城鄉融合發展的實現機制及其基本邏輯
--------全面小康進程中的浙江經驗*

徐 慧 楓

(中共寧波市委黨校 學報編輯部， 浙江 寧波 315032)

一、問題的提出

城鄉關系的變遷是區域現代化發展的重要主線，貫穿于全面建成小康社會的整個歷史征程。受制于現代化發展訴求與制度機制的階段化差異，不同國家和地區城鄉關系的演進路徑各有不同。在市場經濟效率優先原則下，城市的要素集聚優勢進一步強化。中國城鄉發展的二元結構目前仍未破解，城鄉發展的不平衡已越來越不適應建成富強民主文明和諧美麗社會主義現代化強國的時代要求。自黨的十六大首次提出“統籌城鄉發展”以來，黨的十八大提出“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”，黨的十九大進一步明確“實施鄉村振興戰略”“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。這些都迫切需要我們，從新時代中國特色社會主義道路的發展歷程中，尋求與之相適應的城鄉關系發展范式。

中國城鄉的協調發展一直是學界關注的重點。當前，關于中國城鄉非均衡發展的研究主要集中在以下兩個方面：(1)中國城鄉非均衡發展的原因研究。中國城鄉的二元結構是“人為分化”和“自然分化”的共同結果，既與中華人民共和國成立初期重點發展重工業、實行工農產品“剪刀差”、限制城鄉要素流動的“城鄉分割”制度密不可分，也與在市場經濟條件下，生產要素流向條件優越的城市的市場自發行為有關[1]26-31。(2)如何實現城鄉均衡發展的探討。這種探討呈現出視角多樣化的特點。從城鄉一體化發展的實質角度出發，白永秀、王頌吉認為，市場經濟的發展與城鄉關系的演進密切相關，中國古典市場經濟階段的缺位、市場化改革中的政策扭曲和城鄉差異，致使中國的二元經濟結構具有特殊性。因此，中國實現城鄉一體化發展的根本路徑在于大力發展城鄉市場經濟[2]149-156。通過分析城鄉融合發展的實現機制，朱喜群認為，政府與市場是城鄉走向融合的有效推動和內在驅動。因此，政府與市場之間的有效互動耦合是實現城鄉一體化的根本途徑[3]54-57。吳冠岑等認為，相關群體維護既得利益所導致的制度創新的鎖住效應，以及制度之間的跨域依存是城鄉關系演進緩慢的根源。因此，城鄉協調發展過程中制度的變遷須整體推進，并采取多樣化的制度變遷方式，與其漸進性相適應[4]34-35。

與上述研究的視角和側重點不同，本研究將采用實證分析法，探究浙江在邁向全面建成小康社會的歷史征程中，城鄉融合發展的模式機制及演化進路。一直以來，浙江經濟的全面快速發展為其區域城鄉二元結構的矯正奠定了必要的經濟基礎和體制優勢；同時，秉持“干在實處、走在前列、勇立潮頭”的精神，浙江在全國率先探索出一條由對立到融合的城鄉協調發展路徑。那么，城鄉融合發展的“浙江模式”呈現了怎樣的演進脈絡？其演變的動力機制和邏輯脈絡是什么？揭示了哪些城鄉關系演變的發展規律？關于這些問題的探討對我國全面建成小康社會、把握新時代城鄉關系發展方向，具有不可忽視的現實意義。

二、改革開放以來浙江城鄉關系變遷的演進脈絡

中華人民共和國成立后，受計劃經濟時期強制性制度變遷的影響，在一般性的二元結構基礎上，中國城鄉的內部矛盾更為特殊復雜，城鄉分離更為明顯。政府與市場是經濟社會資源配置的主體，在不同的激勵約束環境中，兩者的組合模式始終處于動態博弈狀態，其功能邊界的收縮延伸促使城鄉關系不斷演進。在政府與市場的耦合作用下，浙江城鄉關系的變遷經歷了市場自發驅動、政府與市場合力引導、政府戰略全面統籌支撐三個階段，城鄉關系由對立走向融合。

(一)基層內生驅動的城鄉關系變革(1978-1991年)

