多民族社區有效治理的路徑探析
——以新疆喀什市為例

王國飛

（中共喀什地委黨校，新疆 喀什 844000）

一、引言

喀什市是古代絲綢之路上的重要集鎮，長期以來眾多民族在此聚居生活。2014年以來，喀什市大力推動建立各民族共居、共事、共學、共樂的嵌入式社區環境，積極探索多民族社區自治管理與和諧共建，取得了一定的成效和經驗，但囿于種種原因社區治理還面臨著許多現實困境。

（一）行政化色彩強烈，社區自治能力羸弱

喀什市是新疆反恐的前沿陣地，社區往往是“三股勢力”實施分裂破壞活動的隱匿地、預謀地。因此，政府基于反恐考量和維穩邏輯，偏重依賴行政力量實現社區治理。一是重干預，輕自治。政府對居委會的日常工作事務、經費撥付使用、人員聘用任免等全面干預支配。居委會的工作重心就是承辦政府下派的各種任務，自治功能被淡化、虛化甚至漠視。二是強管理，弱服務。治理方式上側重以防范性管理為主，重治安管理、懲罰管制、整治打擊，對社區居民不同的公共服務需求考慮不足。三是高成本，低效益。全市77個社區每年僅工作經費支出就超過約千萬。但高昂的治理成本、仍未能滿足多樣化的社區需求。調研中，既有社區工作人員抱怨經費限制了工作開展，又有居民抱怨社區許多服務跟不上，可謂兩頭“不討好”。四是任務多、負荷重。目前社區承擔的工作有3類50多項。工作人員疲于應付各類復雜的行政事務，許多服務居民的工作未能細致開展，甚至出現弄虛作假的情況。

（二）各族居民參與不足，社區治理變成“獨角戲”

一是參與社區治理意愿不強。調查人群中，近三分之一居民對社區事務和活動毫無興趣；近一半居民不愿意花費過多的時間精力深度參與社區治理；有參與意愿的居民中，最后能付諸實踐的不足半數。二是參與社區治理人群不廣。主要是老人、婦女和孩童，并呈現出“七多”，即：中老年多于青壯年、女性多于男性、無業多于有業、低學歷多于高學歷、低收入多于高收入、少數民族多于漢族、常住人口多于流動人口。三是參與社區治理程度不深。多為周一“三結合”活動、民族團結一家親活動、各類宣講活動等，對于社區公共事務、公益事業、建設規劃等建言獻策、督促監督十分有限。四是參與社區治理方式被動。參與社區事務和活動的人群中，大多是享受各類政府優惠民生政策的弱勢群體。由于居委會直接掌握著他們各類權益福利的審核發放，此類人員基本上都是在社區工作人員動員下被動參與的。同時，在行政化的社區治理體制中，居民早已習慣于接受被安排的、被動的參與角色。［1］

（三）族際交往互動不足，社區和諧共建任重道遠

一是民族隔閡依然存在，相互交往的心理意愿不強。維漢民族是喀什社區主要人口，由于民族差異性，兩者的交往本就有一定的“心理距離”。近年發生的暴恐案件對民族關系造成了一定的損傷，一些漢族居民對維吾爾族偏見加深，有意疏遠維吾爾族社群。二是居民之間存在陌生感，相互交往的信任基礎缺失。過去，喀什市的多民族社區多為單位家屬院小區，人們基于業緣比較熟悉，相互間信任感強，交流互動頻繁?，F在越來越多的多民族社區是在商品房開發中形成的，大量社會背景各異的居民生活在同一社區，但相互之間不認識、不來往的現象十分普遍。三是社區文化建設落后，相互交往的平臺不夠。由于受財力、精力、場地等條件限制，喀什市社區文化建設乏力、乏味。很多文體活動都只是例行程式、走過場，不能深入。

如何準確把握喀什市多民族社區治理的特點與規律，找準并破解治理難題，精準定策并有效施策，是做好喀什市多民族社區治理的關鍵。本文在對喀什市多民族社區調研的基礎上，結合十九屆四中全會打造社會治理共同體要求，重點圍繞多元治理主體、居民廣泛參與、族際交流互動三個方面，初步提出方向性治理路徑建議。

