訓。它已由最初在國家煤炭行業的補充地位提升到半壁江山。

在傳統煤窯和社隊煤礦基礎上發展起來的鄉鎮煤礦已經過70多年的發展，其歷程很不平凡。總體來看，當代中國鄉鎮煤礦的發展經歷了三次大的發展高潮。第一次是1958年興起的大躍進運動期間，社隊煤礦星羅棋布，遍地開花，但煤炭產量極不均勻，“平均單井年產量只有300多噸，1個礦井1天生產不到1噸煤”[1]21。第二次是1983—1985年，這一時期國家放寬了辦礦政策，鄉鎮煤礦吸收了大量農村勞動力就業，促進了煤礦所在地農民脫貧致富，滿足了國民經濟持續高速增長對煤炭的需求。第三次是1992年實行市場經濟以后，國家經濟體制改革進一步深化，生產資料價格逐步放開，鄉鎮煤礦進入一個全面發展階段，為國家經濟建設和人民生活提供了幾十億噸的煤炭，對發展煤礦城鎮和改善城鄉經濟結構等起到了重要作用。

對于鄉鎮煤礦的功過是非，眾說紛紜，莫衷一是。有人說它搞復采，主要開發薄煤層，采集大礦采不到的邊角煤，為國家回收了煤炭資源。例如：“河北井陘礦區的鄉鎮煤礦正在大礦采過的礦區進行第三次、第四次復采，而且所有鄉鎮煤礦都達到了部或省級質量標準。山東一些地方的鄉鎮煤礦對采煤工作面上散落的煤炭要用掃帚掃回后才撤出?！盵12]有人說它亂采濫挖，浪費了煤炭資源，煤炭資源回收率普遍較低，一般在10%～15%。特別是有的鄉鎮煤礦為了減少支護、降低成本，在厚煤層中搞洞采。這種做法造成了煤炭資源的極大浪費，令人痛惜不已?！庇绕浔蝗嗽嵅〉氖?，中國的鄉鎮煤礦在發展過程中安全事故多，人員傷亡多。有的鄉鎮煤礦實現了礦區園林化、住宿旅館化、吃飯餐館化、管理現代化；有的則破敗不堪。從單井生產能力上講，有的鄉鎮煤礦年產量超過60萬噸，有的僅為1 000噸左右，有的只能進行季節性生產。

每一個產業都有其興起、發展、衰退、轉型的過程，即產業的生命周期，鄉鎮煤礦也不例外。論及鄉鎮煤礦未來的發展前景，主要由兩大問題所決定。一是是否還有不可再生的煤炭資源賦存，這是煤礦存在與發展的基礎；二是有無市場需求，還有國家相關政策法規、資金投入等因素。自20世紀80年代在國家政策鼓勵下鄉鎮煤礦得以大發展以來，凡是易于開采、運輸方便、市場較好的煤田大多已被打開。經過幾十年連續不斷的開采，相當一部分鄉鎮煤礦面臨資源貧乏、原有煤田開采殆盡的局面。值得欣慰的是，為了保障鄉鎮煤礦的發展，國家有關部門在20世紀末“劃給鄉鎮煤礦開采的煤炭資源有572.97億噸(不含內蒙古和新疆)，若全部包括在內估計全國已劃給鄉鎮煤礦開采的煤炭資源在880億噸以上，儲采比約為145∶1”[1]104。按照“統一規劃、合理布局、綜合利用”的原則，今后國家還會將不宜國有煤礦開采的薄煤層、零星塊段煤田劃給鄉鎮煤礦開采。一些平衡表外儲量的煤炭(例如煤炭含灰量大于40%)儲量也是鄉鎮煤礦開采的重要資源。

說到市場需求，目前人類使用的能源主要有煤炭、石油、電力、天然氣、太陽能、原子能等，其中煤炭長期占據首位的位置。近年來我國的煤炭年產量不低于35億噸，穩居世界首位。我國當前和今后一個時期仍是發展中國家，在能源生產和消費中形成的以煤炭為主導的能源結構在可以預見的未來不會發生根本性的變化。世界大勢和中國國情相結合，使得我國國有重點和地方煤礦與鄉鎮煤礦將會長期并存。由此可見，在今后相當長一個時期內，我國的鄉鎮煤礦還是大有可為的。可以預見，今后一個時期全國鄉鎮煤礦的發展趨勢在不同地區大致可分為快速增長、慢速增長、適度增長、維持現狀和逐步下滑五種類型。國家將對鄉鎮煤礦采取宏觀調控和重點扶持相結合的戰略。一方面要果斷關閉非法開采、破壞性開采、勞動條件惡劣和缺乏起碼安全生產條件的鄉鎮煤礦；另一方面要扶持有發展前途的鄉鎮煤礦。

今后相當長一段時間內，中國煤礦的采掘深度將不斷向地層深部地區進展。越往深部進展，礦壓、地溫、水壓、瓦斯涌出強度等都在同步加大，這對煤礦的采掘技術提出了更高的要求。放眼世界，大型化、集團化是煤炭工業發展的趨勢，集中、高效、環保是煤炭工業發展的目標。從“十一五”(2006—2010年)開始，中國的煤礦開始向現代化、集約化、質量標準化方向發展。而隨著現代科學技術的發展，潔凈煤、煤氣化、液態煤(水煤漿)等技術與工藝應用日趨廣泛和深化，這無疑對中國的鄉鎮煤礦提出了新的挑戰。

注釋

① 參見《山西煤炭志資料長卷·重要文獻選輯》，2011年內部發行，第68-70頁。