在城鄉分割制度框架下，浙江農村內源型的工業化模式構成了對二元經濟社會結構的一次嘗試性沖擊。伴隨改革開放和社會治理創新，農村基層的基本經營體制變革成為改革開放以來城鄉關系變遷的一個重要突破口。家庭聯產承包責任制賦予了農民要素配置的自主權，農業剩余就地轉化為鄉鎮企業及相關二三產業的原始資本積累，打破了“以糧為綱”單一狹隘的農業格局，實現了農業、分散布局的農村工業、以流通為主的第三產業的聯動發展。在形成了以公有制經濟為主導、多種所有制共同發展的新局面以后，浙江形成了兩種不同的鄉鎮企業發展路徑，即浙北地區鄉鎮政府行政參與的以鄉村集體企業為主的發展路徑，溫臺地區以個體和聯戶私營企業為主的特色農村工業化、城鎮化發展路徑。盡管鄉鎮企業存在發展的局限和弊端，并在隨后的城市化進程中顯現出某些負外部效應，但在改革開放初期，浙江“兩大板塊”的鄉鎮企業表現出強大的自我發展能力。在城鄉對立的整體格局下，浙江農村實現了內部自發性的城鄉利益調整，具體表現在以下幾個方面：(1)要素的集聚引致了就地城鎮化現象。農民參與工業化打破了城市發展工業、農村發展農業的產業分工，使城鎮化與工業化得以進一步協調發展。(2)構建了農村內部“以工促農”的協同機制。在政策引導方面強調工農產業平衡發展，并兼顧集體組織、鄉鎮企業、集體成員的多方利益。通過列支工業利潤的方式支持農業基礎設施的建設、生產服務體系的完善以及技術的研發，從而提高農業綜合生產能力。以建立農業發展基金的方式進行農業發展的籌融資，實現了產業間收入分配調節的規范化和制度化[5]5-16。(3)解決了農村向來存在的勞動力“過密化”問題。勞動力密集型工業的發展使得農村人口壓力轉化為工業化的“人口紅利”，“離土不離鄉，進廠不進城”一時成為農村工業化道路的真實寫照。

浙江鄉鎮企業、小城鎮的蓬勃興起對城鄉分割的二元格局形成了強烈沖擊。這一城鄉關系變革的內生機制在于資源配置方面的市場機制的引入。這是農村集體經濟組織及其成員自發組織的一場自下而上的實踐探索，是一種謀求農村自我發展能力的突破。這也意味著農村經濟社會領域市場功能邊界的適當擴張，推進了農村工業化、城鎮化、現代化的進程。這不是自上而下的國家政策引導的結果，“以工補農”內生機制的作用范圍僅限于農村基層內部，而未能在更高層次上和更大范圍內展開。

(二)政府與市場合力驅動的城鄉聯動探索(1992-2002年)

20世紀90年代初期，社會主義市場經濟體制改革逐步推進并完善，買方市場開始占據優勢地位。宏觀經濟環境的變化，以及鄉鎮企業布局分散、規模過小、產權關系不明的自身缺陷，導致鄉鎮企業在這一階段陷入發展困境。為應對嚴峻的內外部形勢，在市場化導向下，浙江通過政府退出企業直接管理等方式，改變集體企業經營模式，推動鄉鎮企業的產權制度改革，培育大批具有創業精神的民營企業家群體，力求在微觀層面先發形成一批市場微觀主體，奠定在經濟體制方面的突破性優勢；同時，開展“撤區擴鎮并鄉”“強縣擴權”等宏觀層面的行政體制改革，以強化小城鎮在區域經濟發展中的中心地位，實現縣域經濟范圍小城鎮與特色工業、專業市場的聯動發展，由此創造了必要的制度基礎。在市場機制和政府政策的共同作用下，浙江依托現代化小城鎮建設，形成了新的區域發展動力和投資主體，城鄉關系演進取得新的進展：(1)構筑了布局合理、信息聯通、功能互補的現代化大中小城市網絡。在縣域小城鎮規劃要求下，特色工業園區建設、城鎮基礎設施及相關配套綜合改革促進了功能齊全的小城鎮的快速發展。農村與城市相互獨立的雙軌工業化局面被打破，城鎮工業單元融入省域現代化城市群網絡，并發揮了區域和社會發展的核心作用。(2)“以工促農”的利益平衡調整開始在縣域層次上展開。在20世紀90年代中后期，浙江省提出城鄉、工農協調發展的農村現代化建設戰略要求，即要堅持“同步推進農村現代化、農村工業化和小城鎮建設”。特色工業園區的建設帶來農村工業的規模化、集約化，反過來，這也進一步強化了小城鎮的輻射帶動能力。伴隨城鎮就業限制的逐步取消，農村剩余勞動力跨區域流動得以實現。(3)農村社會公共服務體系及以“新五保”為主體的社會保障體系初具雛形。縣域經濟發展能力的提升鞏固了農村各項社會事業發展的經濟基礎。小城鎮開始由單一的商貿流通集聚地向兼具生產生活功能的現代化城鎮轉變。2001年，浙江率先在全國實行農民最低生活保障制度。隨后，教育領域實現低保家庭子女免費入學，養老領域實行孤寡老人集中供養，醫療衛生領域執行新農合，失地農民群體實現了基本生活有保障。