二、轉變社區工作思路，實現多元主體協同治理

社區治理從本質上講，就是強調在對公共事務進行管理時，多方主體的廣泛參與、充分協商、互動合作。學者羅西瑙在《沒有政府的治理》一書中指出：“與統治相比治理既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要，并實現各自的愿望。”［2］喀什市多民族社區自治管理與和諧共建模式，應該逐步從維穩意圖指導下的政府主導型社會控制模式逐步向服務管理理念指導下的多元主體協同治理模式過渡。這既是社區發展的趨勢，也是構建共建共治共享社會治理新格局的迫切需要。

在多元主體協同治理模式下，市政府及其派出機構街道辦事處，以及與政府關系緊密的社區居委會仍然是社區治理中的核心主體，但它們已經不再是“一家獨大”的唯一主體。社區中的各族居民、各類社會組織和駐區的企事業單位都將成為社區治理不可或缺的力量，并與政府街辦、社區居委會對話溝通、互動合作，形成高效的社區治理組織網絡。

（一）政府仍要起主導作用

多元主體協同治理不是說各方力量勢均力敵，喀什特殊的區情決定了政府始終是推動社區穩定發展、和諧團結的主要力量。社區治理中的規劃建設、政策的制定實施、公共服務的供給、基礎設施的完善、民生的保障改善、社會組織的培育、各族居民的有序參與，以及社區工作人員的配備、辦公經費的保障等眾多方面都需要在政府主導下推動。但政府的主導絕不意味著大包大攬、管控一切，而是要求政府轉變理念、轉變職能，變直接管理為引導、協調和服務，理順政府與居委會、社會組織等治理主體的關系，不缺位、不越位、不錯位，在把方向、謀大局、定政策、促改革等方面狠下功夫、發揮作用。需要指出的是，在打擊暴力恐怖活動、維護穩定方面，政府的行政權要與居委會的自治權有機銜接、協調配合、互為補充，指導規范好社區維穩工作的制度安排、日常工作、居民動員、人員責任、經費撥付、突發事件應對等。

（二）要合理界定社區職責

解決喀什市多民族社區自治能力羸弱問題，關鍵在于保障社區居委會獨立法人資格，尊重社區居委會“基層群眾自治組織”的法律定位，處理好黨組織領導、政府指導與居民自治的關系。要依據《城市居民委員會組織法》等法律文件，對喀什市多民族社區所承擔的工作事項進行系統梳理、歸類清理，把不屬于社區居委會應當承擔的工作事項剝離出去，街辦和上級部門不得任意向社區轉嫁工作、分攤任務。凡必需社區協助完成或委托社區辦理的工作事項，一定要有相應的人員、經費和工作條件保障。社區要聚焦發揮自治功能，宣傳組織、服務凝聚各族居民，反映好社情民意，把各族居民社區生活的關切解決好，真正成為黨和政府聯系服務群眾的橋梁和紐帶。

（三）要積極培育發展各類社區社會組織

目前，在喀什經濟社會條件下孕育產生的社區非營利組織數量不多、種類較少且成熟度差，往往很難勝任從政府與企業分離出的各類職能。政府可以就培育發展各類社區社會組織設立專門的發展基金，出臺必要的法規政策，進一步簡化登記手續，完善注冊辦法。特別是，喀什市可以借助深圳援疆的力量推動孵化各類社區社會組織。對于已經出現的各類社區社會組織，政府要在財政稅收方面給予政策傾斜支持，通過“項目管理”“政府購買服務”等形式引導其參與社區服務和治理，促進社區公共服務社會化、多樣化。

（四）要充分動員利用轄區單位的各類資源

政府可以出臺相關政策，鼓勵引導駐區機關單位、企事業單位等與社區對接合作，緩解社區建設中人員、資金、場地、設施等不足問題。例如居委會可以和社區內的學校、醫院建立區校、區院合作關系，利用他們的教師、醫護資源組建志愿者隊伍，為社區居民提供教育培訓、醫療保健等各類志愿服務。

三、構建社區參與網絡，形成全民參與治理格局

居民參與社區治理既是時代呼聲，也是發展趨勢。黨的十九屆四中全會明確指出，要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在多民族社區，居民的有效參與，既可以使包括社區居民在內的多方治理力量面對面地互動、合作，為解決社區問題出謀劃策，達成自治目標，又可以在不斷地互動中增進居民對社區環境的認知，推動各民族之間加強交流，促進鄰里之間相互了解，實現和諧共建。

