論突發公共衛生事件下國際法規的完善

海 寶

(泰和泰(上海)律師事務所 上海 200232)

自2020年2月3日起，日本橫濱“鉆石公主”號郵輪事件進入了大眾的視野。此次事件中，作為船籍國的英國及船東國籍國的美國均沒有對“鉆石公主”號所面臨的困境施以援手，最后由作為母港國的日本對其進行接收并對船上的乘客及船員在船上進行隔離及檢疫工作。此后又相繼發生了因新冠疫情與其他突發公共衛生問題的類似的荷美郵輪公司旗下的“威斯特丹”號郵輪事件。此類事件暴露出相關國際法規范的缺失，引起了人們對海上人員生命安全問題的普遍關注。

本文以《聯合國海洋法公約》《國際衛生條例》及相關國際法文件為基準，并以“鉆石公主”號郵輪事件及其遭遇的困境為典型事例，分析突發公共衛生事件所涉及相關國際法制度的不足和相關制度的完善，旨在使國際郵輪在未來面對此類情形有較好的制度保障來及時解決相關問題，避免不必要的風險與損失的發生。

一、“鉆石公主”號郵輪事件概況及其遭遇的困境

(一) “鉆石公主”號郵輪事件概況

“鉆石公主”號郵輪是一艘在英國登記的船舶，由一個總部設于美國佛羅里達州的美國嘉年華郵輪集團所有，并由嘉年華郵輪集團所屬于百慕大注冊，總部設于美國加利福尼亞州圣塔克拉利塔的公主郵輪公司經營與使用。該郵輪于2020年1月20日從日本橫濱出發，分別停靠日本鹿兒島(2020年1月22日)、中國香港(2020年1月25日)、越南下龍灣(2020年1月28日)、中國臺灣基隆(2020年1月31日)、日本沖繩(2020年2月1日)，因船上出現新冠肺炎疫情而最終于2月3日提前返回日本橫濱港(原定于2月4日回港)，并于2月5日開始對船上3700余人進行為期14天的隔離[1]。“鉆石公主”號事件揭露出國際郵輪在旅客人身安全保障問題上存在著很大的疏漏，即航線所涉國放任不管態度，導致船上乘客以及工作人員難以得到及時救治，無論是對于已經患病的病人，還是那些處于傳染疫病影響的正常人都錯過了最佳救治期間。

盡管“鉆石公主”號郵輪于1月20日從母港出發之時，并不能預見此次突發疫情的嚴重危害性，但從1月21日開始中國官方便開始采取了緊急應對措施，同時世界衛生組織(WHO)也進行了同步報道[2]。WHO在1月10日發布的國際旅行與健康文件上，雖然不建議旅客采取相關任何的健康篩選措施以及不要對中國的貿易及旅行實施任何限制，但是各入境口岸國仍然需要根據《國際衛生條例》采取常規措施，包括但不限于配備訓練有素的工作人員，預備適當的空間和足夠的設備用于評估和管理有疑似癥狀的旅客。并且要及時制定在出現突發公共衛生事件(PHEIC)時承運人需向入境港口及入境港口，向國家衛生管理部門上報乘客健康情況及組織有癥狀旅客到指定醫院進行臨床評估和治療等相關規章制度[3]。2020年1月27日，WHO再次針對國際旅行與安全問題做出了補充說明。首先，國際旅客應當采取通常的預防措施并且公共衛生當局應當通過衛生從業人員、旅行衛生診所、旅行社、運輸公司和入境口岸向旅客提供信息，以減少急性呼吸道感染的一般風險，且旅客也應當減少不必要的接觸以保護自己和他人免受疾病困擾，旅行時保持健康；其次，發布了一些關于防控措施的指導性文件，這些文件仍保留了不要對中國貿易與旅行進行限制的意見[4]。

(二) “鉆石公主”號郵輪遭遇的困境

在此次事件中，作為母港國的日本實施了相關救援工作。而作為船旗國英國與船舶所有人美國均未做出任何與救援相關的行動。作為船旗國，其理應對“鉆石公主”號郵輪進行屬人管轄的救助，并非將所有的救援活動全盤“托付”給作為船舶母港國的日本。雖然“鉆石公主”號駛向英國并入港停靠是不現實的，但是英國也應當積極地進行救援配合，如用航空器將船上的工作人員與乘客進行轉移等必要輔助性救援活動[5]。然而現實情況卻是英美兩國對突發公共衛生事件的“鉆石公主”號郵輪袖手旁觀。

