安置型社區(qū)治理問(wèn)題分析

崔優(yōu)優(yōu)

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081)

安置型社區(qū)作為農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)過(guò)渡中的關(guān)鍵一環(huán)，近年來(lái)逐漸得到了政府的政策關(guān)注。例如，2019年3月無(wú)錫市新吳區(qū)政府出臺(tái)了《無(wú)錫市新吳區(qū)安置房綜合改造提升實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)》，拉開(kāi)了安置房老舊小區(qū)綜合改造提升工程的帷幕。與一般的社區(qū)相比，安置型社區(qū)的居民構(gòu)成、生活方式、社區(qū)管理方面均存在著不同，因而在社會(huì)治理中也有一些顯著的問(wèn)題。為了維持社區(qū)內(nèi)部的和諧穩(wěn)定，保障社區(qū)居民的生活水平，促進(jìn)居民社會(huì)融入，本文以社區(qū)發(fā)展的視角，分析了以H社區(qū)為代表的安置型社區(qū)治理現(xiàn)狀，以及其存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)意見(jiàn)。

一、H社區(qū)概況

H社區(qū)由原H村在2004年撤村建居，自2009年接管異地安置的“三村兩灣”居民，下轄三個(gè)小區(qū)共計(jì)58棟2 300多套動(dòng)遷房?，F(xiàn)有本地居民2 500余人，外地人口2 800余人，是典型的“過(guò)渡型”社區(qū)，即位于城市邊緣新建的集中居住小區(qū)。雖然在景觀(guān)上與城市社區(qū)差別不大，但居民主要是征地拆遷中產(chǎn)生的失地農(nóng)民和開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)招收的外來(lái)務(wù)工人員。失地農(nóng)民傳統(tǒng)的農(nóng)村生活方式與現(xiàn)代城市生活方式、傳統(tǒng)的農(nóng)村文化與現(xiàn)代城市文化之間的沖突，征地拆遷中的歷史遺留問(wèn)題，外來(lái)人口的社區(qū)融入、與本地居民的相處，都對(duì)社區(qū)治理帶來(lái)挑戰(zhàn)。社區(qū)的居民大多為異地安置村民，居民安置結(jié)束后，小區(qū)配套設(shè)施、物業(yè)管理大多未到位。與居民切身利益相關(guān)的問(wèn)題得不到及時(shí)解決，居民反響強(qiáng)烈，對(duì)社區(qū)工作存在信任感和參與感低、認(rèn)同感弱等問(wèn)題。

二、社區(qū)治理項(xiàng)目

(一)社區(qū)典型治理方案

社區(qū)拆遷安置居民原本都是農(nóng)民，與土地有著不可割舍的情緣，經(jīng)常有居民毀綠種菜，并由此引發(fā)鄰里矛盾。為了解決社區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民毀綠種菜的問(wèn)題，社區(qū)黨委前期通過(guò)成立志愿小組，充分搜集民情民意，召集種菜居民開(kāi)展微討論。并為有需要的居民免費(fèi)發(fā)放種子和花盆，將綠化帶里開(kāi)墾的“菜園”，搬到自家陽(yáng)臺(tái)的微小陣地上，并且開(kāi)展種植評(píng)比活動(dòng)，將優(yōu)秀成果在社區(qū)三樓陽(yáng)臺(tái)展示。社區(qū)定期邀請(qǐng)專(zhuān)家開(kāi)展種植微課堂活動(dòng)，教授先進(jìn)科學(xué)的種植方法。一系列舉措徹底解決了毀綠種菜的問(wèn)題，提升了居民的社區(qū)參與感，構(gòu)建了“陽(yáng)臺(tái)菜農(nóng)”志愿團(tuán)隊(duì)。通過(guò)這一項(xiàng)目不僅改善了社區(qū)生活環(huán)境，還有效地調(diào)節(jié)了居民與社區(qū)的矛盾，有利于社區(qū)內(nèi)部的和諧發(fā)展。