在市場機制和政府政策的耦合作用下，以小城鎮為重要載體，工農關系進一步密切，“以工促農”的內生調整機制擴張到縣域層面。在市場機制逐漸占據經濟體制主導地位的同時，為促進城鄉協調發展，政府開始了“有為”的嘗試：政策引導的著力點是提高公共服務能力，增強對市場機制的支持。如建立工業開發區，改善營商投資環境等系列舉措。但是，我們也應該看到，盡管這一階段的農村城鎮化水平有了大幅度的提高，但因缺乏全局性的規劃，這種城鄉協調發展的探索仍然沒能遏制這一階段城鄉差距的擴大。僅從城鄉居民收入比來看，由1991年的2.4∶1上升到2002年的3.11∶1。因此，這一階段的城鄉關系仍然時常處于碰撞摩擦狀態。

(三)政府戰略統籌推進的城鄉一體化嘗試(2003年至今)

以鄉鎮企業為起點， “以工促農”的內生發展機制在一定程度上緩解了緊張對立的城鄉關系。但是，總體來看，這還只是浙江縣域這一初級層次的經驗探索，對城鄉協調發展的促進作用還是很有限。在進入工業化中后期后，浙江民營經濟很快成為重要的經濟發展動力。這為浙江社會資源向農村傾斜提供了更為成熟的財政基礎。自黨的十六大提出統籌城鄉發展戰略以來，在國家整體戰略的制度框架內，浙江統籌城鄉的制度創新和政策實施在全省范圍內自覺展開。

1.城鄉一體化戰略的準備和部署階段(2003-2004年) 城鄉一體化是“八八戰略”決策部署的重要組成部分，自此，浙江開始步入推進城鄉一體化生動實踐的新境界，應對“先成長先煩惱”的現實挑戰。以十六大精神為指導，浙江省政府在回顧總結各地區城鄉發展經驗的基礎上，加大制度創新力度，率先出臺了省域層面的戰略框架和配套政策。其中，義烏、嘉興分別頒布《義烏市城鄉一體化行動綱要》《嘉興市城鄉一體化發展規劃綱要》。在先行試點的基礎上，2004年，浙江省統籌城鄉發展、推進一體化工作座談會在嘉興召開。會議明確：到2010年，基本消除城鄉二元結構，形成城鄉協調發展格局；到2020年，基本實現城鄉一體化的分階段目標。同年，《浙江省統籌城鄉發展推進城鄉一體化綱要》(浙委發〔2004〕93號，2005年1月10日)也頒布實施，提出通過建立健全城鄉一體化規劃體系、深化城鄉配套改革、加快推進產業升級等七大戰略舉措，健全完善“以工促農、以城帶鄉”的推進體系。至此，浙江省城鄉一體化發展的總體格局構想基本完成，浙江省整體進入城鄉協調發展的新階段。