二、“鉆石公主”號郵輪事件所涉國際法制度的不足

無論是《聯合國海洋法公約》第94、98條，還是《日內瓦公約》第12條，抑或是《1974年國際海上人命安全公約》以及《亞太地區港口國控制諒解備忘錄》的相關規定都將沿海國對船舶的救助義務限定在由海難引起的事故及險情，且此次新冠肺炎疫情下的施救國家不僅需要對遇難船舶提供必要的港口停靠，還需要對郵輪上的乘客以及工作人員進行檢驗、隔離、長時間的觀察以及一系列特殊的后續配套措施來保證船上乘客以及施救國本國人民的人身安全。筆者認為此次“鉆石公主”號郵輪事件更符合遇難船舶避難準入的相關問題。

(一) 遇難船舶避難準入問題

避難準入的問題主要是遇難船舶基于保護人身安全是否具有進入沿海國避難的權利。現行公約對遇難船舶避難準入的問題很少提及。以《聯合國海洋法公約》第17至19條為例，該公約通過無害通過權原則規定遇難船舶必須是對公約成員國的領海是無害的方能穿過，且這種通過應該連續不停并迅速進行。其實，這是以消極否定的方式闡述遇難船舶的緊急避難權利。此次“鉆石公主”號郵輪事件中，有1200多名日籍乘客，依據日本國內法，日本政府有義務對本國人民進行救助，但這并不意味著“鉆石公主”號郵輪可以當然地進入日本港口進行停靠，當然也不能確定日本(母港國)就因此具有了在新冠肺炎疫情下對“鉆石公主”號郵輪拒絕接收停靠的權利，而此處的問題應當主要依據疫情以及與公共衛生相關的國際條例和日本的國內法進行分析。

(二) 《國際衛生條例》的相關規定

《國際衛生條例》第28條規定了入境口岸的主管當局不應當因公共衛生原因而阻止船舶或航空器在任何入境口岸停靠，除非入境口岸不具備執行本條例規定的衛生措施的能力；入境口岸可命令船舶或航空器在自擔風險的情況下駛往可到達的最近適宜入境口岸，除非該船舶或航空器會因更改航程而存在不安全的操作問題；在第43條規定了“無疫通行制度”與“循證風險評估制度”，授權相關沿海國可以通過國內立法的形式對PHEIC下的船舶準入問題進行管制。其實，《聯合國海洋法公約》在遇難船舶避難準入問題的規定可以理解為在某國船舶本無權在另一國港口進行臨時停靠的情況下，是否可以因為遇難的特殊原因而有權進入其他國家進行緊急避難以及獲得援助。《國際衛生條例》則更多地關注本應接收船舶停靠的港口國是否有權利以公共衛生以及醫療水平不適合等理由拒絕接收本應該入境停靠的船舶這一問題。此次事件中，日本政府承認無論是《國際衛生條例》還是日本國內的《檢疫法》都不存在拒絕船舶入境停靠的規定，除非存在衛生措施能力不適格的情況[6]。

(三) WHO對PHEIC的防控機制所做的規定

《國際衛生條例》要求締約國將嚴重干擾國際運輸的其他衛生措施告知WHO。除了信息報備的工作之外，各成員國也應當積極采取相關的防控防疫措施，以防止在遣返之前、之中和之后病毒的進一步傳播2019-nCoV[7]。

1. 政府與非政府間的防控機制

WHO于2月11日發布的相關文件中已做出了在登機前承運人與相關航程的主管當局應該進行高級有效的雙邊溝通并進行相關協調工作以及相關計劃的制定。該文件明確規定要配備足夠的醫務人員，以應對預期的各國乘客人數，并配備適當的個人防護裝備和設備、用品，以應對途中的疾病，以及對醫生也應當進行適當的培訓來應對COVID-19。在出入境檢查方面，該文件也規定了主管當局與承運人應提前準備好溫度測量工作與相關的身體狀況問卷調查表，以便及早發現癥狀并與相關的接收國進行信息分享。在航行期間出現疑似病患時，乘務員應當將相關情況及時向地上工作人員匯報；該文件也對到達入境點后的信息篩選、隔離防控以及保障乘客基本權利等問題進行了規制。此外，郵輪國際協會(CLIA)發布的相關乘客權利法案(第1條與第3條)中也提及了配備相關醫務人員以及醫療設施的規定。

2. 政府間的防控機制

WHO對PHEIC的防控機制的規定，要求成員國根據WHO所發布的相關文件，及時對可能被定為PHEIC的事件進行評估并通過成員國的歸口單位向WHO以及《國際衛生條例》規定的聯絡點進行通報。PHEIC委員會對相關疫情進行定性分析后，WHO先與疫情發生地所在國進行協商并隨后向其他締約國和國際組織以及有關機構公布時間信息以及做出相關的建議。