(二)社區(qū)治理模式

H社區(qū)本著“居民事、居民議”的治理思路，致力于社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，暢通民意表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，采用了“同心議事 同商共治”的社區(qū)治理模式。在原有“同心議事廳”的基礎(chǔ)上，圍繞議事會(huì)召開(kāi)精準(zhǔn)化、議事氛圍家常化、議事步驟精簡(jiǎn)化三方面尋求創(chuàng)新。建成社區(qū)—小區(qū)—樓棟三級(jí)議事會(huì)，通過(guò)樓棟治理領(lǐng)袖串門(mén)閑聊的方式，嚴(yán)格遵守社區(qū)治理原則召開(kāi)議事會(huì)，按照“樓棟問(wèn)題居民提、解決問(wèn)題居民想、落實(shí)需求社區(qū)做”的三個(gè)步驟，實(shí)現(xiàn)“樓棟議題樓內(nèi)議，小事瑣事鄰里治”。通過(guò)議事會(huì)，解決了一系列社區(qū)的日常管理問(wèn)題和有關(guān)社區(qū)居民切身利益的問(wèn)題。

(三)社區(qū)治理工作方法

針對(duì)于社區(qū)實(shí)際情況，社區(qū)采用了“八微四全”工作方法，通過(guò)在社區(qū)中成立志愿小組，并發(fā)揮社區(qū)中能人的作用，以樓棟為單元，以個(gè)人意愿、興趣愛(ài)好、專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)為依據(jù)，發(fā)掘培育各類(lèi)特色團(tuán)隊(duì)。利用社區(qū)天空花園、黨群服務(wù)中心、小區(qū)休閑廣場(chǎng)等硬件設(shè)施，鏈接人際關(guān)系，提供交友、交流、活動(dòng)的平臺(tái)，促進(jìn)熟人社會(huì)的形成，并引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)的興趣組、才藝團(tuán)隊(duì)等群體轉(zhuǎn)變?yōu)橹驹阜?wù)主體。通過(guò)進(jìn)行社區(qū)活動(dòng)和成立小組，為社區(qū)中的高齡老人提供服務(wù)，并形成低齡老人幫扶高領(lǐng)老人的志愿群體。

社區(qū)中志愿小組通過(guò)召開(kāi)同心議事會(huì)提檔升級(jí)，開(kāi)辟種植區(qū)域，加強(qiáng)對(duì)陽(yáng)臺(tái)菜農(nóng)的引導(dǎo)和管理，并將收入所得按一定比例捐給殘疾人托養(yǎng)點(diǎn)和社區(qū)低保、孤寡老人等弱勢(shì)群體。借鑒疫情防控中給隔離住戶(hù)集中配送生活物資的方式，組織黨員志愿者送菜上門(mén)，使天空花園兼具交流興趣愛(ài)好、整治小區(qū)綠化、培育志愿服務(wù)精神等多個(gè)功能。

通過(guò)引入量化評(píng)比體系，強(qiáng)化社區(qū)內(nèi)黨建引領(lǐng)，推動(dòng)社區(qū)志愿服務(wù)常態(tài)化。通過(guò)促進(jìn)志愿小組、社區(qū)居民共同參與社區(qū)治理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理全員化。并定期聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)社工和專(zhuān)家開(kāi)展社區(qū)教育講座，提升社區(qū)治理水平，滿(mǎn)足社區(qū)居民的實(shí)際需求。通過(guò)發(fā)掘社區(qū)內(nèi)能人，培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)袖，提升社區(qū)志愿管理團(tuán)隊(duì)的工作水平和能力，在社區(qū)中形成守望相助的新風(fēng)尚。提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的歸屬感和生活的幸福感，緩解社區(qū)內(nèi)的矛盾，維持社區(qū)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

三、安置房社區(qū)中存在的典型問(wèn)題

(一)典型安置房社區(qū)

1. M社區(qū)

M社區(qū)成立于2009年9月，是一個(gè)純安置房社區(qū)。在實(shí)際工作和運(yùn)行中，將管理、教育、服務(wù)作為工作的核心，重視為社區(qū)居民提供實(shí)際的服務(wù)。與H社區(qū)相似，M社區(qū)中的居民主要由拆遷安置居民構(gòu)成，社區(qū)內(nèi)老年人和兒童數(shù)量較多，成立初期社區(qū)內(nèi)矛盾尖銳。作為拆遷安置型社區(qū)，社區(qū)中的主要問(wèn)題有老年人生活保障問(wèn)題、雙職工子女教育問(wèn)題、隔代教育問(wèn)題、殘疾人就業(yè)問(wèn)題等。