（一）加強宣傳教育，激發社區各族居民參與

調研中筆者發現喀什市有相當一部分居民社區治理的主體意識明顯不足，不清楚社區的功能、職責，不知道社區是基層群眾自治組織，甚至許多居民認為“社區建設是政府的事，跟自己沒有多大關系”。居民社區治理主體意識直接關系到其社區參與的廣度與深度。如若居民具備較高的社區治理主體意識，就能夠積極主動介入社區事務，為社區公共事務貢獻一份自己的力量和智慧。當前，政府和居委會要在宣傳教育上做足文章，狠下功夫。通過喜聞樂見、貼近生活的宣傳教育形式，讓居民感知社區的人和事，知曉社區的作用與功能，明白社區與每個居民的生活緊密關聯。在宣傳教育的內容上，要聚焦：社區主人的身份意識培育；“社區是我家，建設靠大家”的責任意識培育；管理社區事務的權利意識培育；承擔社區治理的義務意識培育。

（二）提升服務能力，吸引社區各族居民參與

調研中，有相當一部分居民表示“感受不到社區的服務”。社區服務居民的能力如何，事關各族居民對社區的認同感、歸屬感。而居民的社區認同感與歸屬感又直接影響著其社區參與的積極性。當前，喀什市社區居委會首先要處理好對上負責和對下負責的關系，在解決好上級交辦事項的同時，要把更多的精力、更多的時間、更多的人員放到服務群眾、反映社情民意上來。其次，在做好普惠性民生服務的同時，利用居民代表大會、入戶走訪、問卷調查等方式對轄區內居民的服務需求進行精準化摸排，以居民所需所求所盼為出發點，延伸服務觸角，有針對性地開展社區服務。凡是與居民切身利益相關的公共服務，都要公開信息，讓居民參與討論決策。再次，要培育和引進專業的社區工作者。他們是推動社區服務水平全面提升的必要條件。專業的社區工作者能夠有效運用業務知識和專業技能規劃社區發展愿景、協調鄰里關系、消除居民不良情緒等，讓各族居民更好融入社區。目前喀什市社區居委會中能夠掌握相關政策法規、了解不同民族風俗習慣、熟知多民族社區工作方式方法的專業社區工作者幾乎沒有。可以學習借鑒深圳、上海等援喀城市的社區治理經驗，促進喀什市社區工作者與外部先進地區的學習、交流與合作，借力先進地區優勢智力資源，開展社區理論知識培訓和社區專業人才培養。

（三）依法保障自治，推動社區各族居民參與

《城市居民委員會組織法》對居民參與社區治理有明確的法律界定，政府和居委會要嚴格依法保障居民管理社區事務的權利。例如要依法保障居民的選舉權。按照5年一屆的規定，組織居民對居委成員進行換屆選舉。選舉要避免流于形式，進行廣泛的動員宣傳，制定詳細的選舉方案。選舉候選人要為本社區居民，并盡可能讓大家知曉其人其事其主張。選舉過程和結果要公開透明，并由居民參與監督。通過選舉，既可以增強居民對居委會成員的認同感，利于日后的居民動員，也可以避免居委會成員的行政化，增強其服務社區居民的意識。此外，還可以依法組織社區各族居民共同討論制定出社區的《居民公約》、《居民自治章程》，這也是居民自我教育、自我管理、自我服務的重要路徑。

（四）積極搭建平臺，暢通社區各族居民參與

通過社區居民大會、居民代表大會、居民協調議事會、業主委員會、民情懇談會、社區評議會、社區志愿服務等形式，構建起縱橫交錯的參與渠道和平臺。特別是要善于運用大數據信息化平臺，通過微信、QQ群等自媒體形式，便捷居民參與社區治理的通道。同時，要注重發揮社區中一些能力強、素質高并熱心于社區事務的各族精英的作用，通過他們的影響力、號召力感染帶動更多的人參與社區治理。

四、加大社區嵌入力度，促進各族居民融合發展

多民族社區治理，旨在增強民族關系的內在驅動力，增進各民族之間相互了解、相互包容、學習交流、消除隔閡的力度。［3］喀什市多民族社區的涌現，拉近了各民族之間的時空距離，為不同民族之間深度交往交流交融創造了條件。但目前，此種交往交流交融還處于淺表狀態。

多民族社區要真正成為促進民族團結、融洽民族關系的重要平臺，有賴于較高的社區治理水平，不斷探索各族居民在社區網絡中交往互動的新途徑、新方式。政府和居委會要把如何在城市社區空間中消解民族偏見與沖突，實現民族和諧共處、社區和諧共建，作為多民族社區治理的重大課題解決好。在居住空間互嵌的基礎上，深入推進社區不同民族成員之間行為互嵌，促進族際互動，最終形成社區共同體和中華民族共同體的思想認知互嵌。