在實踐中，WHO旨在促進締約國的能力建設以應對PHEIC，并且《國際衛生條例》也要求各個成員國加強保持對PHEIC的發現、評估、通報和報告能力，將WHO所做出的相關決策文件通過國家立法以及國家政策等形式融入到國家和地區的監測系統作為核心能力建設在應急準備、風險溝通和人力資源方面達到WHO和《國際衛生條例》所規定的標準。此外，WHO還要求各個成員國定期展開事件評估和通報以應對PHEIC，并且《國際衛生條例》要求各締約國的歸口單位應隨時與WHO及相關聯絡點進行聯系，WHO再根據成員國提供的相關信息進行及時有效的評估，并對公共衛生事件突發國和其他成員國提出相關建議[8]，以此通過加強國際間政府的合作來保障海上乘客的人身安全并凸顯人文關懷精神。

(四) “鉆石公主”號郵輪事件所涉國際法制度的不足

首先，《聯合國海洋法公約》的無害通過權制度僅是通過列舉的方式對無害進行了定義，并沒有對遇難船舶的危害性問題進行明確的定義，對實踐中的遇難船舶定性問題并沒有實質性的幫助。并且與遇難船舶救助有關的《避難指南》，是國際海事組織(IMO)出具的指導性文件，并沒有強制性。該指南在避難問題上更多的是從環境因素與社會因素兩方面與設備有關的問題上，對避難地的選擇進行規制，并沒有涉及遇難船舶的危害是否會違背無害通過原則。

其次，《國際衛生條例》雖然規定了入境口岸的主管當局不應當因公共衛生原因而阻止船舶或航空器在任何入境口岸停靠，除非入境口岸不具備執行本條例規定的衛生措施的能力。然而該條例下的“無疫通行”與“循證風險評估”制度仍加劇了遇難船舶被接收與救助的困難程度。

最后， 《聯合國海洋法公約》與《國際衛生條例》在邏輯銜接上有著很大的缺陷。從無害通過制度的本意出發，該制度排斥帶有主觀損害沿海港口所在地國家的公共安全與社會利益等因素的船舶入境停靠，沿海國為了保護本國公民而對其采取相關的強制措施，但是對于單純因PHEIC遇難的船舶，無害通過原則并不希望沿海國完全摒棄人文關懷的精神，對遇難船舶進行無情的排斥與拒絕。

三、 承運人和沿海救助國的相關責任和義務

自2020年1月31日WHO將此次新冠疫情定性為公共衛生突發事件，至2月1日首例船上乘客被確診為止，承運人并沒有及時有效地發布相關消息也沒有，要求船上乘客佩戴口罩和盡量減少密集性接觸，更沒有組織消毒等基礎必要的防控檢疫工作，而是直至2月3日“鉆石公證”號才第一次對疫情的相關事項進行第一次的通報，然而在2月3日抵達橫濱之后，船上的餐廳、歌舞廳等大型人員密集場所也是人滿為患的。自2月5日開始的檢疫隔離期間，隔離區與安全區的分離的問題上也沒有做好相應的工作，還有初步證據顯示，中央空調的使用也會增大乘客被感染的幾率[9]。

(一) 母港國實施的隔離檢疫不是義務

“鉆石公主”號郵輪事件中，日本對此次船上乘客的檢疫行為應是一種權力，是《國際衛生條例》以及日本國內的《檢疫法》賦予日本政府通過限制船上乘客的人身自由權利將其檢疫隔離并最終達到避免公共衛生損害的結果。

誠然《國際衛生條例》和日本《檢疫法》允許日本政府對船上乘客的人身自由進行一定的限制并進行檢疫隔離工作。但是實施這種權力同時，日本政府對船上的乘客有保障其人身安全的義務，并在條件允許的情況下應以具有人文關懷的方式進行防控工作。

(二) 主觀上的人文關懷仍然要基于客觀上的現實情況

無論是《聯合國海洋法公約》，還是《國際衛生條例》，所關注的是遇難船舶是否有權進入沿海國避難，及沿海國是否可以基于國內公共衛生安全等因素拒絕接收遇難船舶入境停靠。當沿海國已經接收了相關船舶便不存在上述問題，隨之而生的是沿海國的救助行為是否及時恰當并具有人文關懷精神等問題。筆者認為即便是基于人道主義進行遇難船舶的接收工作，相關沿海國在實施救助行為的過程中也應該秉持著合理謹慎的主觀意識形態來保障船上乘客的人身和生命安全。對于沿海國主管當局盡到合理謹慎的義務之后而引起的相關人身損害以及基于沿海國自身醫療條件等客觀原因導致的相關后果，沿海國對其不負有任何責任。考慮到日本橫濱當地的醫療衛生水平，在短時間內無法組織大量檢疫隔離工作人員，以及短時間內無法找到合適的空間對船上3700余人進行有效的隔離工作等客觀原因，此次“鉆石公主”號郵輪事件中，日本的做法應可以認定為盡到了合理謹慎的義務。