作為安置型社區(qū)，社區(qū)內(nèi)人員構(gòu)成比較復(fù)雜，主要由拆遷過(guò)程中的失地農(nóng)民和外來(lái)務(wù)工人員組成。社區(qū)的治理模式主要通過(guò)黨建引領(lǐng)，強(qiáng)化社區(qū)內(nèi)黨員模范作用，并定期開(kāi)展黨員活動(dòng)，動(dòng)員社區(qū)內(nèi)居民共同參與社區(qū)治理，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)的和諧穩(wěn)定，并提高社區(qū)居民的參與感。

針對(duì)社區(qū)內(nèi)雙職工子女教育問(wèn)題，M社區(qū)在2019年開(kāi)展了公益暑托班項(xiàng)目。該項(xiàng)目旨在解決假期雙職工家庭子女的看護(hù)和隔代教育問(wèn)題。通過(guò)項(xiàng)目的開(kāi)展，在暑假期間為社區(qū)內(nèi)有需求的兒童提供了看護(hù)場(chǎng)所。同時(shí)通過(guò)開(kāi)展系列講座及活動(dòng)豐富兒童的假期生活，在學(xué)習(xí)上給予他們幫助，增加其知識(shí)儲(chǔ)備。

此項(xiàng)目雖然取得了較為理想的結(jié)果并且順利結(jié)項(xiàng)，但是項(xiàng)目?jī)H限于假期期間，并沒(méi)有得到長(zhǎng)期的開(kāi)展，沒(méi)有從根本上解決社區(qū)內(nèi)雙職工家庭的子女教育和隔代教育問(wèn)題。項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展性有待考量，社區(qū)內(nèi)老年人、殘疾人的問(wèn)題還沒(méi)有得到有效的解決。

2. X社區(qū)

X區(qū)的安置房獨(dú)立小區(qū)共有75個(gè)，涉及69個(gè)社區(qū)，總建筑面積超過(guò)1600萬(wàn)平方米。安置房建造時(shí)間較長(zhǎng)，已近20年時(shí)間。出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、公建配套不足、公共空間雜亂無(wú)序、安防技防設(shè)施老化等問(wèn)題。

針對(duì)安置房老舊問(wèn)題，X區(qū)實(shí)施了社區(qū)改造計(jì)劃，將老舊小區(qū)進(jìn)行翻修重建，加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)公共設(shè)施的建設(shè)，并從2019年起逐步實(shí)施改造計(jì)劃，通過(guò)改善物業(yè)管理提升社區(qū)治理水平[1]。

(二)典型安置社區(qū)的問(wèn)題

1. 社區(qū)老舊，居民素質(zhì)參差不齊，容易滋生各項(xiàng)違法違規(guī)行為

在對(duì)典型的安置型社區(qū)進(jìn)行觀(guān)察分析時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于安置型社區(qū)建立時(shí)間較早，出現(xiàn)了社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施老舊的問(wèn)題，而且配套設(shè)施不足，有關(guān)居民切身利益的問(wèn)題未能得到良好解決。而且安置型社區(qū)居民主要由拆遷過(guò)程中的失地農(nóng)民和外來(lái)務(wù)工人員組成，人員結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，居民素質(zhì)參差不齊，存在管理上的難度。社區(qū)內(nèi)居民的凝聚力和認(rèn)同感較差，雖然在有些社區(qū)內(nèi)存在志愿小組，但志愿小組在進(jìn)行社區(qū)治理活動(dòng)時(shí)通常是非專(zhuān)業(yè)的、經(jīng)驗(yàn)性的[2]。在建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心時(shí)，社區(qū)服務(wù)中心修建得較為完善，但是居民區(qū)老舊問(wèn)題未能得到有效解決。