（一）推動各族居民信任互嵌

所謂信任互嵌是指社區內各族居民在鄰里幫助、節日走訪、情感傾訴、文化娛樂活動等方面形成良性互動，進而增進彼此之間的了解和理解，消除心理隔閡和壁壘。信任是交流互動的前提條件，而良性的交流互動又進一步增強彼此間的信任。當前，可以把加強雙語的學習與教育，作為推動各族居民交往互動、增進相互信任的橋梁。掌握雙語是各族居民之間進行有效溝通交流、加深相互了解、增進彼此情感的基礎。喀什市多民族社區要充分利用好聚焦總目標、推進去極端化的有利環境，依托周一升國旗、社區夜校等活動載體，為各族居民學習雙語提供更多的平臺與機會。首先，要確保社區工作者掌握雙語，這樣既利于工作開展，提升服務質量，也利于縮小各族居民之間的距離。其次，要發揮居住在社區內的國家公職人員懂雙語的作用，帶動普通居民學雙語。美國學者英格爾認為，微觀層面的個人行為在一定條件下會轉變為群體的行為，從而影響不同民族間的整體性關系。［4］再次，要引導、動員普通居民學雙語。既要鼓勵少數民族居民學國語，也要倡導漢族居民學民語，共同構建一個語言互通、相互信任的社區生活環境。

（二）推動各族居民生產生活方式互嵌

所謂生產生活方式互嵌是指在社區生產生活區域范圍內的各族群眾通過共居、共學、共事、共樂，了解、尊重、學習彼此“好”的生產生活方式。在生產方式互嵌方面，社區自身的項目建設、公共服務中就要注重招用社區內不同民族成員，借力社區發展建設更好地解決民族問題；還可以出臺優惠的政策和措施，支持鼓勵社區管轄范圍內的個體工商戶、機關單位、企事業單位，吸納不同民族的成員在同一生產線工作，使他們在共同的生產活動中增進了解、加深感情、消除隔閡。在生活方式互嵌方面，可以發揮聯系政府和居民的第三方力量——社會組織的作用。2016年以來，喀什市政府在深圳社區工作人才援疆工作的基礎上，聯合阿凡提社工中心在全市40個小區開展了“家有好鄰”民族團結社區服務項目。通過與社區聯合舉辦健康知識講座、廚藝大賽、趣味運動會、生日會等各類活動，推動社區內民漢家庭、鄰居之間從陌生到熟悉，從鄰居變為密友。此種探索具有一定的推廣價值。

（三）推動各族居民思想文化互嵌

多民族社區內各族居民思想文化上的認同互動才是真正意義上的互嵌。首先，要大力開展社區文化建設，用文化的力量影響各族居民的心理認知。舉辦社區文化活動，一定要喜聞樂見，貼近實際、貼近生活、貼近群眾，切不能坐在辦公室里憑空臆造，想當然地為社區居民安排文化。否則會適得其反，既會白白耗費掉社區有限的資源，更會因為走過場的形式主義而使居民厭惡、反感。其次，要深入扎實開展好民族團結教育。針對喀什過去發生的“暴力恐怖事件”造成民族關系的裂痕，要站在大局引導各族居民交流，用和睦的各民族鄰里關系說明事件制造者、參與者不代表哪個民族，也不是民族間的分裂和沖突，想方設法理順群眾情緒、解開群眾心結、彌合情感裂痕。再次，應有意識地構建超越民族邊界的國家“公民認同”。要以國家意識、公民意識為社區文化宣傳主線，持之以恒、滴水穿石，徹底破除狹隘的民族意識和地域意識，讓“中國人”成為各族居民共同的身份認知。

五、結語

習近平總書記在第三次中央新疆工作座談會上強調要“要促進各民族廣泛交往、全面交流、深度交融”。多民族社區既是新時代促進民族交往交流交融的有效載體，也是民族地區創新基層社會治理新格局、形成社會治理共同體的重要突破口?！爸未髧?，如烹小鮮”，只有做好城市多民族社區有效治理這篇“小文章”，才能繪就民族團結、社會穩定、邊疆永固這幅大藍圖?？κ彩卸嗝褡迳鐣卫淼年P鍵在于培育各族居民參與意識，吸納企業事業單位、社會組織、社區居民等各方力量與政府、社區居委會共同進行社區治理，突出強調社區不同民族居民之間的交流融合。