農民工市民化的困境
——基于疫情環境的思考

左慶超

(山東農業大學 山東 泰安 271018)

一、概念界定概念

(一)農民工

作為我國產業發展中的特殊群體，農民工[1]又稱為外來工、民工，是指擁有農村戶籍但從事非農職業的勞動者。具有狹義與廣義的概念，從狹義概念來講，單純是指跨區域到進城打工的人員，廣義的概念不僅包括跨區域的打工人員，也包括在本縣域范圍內從事二三產業的農村勞動力。該群體一般在農閑時進城打工，穩定性差，成為我國產業發展的重要組成部分，為城市經濟發展作出重要貢獻。

(二)市民化成本

在城鎮化的進程中，農民工到城鎮定居生活，實現身份的轉變，享受到與城市市民在就業、醫療、子女入學等方面同樣的福利待遇所要進行的各種經濟投入。從成本內容[2]來看，成本包括公共成本與私人成本，其中公共成本包括：公共領域的投入、醫療保障支出、教育支出等方面，私人成本包括：住房費用支出、教育醫療支出、城鎮化的生活支出等方面；從責任主體來看，主要包括：政府、用人單位、社區以及農民自身；從成本領域來看，包括輸出地成本與流入地成本；從時間范圍來看，包括長期、中期、短期成本。市民化成本具有不同的分類標準，最本質的特征依舊是要具有相應的物質保障。

二、新型城鎮化與農民工市民化

(一)新型城鎮化拉動農民工市民化

城鎮化與市民化彼此間的推拉作用較為明顯。2015 年9月習近平總書記對浙江省的特色城鎮建設提出指導意見：要創新城鎮化的發展模式，不斷提升我國的城鎮化水平；2016年國務院印發了《關于深入推進新型城鎮化的若干意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》強調要加快培育特色小城鎮[3]，帶動當地農民就近城鎮化；2020年我國形成具有地方特色的小城鎮1000個，提升產業經濟發展水平。新型城鎮就業機會較多，有利于提高就業率，教育水平為子女學習提供了保障，同時醫療水平的提高解決了看病難、看病貴的難題。城鎮在眾多方面的優勢，促進當地居民逐漸向城鎮聚集，形成重要的拉力。

(二)農民工市民化推動新型城鎮化

《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》針對性提出“以人為核心”的新型城鎮化，指出城鎮化的本質就是農民市民化。城鎮化是社會進步、人類文明的重要體現，新型城鎮化水平的提高并不是從地理區域上將村莊進行合并，增加占地規模與常駐人口數量，而是從根本上實現城鄉之間的融合發展，不斷縮小各領域的發展差異，讓更多居民融入到新型城鎮化的發展趨勢中來，不斷促進產業結構的優化升級、推動當地經濟的發展，真正實現鄉土文明與城市文明的融合。

三、 疫情期間城鄉居民的收入指標分析

城鄉居民的收入評價指標包括多種，根據央行公布的調查數據，文章選取了收入感指數、就業滿意率、消費者類型、城鄉失業率等指標進行分析。

央行公布了2020年50個左右大中小城市的兩萬多名城鎮儲戶的問卷調查。調查顯示：第四季度的居民收入感指數為50.6%，比上季上升1.3%,僅有15.3%的居民認為收入增加。就業滿意率為41%，相比較第三季度上升1.7%，將近50%左右的人對就業持一般態度，38%的人認為就業形勢嚴峻，就業難或者看不準。從居民的消費類型來看，積極型的消費者占比23%左右，相比較第三季度下降0.2%,保守型的消費者占比51.4%,相比較第三季度上升1%，投資型消費者占比25%左右，比上個季度下降0.8%。

我國的失業調查率覆蓋城鄉，被調查的對象包括擁有城市戶籍和農村戶籍的所有人員，其中農村人口居住在城鎮、城鎮人口居住在農村的人員都是失業率的調查對象。2014年至2019年中國城鎮登記的失業率保持在4%左右，新冠疫情爆發后失業率從3.6%升到4.24%,呈現升高趨勢。2019年12月份失業率從5.3%上升至6.2%,之后在國家政策的調節之下逐漸降低，至2020年6月份依舊保持在較高的水平。