2.城鄉一體化戰略的梯次推進階段(2005-2011年) 在城鄉一體化戰略的引導下，浙江積極破除相關的體制機制障礙，推動改革分步驟、分區域、有重點地展開。通過“千村示范、萬村整治”“山海協作”“欠發達鄉鎮奔小康”等系列重大工程，從產業布局、社保福利、生態環境、社會管理等各方面全方位培育農村的內生發展動力。為貫徹執行十七屆三中全會加快農村改革發展的會議精神，浙江積極制定并下發了《浙江省基本公共服務均等化行動計劃(2008-2012)》(2008年8月7日)。該《計劃》以城鄉聯動、區域聯動為主要突破口，加快基礎設施、基本公共服務向省內欠發達地區和農村地區延伸轉移，以解決公共權益安排的地方分割問題[6]第3版。在整體戰略思想指導下，相關政策配套連續推進，城鄉經濟社會發展水平全面提升，浙江開創了城鄉融合的嶄新格局。

3.城鄉融合的縱深發展階段(2012年至今) 黨的十九大指出，在中國特色社會主義新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾成為社會主要矛盾。同時，會議強調，要實施鄉村振興戰略，彌補城鄉發展不平衡、農村發展不充分的突出短板。這意味著，鄉村振興的著力點不僅在農村內部，還在農村之外，要把鄉村振興戰略擺到城鄉融合的整體架構中去。在聯動推進新型城鎮化和鄉村振興戰略的過程中，浙江進行了多方面的縱深探索：(1)促進城鄉優質要素的有機融合。深化戶籍制度和農村產權制度改革，促進農業轉移人口的市民化，并加速轉化進程，鼓勵優質人才、城市工商資本下鄉。如寧波取消農業戶口，統一登記居民戶口，義烏、德清等地積極試點農村“三塊地”改革，完善相關權益的退出補償機制。(2)優化城市群空間布局。在杭州、寧波、溫州、金華-義烏四大都市圈框架下，加快發展縣域中心鎮和特色小鎮，進一步延伸并強化中小城市網絡。(3)夯實“兩山”理論的環境基礎。聯動實施《浙江省農村環境綜合整治實施方案》(浙環發〔2018〕6號，2018年2月7日)和“千萬工程”，美化鄉村人居環境，在公共性生態環境中融入產業形態和市場機制，吸引外來人口定居、旅游，打造“產業興旺”“生態宜居”相統一的特色鄉村。

三、浙江城鄉融合發展的動力機制

經濟社會結構城鄉二元分割的發生在工業化進程中具有普遍性，但從歷史發展趨勢來看，城鄉格局歷經階段性嬗變，最終仍會走向融合與一體。這種二元結構嵌入在特定時空的制度安排中，受不同的內外部因素制約，而且不同國家和地區的城鄉關系演進軌跡和動力機制又各具特殊性。考察新中國成立以來浙江省的城鄉融合道路，其城鄉關系發生變遷具有以下幾方面的動力來源：

(一)以內源型農村工業化為先導

工業化導致資源要素在空間上的重新調整，因此，其模式選擇與城鄉關系轉型密切相關。與多數西方國家由城市到農村的工業化擴散路徑不同，浙江的城鄉關系是按照“農村內源型工業化-城鎮化-城鄉融合”的路徑發展的，具有典型的浙江特色。自1978年開展農村經濟體制改革以來，浙江農村因勢利導，開創了基于時代特征和自身特點的鄉村工業化道路，并進一步以縣域城鎮為鄉鎮企業集聚發展的重要載體，發揮農民主體積極參與的作用機制。這種內源型的農村工業化道路實現了農村內部自我發展能力的突破，產生了勞動力集聚轉移、公共服務設施改善等一系列就地城鎮化現象。在區域整體經濟崛起的同時，工業對“三農”的反哺沖破了阻礙城鄉要素自由流動的藩籬，這是浙江城鄉關系在改革早期就處于較為緩和狀態的現實原因。