2. 社區(qū)內(nèi)工作人員數(shù)量缺乏，且專(zhuān)業(yè)化水平較低

社區(qū)工作人員專(zhuān)業(yè)性差，缺乏專(zhuān)職社工的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。由于編制、待遇等的約束，目前社區(qū)工作人員中社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)本科及研究生的比例極低，且老齡化嚴(yán)重，非屬地人員多，整體社區(qū)工作人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高。社區(qū)中志愿小組的成員多是社區(qū)內(nèi)的退休老年人，在開(kāi)展工作時(shí)不具有專(zhuān)業(yè)性，在工作時(shí)有經(jīng)驗(yàn)主義傾向。社區(qū)作為基層自治的組織，在維護(hù)居民日常生活的同時(shí)也承擔(dān)著政治任務(wù)。且社區(qū)內(nèi)的考核評(píng)比數(shù)量多且工作量大，會(huì)給社區(qū)帶來(lái)任務(wù)上的壓力，使得社區(qū)人員在開(kāi)展面對(duì)社區(qū)居民的工作時(shí)存在心有余而力不足的情況。

由于缺乏專(zhuān)業(yè)的工作人員，而且社區(qū)工作人員數(shù)量較少，工作人員的工作多且雜，難以從居民的實(shí)際需求入手進(jìn)行工作，行政性趨向明顯[3]。

3. 社會(huì)融入問(wèn)題

安置型社區(qū)作為過(guò)渡性社區(qū)，承擔(dān)的主要任務(wù)有農(nóng)村社區(qū)在向城市社區(qū)轉(zhuǎn)化過(guò)程中的城市化問(wèn)題和居民的生活方式改變問(wèn)題、居民融入問(wèn)題和在拆遷過(guò)程中的歷史遺留問(wèn)題。由于征地拆遷的特殊性，導(dǎo)致安置型社區(qū)內(nèi)容易產(chǎn)生歷史遺留問(wèn)題，關(guān)于錢(qián)款、住房等存在爭(zhēng)議，容易威脅社區(qū)內(nèi)的和諧穩(wěn)定，需要社區(qū)采取有效的應(yīng)對(duì)機(jī)制。

在農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)化過(guò)程中，居民的社會(huì)融入也是社區(qū)需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題之一。由于初到陌生城市對(duì)生活環(huán)境的不熟悉以及相對(duì)的經(jīng)濟(jì)狀況拮據(jù)，會(huì)產(chǎn)生一定程度上的生活習(xí)慣以及心理適應(yīng)方面的問(wèn)題，常表現(xiàn)出焦慮、孤獨(dú)、抑郁等外顯情緒。對(duì)于這種情況，社區(qū)需要針對(duì)個(gè)人進(jìn)行相應(yīng)的情緒輔導(dǎo)、心理治療，并通過(guò)一定的物質(zhì)幫扶幫助其走出困境。

安置型社區(qū)中老年人和兒童數(shù)量較多，養(yǎng)老問(wèn)題和兒童教育問(wèn)題也是社區(qū)內(nèi)較為突出的問(wèn)題。在對(duì)典型的安置型社區(qū)進(jìn)行調(diào)查分析后發(fā)現(xiàn)，社區(qū)內(nèi)對(duì)于老年人相較于物質(zhì)幫扶，在精神慰藉方面還存在缺陷與不足。對(duì)于老年人的需求缺少以需求為導(dǎo)向的綜合評(píng)估，對(duì)于社區(qū)的兒童的成長(zhǎng)教育也缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制。

四、社區(qū)治理機(jī)制的完善與發(fā)展建議

(一)宏觀(guān)層面

在宏觀(guān)政策層面，需要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，各級(jí)政府需要出臺(tái)相關(guān)的治理制度，強(qiáng)化屬地化管理制度，明確各主體的責(zé)任[4]。社區(qū)內(nèi)的工作人員的待遇低，人員工作積極性不高，公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施不足。因此，需要對(duì)于安置型社區(qū)進(jìn)行財(cái)政支持，促進(jìn)老舊安置型社區(qū)的改造重建，改善居民居住環(huán)境，提升居民的生活質(zhì)量與生活幸福感，增強(qiáng)對(duì)于社區(qū)的歸屬感。

加強(qiáng)對(duì)于社區(qū)物業(yè)的管理和監(jiān)督。倡導(dǎo)多元主體共同參與社區(qū)治理，通過(guò)三社聯(lián)動(dòng)提高社區(qū)治理水平[5]。