四、應對突發公共衛生事件的啟示

此次新冠疫情的全球性大爆發給全世界敲響了警鐘，為了將來更好地應對PHEIC等國際突發性問題，不僅要從國際法層面上進行規制，更需要各國的出入境港口當局進行積極有效的登船檢疫，并且郵輪上也應當配數量充足且相對獨立的隔離檢疫室。各國政府亦應當在港口城市配備充足的應急救援人員等。

美國疾病控制預防中心(CDC)的數據資料顯示，郵輪上發生COVID-19的風險很高[10]。同時，CDC表明由于不同國家的旅客均聚集于郵輪上，當郵輪上出現傳染病等公共安全衛生問題時，疾病容易進行大范圍面積的傳播甚至是被傳播于海外和全球各地[11]。

如前文所述，《聯合國海洋法公約》與《國際衛生條例》在銜接問題上存在著比較嚴重的邏輯缺陷。為了更好地援助因PHEIC而遇難的船舶，《聯合國海洋法公約》的無害通過制度應當從人文關懷角度出發，建立無害推定原則，即除非有直接證據有力地證明相關船舶會存在危害沿海國公共衛生的可能，否則并不能認定其違反無害通過權制度，這樣便能擴大PHEIC下的遇難船舶避難準入的可能性。當然在證據力以及危害可能性的問題上還需要相關的醫學專家進行實踐。而且，各國應當從人文關懷出發，積極主動地參與到全球性的PHEIC“抗疫”活動之中，第一時間進行防控手段的醫學技術交流。

無論是“鉆石公主”號郵輪事件，還是同一時期的“威斯特丹”號等事件，假如每次做好旅客登船檢疫工作，并及時進行PHEIC的信息普及以及基礎預防工作，及早地告知船上旅客要佩戴口罩與定期消毒的話，那船上乘客與工作人員的生命安全均能得到更好的保障。基于此，各沿海運輸國均應在現有的郵輪運輸制度上制定相應的針對公共衛生問題的檢查條款，如在旅客登船之前進行必要的體溫檢測并要求登船旅客事前填寫《健康申報表》，并建立好相應的責任機制，即郵輪乘客必須要確保其所填寫的信息準確無誤，否則要承擔相應的法律責任。在航行期間，CLIA所頒布的人權法案的規定仍然是不夠的。郵輪上不僅需要配備相應的船醫，而且還要配備口罩、消毒液以及隔離服裝。除此之外，郵輪在船舶構造方面也需要建造相應的隔離房間，并且隔離房間的空調與換氣管道要與中央空調分離開來，避免病毒擴散，以防止船上所有旅客和工作人員感染。承運人以及船東還可以通過在各港口國建立援助基金的方式提供擔保以鼓勵各國的援助積極性，在感染患病乘客的信息處理上也應當及時向各國進行通報。

當PHEIC下的遇難船舶入港后，港口當地疾控中心應立即與郵輪代理公司進行聯系，并要求郵輪代理人與承運人以及船東進行實時溝通，密切關注船上乘客的情況并及時向港口主管當局進行當天乘客情況的整體匯報，且每天不少于3次。港口當局在船舶入港前聯系相關負責人明確相應的職責與分工，并準備好郵輪入港后的現場排查、采樣送檢、衛生處理等應急工作。在有相關患病乘客因緊急原因下船接受治療的情況下，承運人、船舶經營人、船舶代理人以及旅行社應當對其已知情況及時向港口所在地的衛生主管當局進行匯報，并要求地方疾控部門做好應急處置準備。在船舶入港停靠后，港口當局要迅速與旅行社取得聯系，第一時間確定旅客到港后的行程安排，并向旅行社索取船上全體旅客和船員以及患病旅客的名單。隨后，地方的港口主管當局應迅速向國家質量監督檢驗檢疫總局衛生司報告事態進展情況，請總局衛生司提供決策支持并啟動PHEIC應急處置預案、相關的協作機制和應急處置合作機制。船舶停靠后，對船舶停靠處以及船舶實施錨地檢疫。在情況未明前，除檢疫人員外任何人不得登輪，對于出現癥狀者、癥狀消失后未超過48小時者和密切接觸者需要下船后繼續隔離觀察72小時。

結語

在全球一體化的今天，人類的命運互相牽動，密不可分。此次“鉆石公主”號郵輪事件已為我們敲響了警鐘。在后疫情時代，無論是現行國際公約，還是WHO發布的相關文件，均不足以應對PHEIC問題。除了要在國際法層面上制定相應的法律法規之外，更應該加強PHEIC的防控監管機制。而且考慮到醫護工作者在此次戰疫中舉世矚目的貢獻，無論是從國內層面以及國際層面，加強對醫護工作者以及醫務人員的人身安全保護，以及人權尊重等立法工作都是責無旁貸的。