在特定的經濟制度條件下，浙江之所以形成以農村內源型工業發展道路為先導、縣域城鎮因勢崛起的特色化城鄉融合模式，是有一定的現實原因的。一方面，城鄉雙重工業化模式避免了工業化與城鎮化的割裂，廣大農民從中受益，且不再被排斥在工業化、城鎮化的進程之外。與國外城市先導的工業化路徑相比，這種模式更加符合中國國情和浙江實際。另一方面，以發展勞動密集型輕工業為主的產業結構選擇有效規避了浙江自然資源匱乏的先天劣勢，農村內部的人口紅利和賣方市場的優勢地位，使得其自我發展能力在工業化進程中得到了最大限度的延展和鍛造。此外，農村是改革開放的始發地，具備內生的先發基因和基礎條件。作為其特色產物，農村的市場化、工業化、城鎮化發展到特定階段，對區域整體的經濟文化政治社會生態均會產生制約或者推動作用。反過來，區域的多方位協調發展也會促進城鄉結構的優化。

(二)政府調控與市場機制的有效耦合

應對城鄉發展失衡所導致的城鄉關系變遷，關鍵在于提升社會整體福利。因涉及多方主體利益的重新調整分配，帕累托最優往往難以實現，因此，城鄉融合的進程會非常緩慢。眾多國家的過往經驗也證實了這一點。市場經濟體制利益驅動的內在運行機理，以及中華人民共和國成立以來城鄉分治制度的歷史關聯，使得中國城鄉融合發展這一長期的社會發展目標的實現更加復雜艱巨。單純依靠市場自發協調或是單一的政府強制性干預，很難為破解城鄉失衡發展困局提供持續動力。城鄉經濟社會協調運行既需要激發資源要素流通配置的市場活力，也需要政府為市場機制的運行解除制度性障礙，即突破城鄉二元結構的層層障礙離不開市場和政府的合力驅動。不同時空發展環境下，市場競爭結構、政府公共管理能力、國家意志戰略目標等因素條件動態變化，市場和政府的功能定位也隨之發生變化。伴隨著中國市場經濟體制的確立、夯實和完善，本著互補共促的耦合原則，浙江省不斷伸縮政府行政職能邊界，以配合市場力量的發育調整；力求實現政府調控和市場機制組合的最優效用，以期為城鄉經濟社會的快速聯動發展創造更好的條件。

在推進城鄉關系協調發展的初始改革階段，農民要素配置自主權的實現強化了農村經濟的市場化取向。市場機制自組織作用的發揮充分激發了農民改革創新的熱情。短期內，農村自主發展能力在工業生產和流通等多產業領域得到了拓展提升。在計劃與市場雙軌制階段，盡管市場力量開始發育，但仍相對薄弱，農村基層內生驅動的發展機制極易受到政策調控的影響。因此，改革開放初期，為了契合市場經濟的發育，浙江省政府以相對“無為”的方式營造寬松的經濟政策環境，激勵農村基層內源型工業化、城鎮化、現代化道路的自發探索，并最終迎來了城鄉關系的一次重大轉折。經歷上一階段的經驗性探索，鄉鎮企業、流通市場蓬勃發展，并開始規模化地向縣域城鎮集聚，農村集體組織內的局部利益調整過渡到縣域城鄉層次，“以工促農，以城帶鄉”的城鄉聯動格局基本形成。同時，隨著經濟系統的全面改革，我國的市場經濟體制建立并完善。在市場機制與政府政策的現時組合中，推進城鄉一體化協調發展的政策取向漸明，“有為”政策的著力點在于消除制約市場作用發揮的機制障礙。進入工業化后期，為彌補市場機制的不足，并從根本上把握城鄉均衡發展的戰略機遇，浙江省政府系統謀劃城鄉融合的戰略布局和政策支撐，適時調整政府調控力度，積極構建有利于城鄉融合的長效政策體系和社會基礎。

(三)制度革新和經濟發展的雙重發力

在城鄉融合的探索推進過程中，浙江在體制改革和經濟發展兩個方面同時發力：(1)體制層面，不斷創新改革，積極消除傳統的二元制度阻隔，及時搭建城鄉要素融合集聚的平臺通道。同時，依托發展成果共享機制，實現城鄉之間空間布局合理、功能特色互補、資源配置均衡、居民權利平等等多方面的深度融合。(2)經濟層面，以農村現代產業的融合發展和城鎮化為支點，集中農村生產要素，大力發展農村現代市場經濟，夯實了城鄉聯動發展的經濟基礎。