(二)中觀(guān)層面

建立起居民自組織。積極引導(dǎo)社區(qū)居民增強(qiáng)社區(qū)參與的意識(shí)，踴躍參加自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的社區(qū)自治工作。在為老服務(wù)、垃圾分類(lèi)、睦鄰友好等社區(qū)自治領(lǐng)域，培育出志愿團(tuán)隊(duì)，在豐富小區(qū)居民文化生活、促進(jìn)小區(qū)人際關(guān)系和諧、提高小區(qū)事務(wù)群眾參與水平、推動(dòng)睦鄰文化建設(shè)等方面發(fā)揮積極作用。

完善社區(qū)居民及其他情況的收集統(tǒng)計(jì)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。對(duì)于社區(qū)工作人員，系統(tǒng)全面地采集社區(qū)居民基本自然情況一直是一個(gè)難題。這就需要社區(qū)從日常管理入手，通過(guò)與派出所、住建登記機(jī)關(guān)、物業(yè)公司等部門(mén)協(xié)調(diào)，在辦事流程中盡可能利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)收集居民個(gè)人數(shù)據(jù)，同時(shí)必須注意個(gè)人信息的合法使用，避免泄露造成不良后果。

將社區(qū)按區(qū)域劃分，并通過(guò)發(fā)掘社區(qū)中能人和領(lǐng)袖進(jìn)行帶領(lǐng)指導(dǎo)工作，推動(dòng)社區(qū)網(wǎng)格化管理，配齊小區(qū)對(duì)應(yīng)片區(qū)的網(wǎng)格員、樓道長(zhǎng)以及物業(yè)人員，主要處理小區(qū)層面的居民集體訴求，協(xié)助指導(dǎo)樓棟鄰里議事會(huì)，并對(duì)治理領(lǐng)袖開(kāi)展協(xié)商民主、議事方式、團(tuán)隊(duì)培育等方面的培訓(xùn)。在每個(gè)樓棟推選出至少一名有擔(dān)當(dāng)有能力的居民作為治理領(lǐng)袖，收集議題、協(xié)調(diào)解決樓棟內(nèi)一般性矛盾。形成社區(qū)黨委統(tǒng)籌—小區(qū)治理工作室指導(dǎo)—樓棟治理領(lǐng)袖主抓的社區(qū)治理新格局。

同時(shí)，通過(guò)開(kāi)展需求調(diào)查完善公共設(shè)施建設(shè)，為社區(qū)居民提供更完善的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保障。開(kāi)展公益微創(chuàng)投項(xiàng)目，引導(dǎo)社區(qū)能人參與到社區(qū)營(yíng)造中，為社區(qū)中有需要的群體提供服務(wù)。社區(qū)工作者需要積極鏈接資源，設(shè)計(jì)青少年活動(dòng)，讓外地本地孩子們相互結(jié)識(shí)交友，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)心理教師，對(duì)家庭教育方式進(jìn)行輔導(dǎo)。

在進(jìn)行社區(qū)活動(dòng)時(shí)要特別關(guān)注老年人和青少年兩大人群，以社區(qū)自組織作為“鄰里共治”的平臺(tái)，以居民需求為導(dǎo)向，完善服務(wù)主體多元化、服務(wù)供給精細(xì)化、服務(wù)推進(jìn)項(xiàng)目化、服務(wù)產(chǎn)品鏈條化的服務(wù)體系。帶動(dòng)推廣睦鄰文化，營(yíng)造睦鄰友好、守望相助的文化風(fēng)尚。

(三)微觀(guān)層面

提升居民的參與意識(shí)，適應(yīng)新的生活方式，更好地融入社區(qū)，提高城市化水平。動(dòng)員居民共同參與社區(qū)治理，提升社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，并且促進(jìn)居民與城市社區(qū)的融合，減少社會(huì)排斥感。社區(qū)需要針對(duì)有需要的個(gè)體進(jìn)行有針對(duì)性的幫扶和個(gè)案輔導(dǎo)。

加強(qiáng)對(duì)于社區(qū)工作者的培養(yǎng)教育工作，提高社區(qū)工作者的工作水平，更好地以居民需求為導(dǎo)向進(jìn)行工作，提高工作效率和居民的滿(mǎn)意程度，并通過(guò)量化評(píng)比考核的方式，推動(dòng)社區(qū)治理常態(tài)化、精細(xì)化。