央行與國家統計局的調查數據顯示疫情期間消費者的消費欲望不強烈、失業率呈現下降趨勢。消費欲望低的原因包括以下幾點：一方面是對我國宏觀經濟環境的擔憂；另一方面是保守消費心理的作用。失業率降低依賴于多方主體的積極作用：政府積極與企事業單位搭建就業平臺，提供更多就業崗位，實現了失業人員再就業，為農業人口向城市轉移提供了經濟來源，疫情期間我國失業率出現上升的趨勢值得政府、企業、社區、農民等多方主體的關注，設法提高城鄉居民的消費欲望、降低失業率、增加農民工群體的收入需要多方主體的共同努力。

四、農民工市民化困境的原因分析

(一)缺乏職業技能素養，收入渠道狹窄

農民工在市民化的進程中，從事的行業大多為技術含量較低、工作環境較差的勞動密集型產業，職業危機意識較弱，不注重自身職業技能的培養，滿足眼前的工作需要，單純僅依靠工資性收入來滿足日常生活需要，綜合素質成為身份轉變的障礙。疫情期間，我國的城鎮失業率在5%左右波動，中間成折線狀起伏，整體就業環境造成不少農民工下崗失業，難以滿足市民化的成本負擔，造成他們在城鄉之間往返，加劇了農民工市民化的不穩定性。

(二)落戶政策不夠完善，缺乏相應的福利保障

真正實現農民工市民化不僅僅是指身份戶籍的轉變，更重要的是能夠享受到與城市居民在各領域同樣的福利待遇。在市民化的進程中，不少城市針對高學歷、繳納社保的人員制定了完善的落戶政策，但把擁有農村戶口的勞動群體排除在外。例如：北京市的積分落戶政策更加青睞連續繳納社保、擁有高學歷、無犯罪記錄、掌握特別技術的人員；上海市針對擁有高等學歷以及職業技能的特殊人才實行不同的貼補。然而農民工群體因為收入、社會地位、教育水平以及職業技能很難滿足城市的落戶政策，進而難以真正融入到城市生活中來，歸屬感較差。

(三)成本分擔機制不完善，責任主體不明確

農民工實現身份轉變后需要承擔相應的公共與私人成本，目前來看，我國的成本分擔的主體包括:政府、企業、市場、個人。在該機制[4]中各方承擔成本的比重尚不能完全確定，政府作為成本分擔機制的第一責任主體，在勞動就業、住房保障、素質教育等領域的支出仍有待提高。根據相關的統計數據分析得出：2020年中央一般公共預算項目中的教育支出為1673.65億元，完成預算的98.5%，支出尚不充足。企業作為成本分擔機制的第二責任主體，在工資福利待遇的支出比重不足。勞動者為企業創造剩余價值，不斷為企業貢獻利潤，但僅僅擁有職業保險、人身意外傷害險等最基本的保障，職工帶薪培訓、住房公積金、休息休假的權利得不到落實和保障。市場作為成本分擔機制的第三責任主體尚未充分發揮好合理配置資源的作用。農民工成為市民，實現身份的轉變后，農村耕地、宅基地依舊留在農村地區，不能完全在市場中流通，尚未實現同市同價，缺乏相應的后備物質保障，增加了農民工市民化的生活成本。作為責任機制主體的農民工基于自身技能匱乏、文化程度低、收入渠道狹窄的缺陷，尚不能完全承擔起市民化成本。

(四)法制觀念淡薄，維權手段單一

我國《勞動法》[5]的立法初衷是為完善勞動合同制度，明確勞動雙方之間的權利義務，保護雙方的合法權益，促進勞動關系的和諧發展，其適用范圍包括在我國境內的各經營單位團體。在勞動合同中，農民工文化程度低、法律意識薄弱，使得他們成為相對弱勢的一方，當合法的勞動權益受到侵害時，大多數勞動者首選的手段并不是尋求法律途徑來合理維權，而是采取以暴制暴等自以為方便快捷的方法維護自身權益，對法律的信任感尚未完全建立，說明我國保護農民工合法權益的法律體系有待進一步完善，尚未真正落實到位。