在工業化從低水平到高水平的演進過程中，發展機制運行所產生的社會經濟文化政治生態等方面的城鄉互動和聯系，是城鄉關系的基本表現。隨著工業化的擴張和深入，城鄉關系由對立到融合是現代化進程中的一般性規律和基本特征。因此，加快工業化進程，大力發展現代經濟，是各國政府縮小城鄉差距的核心政策。工業化進程的初期，我國計劃經濟體制下的城鄉二元制度雖然迎合了社會主義的意識形態訴求，但在某種程度上來說是較為低效的發展運行機制，造成了經濟發展目標和發展結果的背離。這賦予了中國城鄉二元格局的特殊性，即其分化是經濟因素和制度性因素的雙重疊加。因此，在推進城鄉協調發展的先行實踐中，浙江在增強區域經濟實力的同時，在農村稅費、戶籍制度、社會保障、科教文衛等公共服務供給制度方面不斷探索革新，將城鄉融合發展提升到了更高的層次水平。

四、浙江城鄉關系演變的邏輯主線

改革開放以來，中國經濟制度的變革引致了經濟運行方式、經濟總量、經濟結構等經濟領域的一系列轉變和發展。政府-市場關系是經濟制度轉型的基本邏輯線索，城市和鄉村關系的演變也遵循了政府-市場關系調整這一經濟轉型的內在邏輯。

改革開放前，在城鄉問題上，國家實行了嚴格的政府管控。為服務重工業優先發展的工業化國家戰略，農產品統購統銷制度、城鄉戶籍制度等一系列城鄉分割的政策制度在計劃經濟框架下開始實施。統購統銷制度限制了農產品的交易流通，戶籍管制限制了勞動力在城鄉之間、工農業之間的自發轉移，政府的計劃指令替代了市場的資源配置功能。“統收統支”的財政體制也意味著地方政府經濟自主性的缺失。因此，政府-市場關系以及兩者的內部結構都是相對單一的。改革開放后，中國的市場化改革率先在農村推進，政府管控的領域范圍及管控力度逐步縮小變弱。得益于農村基本經營制度的改革，農產品供給能力大幅提高，農村微觀主體獲得了生產要素的自主配置權。農產品剩余的出現及農村微觀主體經濟自主權的拓展打破了非農產業的進入壁壘。浙江等沿海發達省市的農村也由此開啟了工業化之路，同時，農村內部及城鄉之間的商品配置交換得到有效促進。伴隨著農產品市場化流通體制、戶籍制度的漸進改革，市場機制在商品定價及商品交易方面發揮調節作用，農村勞動力自發轉移到城鎮的非農產業。此時，市場功能邊界相應擴展，政府管控日益減弱。

改革開放以來，在邁向全面建成小康社會的歷史征程中，浙江城鄉關系的演變遵從了中國經濟轉型的基本邏輯主線：政府對城鄉的管控邊界收縮，管控強度減弱，市場邏輯在城鄉領域逐漸拓展開來。在市場秩序下，城鄉經濟部門微觀主體的自主性得以創造性地發揮。在市場機制作用下要素配置流動起來，城鄉的割裂狀態逐漸被打破。隨著市場機制的擴展完善，城鄉逐步走向融合。政府-市場關系的市場化導向引致了一條由分割走向融合的城鄉關系演變路徑，同時，城鄉關系的變遷也折射了經濟制度轉型的發展績效。

總之，從政府管控到市場在資源配置中起決定性作用的市場化改革，經濟制度層面的變革對中國城鄉關系的轉變發揮了至關重要的作用。從基層內生驅動的內源型工業化模式，到政府推動的縣域小城鎮規模化發展，再到城鄉統籌戰略的全面鋪開，政府與市場力量的組合是浙江城鄉融合模式發生階段性轉變的根本依據。這也意味著：政府-市場關系的調整是改革開放以來浙江乃至全國城鄉關系演進的主要邏輯線索。在新時代，推進城鄉深度融合需要持續推進制度層面的市場化改革，進一步擴大城鄉各經濟部門微觀主體的經濟自主權，加快城鄉之間要素的配置流動，合理布局城鄉產業形態，在城鄉的互動中探尋和拓展城鄉融合發展的時空，以實現城鄉居民收入差距、消費差距、公共服務水平差距的不斷縮小。