五、破解市民化困境，提升城鎮化水平

(一)加強職業技能培訓，提升綜合素質

隨著經濟的發展、產業結構的優化調整，用人單位對求職者的職業技能要求越來越高，呈現出高學歷化、年輕化的趨勢。一方面，政府要履行為人民服務的宗旨，不斷增加公共服務產品的供給，提供職業技能培訓平臺，加大對農民工職業技能培訓的財政支出，針對不同年齡、不同學歷、不同性別的人員提供全方位、多層次的培訓；另一方面，用人單位要遵循勞動合同的約定，建立職業技能提升計劃，在人員入職前提供崗前培訓，工作過程中不斷學習，建立動態的績效考核制度，增強農民工的危機意識。農民工在市民化的過程中，要不斷拓寬收入渠道，不僅單靠工資性收入滿足日常的開支，不斷增加自身的經營、財產凈收入。

(二)放開放寬城市落戶限制，降低城市落戶門檻

發達國家的城鎮化[6]起步較早，水平較高，許多國家和地區推進農民工市民化的做法值得我國學習借鑒。歐美國家的勞動保障體系較為完善，將職業培訓納入法律體系，重視對員工的職業教育培訓。新加坡規定:“居者有其屋”，制定合理的住房計劃，保障中低收入居民的公共住房。疫情期間低收入者承擔著巨大的生活成本，其中住房成本所占比重較大，租房租金或房貸的支出較多。

我國在借鑒發達國家、地區有益做法的同時，應積極探索出符合國情、經濟發展水平的道路，在經濟發達的城市進行試點，嘗試無房也可落戶、先落戶后管理的做法，不斷完善城市落戶政策。

截至目前，我國的城鎮率已接近60%，出現了農業特色小鎮、觀光特色小鎮、互聯網特色小鎮等眾多特色小鎮，小城鎮綠色發展推進了我國的城鎮化建設，制定城鎮合理的長期、中期、短期目標，分階段、分層次、分年齡的推進農民工就地市民化。

(三)建立多位一體的成本分擔機制，調整各方主體的支出比重

政府作為農民工市民化的第一責任主體，應積極承擔起自身職責。據有關統計資料表明：農民工市民化的成本支出能夠到達幾十萬元，支出項目種類繁多，建立成本績效的考核制度顯得格外關鍵。各部門要做好公示、監督、預算的職責，資金的支出明細進行公示，審計部門對資金成本的使用情況進行調查，同時紀委做好監督工作。政府應建立農民工市民化基金，拓寬渠道來源，不僅局限于中央政府撥款、地方政府財政收入、農民工繳納，不斷提高資金的社會效益。用人單位、社區同樣是成本分擔機制的責任主體，企業應遵循合同約定保障勞動者的合法權益，加強勞動者的職業穩定性，逐步建立職業提升計劃。社區要利用好土地的價值，不斷增加農民工的土地流轉收入，為其實現身份轉變提供后備物質基礎，增強市民化的穩定性。

(四)發揮多主體的積極作用，維護農民工合法權益

國家司法部門應依法辦案，加強執法力度，樹立權威形象，定期組織基層部門開展送法下鄉的活動，做好普法宣傳教育，不斷拓寬維權渠道，積極治理整頓職業中介機構的亂收費等各種違法行為。工會組織是維護農民工權益的代表，有利于消除農民工權益過于分散的弊端，必須充分發揮工會與政府部門的聯動作用，共同監督好用人單位。農民工自身需要加強對法律法規的學習，培養自身的權利保護和維權意識，以整體利益為出發點，加強團結，有效進行集體協商，必要時向勞動行政部門反映或選派代表提請仲裁和訴訟[7]。

六、結語與展望

我國的城鎮化水平不斷提高，但在農民工市民化的過程中出現的問題仍不容忽視。政府各部門應履行好自身職責，不斷完善成本分擔機制，調整成本支出的比重，保護好該群體的合法權益，同時制定合理的落戶政策，真正使他們能夠在城市中安穩落戶，實現身份戶籍的轉變，享受與城市居民同樣的福利待遇，贏得應有的社會尊重。企業要加強技能培訓，拓寬他們的收入來源，建立動態的績效考核制度，在合同法的允許范圍內行使權利、履行義務，不斷提高員工的福利待遇。農民工自身應積極參加職業技能培訓、提升學歷、學習法律知識、提高法律意識，進而贏得社會與用人單位的認可，實現身份的轉變，推動我國的城鎮化進程。