淺析城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)

汪戀戀 華東建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司安徽分公司

近年來(lái)，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展與進(jìn)步，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程也邁入新的歷史臺(tái)階。與此同時(shí)，受城市人口規(guī)模的快速增長(zhǎng)，我國(guó)城市用地壓力也愈加凸顯，并一定程度上影響了城市建設(shè)工作的開展。城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是當(dāng)前我國(guó)城市建設(shè)所遵循的兩個(gè)基本政策，但由于兩者之間存在一定的差異和區(qū)別，由此也一定程度上給城市建設(shè)帶來(lái)影響和制約。筆者結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)，就城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作提出個(gè)人見解和建議，以期能夠?yàn)橄嚓P(guān)領(lǐng)域從業(yè)者提供必要的參考和幫助。

一、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系

（一）共同點(diǎn)

從出發(fā)點(diǎn)角度來(lái)看，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃均是以土地資源優(yōu)化配置與利用為最終目的，是針對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地資源緊張所提出了發(fā)展理念，因此兩者之間存在著諸多的共同點(diǎn)。其一，隨著我國(guó)城市規(guī)劃用地的日益緊張，強(qiáng)化土地資源利用效率是助推社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，而兩者也是基于此目的所開展的土地規(guī)劃工作。而其，兩項(xiàng)土地規(guī)劃工作均是遵循國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)所開展的，相關(guān)規(guī)劃工作具有合法性與規(guī)范性的基本特征。由此可見，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間存在一定的相似之處。

（二）矛盾點(diǎn)

作為兩項(xiàng)關(guān)于土地資源配置利用的規(guī)劃管理工作，城市規(guī)劃與提地利用總體規(guī)劃之間又存在許多矛盾或沖突點(diǎn)。具體而言，兩者之間的矛盾點(diǎn)主要體現(xiàn)為以下幾方面：（1）規(guī)劃范圍不同，城市規(guī)劃主要將土地資源劃分為農(nóng)用土地、建設(shè)用地及未利用土地等，主要以城市區(qū)域?yàn)橹黧w。而土地利用總體規(guī)劃則以行政區(qū)域內(nèi)所有土地資源進(jìn)行總體規(guī)劃，因此從范圍來(lái)看兩者存在整體與局部的關(guān)系。（2）規(guī)劃思路不同，城市規(guī)劃是基于相關(guān)土地資源利用指標(biāo)所開展的管理與控制，而土地利用總體規(guī)劃則需要對(duì)土地資源所涉及的歷史背景、地理?xiàng)l件及人文經(jīng)濟(jì)等客觀因素及規(guī)律作出土地規(guī)劃設(shè)計(jì)。（3）兩者雖然都根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)所開展，但城市規(guī)劃主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，而土地利用總體規(guī)劃則基于《土地管理法》，由此導(dǎo)致了兩者的側(cè)重內(nèi)容、方法均存在明顯差異（4）配置參數(shù)不同。從人口統(tǒng)計(jì)角度來(lái)看，關(guān)于城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)上，城市規(guī)劃包含了流動(dòng)人口，而土地利用總體規(guī)劃并不涉及。

二、協(xié)調(diào)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的價(jià)值分析

從發(fā)展角度來(lái)看，土地資源的科學(xué)合理規(guī)劃是確保城市健康可持續(xù)發(fā)展的必要前提。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的逐步加快，土地資源供需壓力也日益緊張，如何更加科學(xué)高效的開發(fā)利用土地資源關(guān)乎著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)階段，我國(guó)城市建設(shè)主要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃加以開展，但由于兩者之間存在側(cè)重方向的不同，因此在具體落實(shí)上也導(dǎo)致了一些問(wèn)題與矛盾。加強(qiáng)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，是推動(dòng)我國(guó)城市科學(xué)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，有利于提高城市土地資源的優(yōu)化配置和高效利用。

三、如何實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展

（一）法律法規(guī)體系的協(xié)調(diào)

作為兩種法律法規(guī)下開展的土地規(guī)劃工作，要想實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展，首先我們要從法律層面進(jìn)行調(diào)整。筆者認(rèn)為，《土地管理法》與《城市規(guī)劃法》作為指導(dǎo)我國(guó)土地資源管理及利用的主要法律法規(guī)，兩者在涉及相似領(lǐng)域時(shí)相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)具有一致性。與此同時(shí)，兩者由于涉及范圍不同，為實(shí)現(xiàn)其協(xié)調(diào)發(fā)展還應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)條例進(jìn)行補(bǔ)充與完善，例如結(jié)合城市發(fā)展實(shí)際情況構(gòu)建區(qū)域性土地規(guī)劃法律法規(guī)，從而能夠在兩個(gè)法律法規(guī)之間起到協(xié)調(diào)互補(bǔ)的作用，并服務(wù)我國(guó)城市土地規(guī)劃工作的科學(xué)有效開展。

（二）行政體系的協(xié)調(diào)

實(shí)踐證明，造成我國(guó)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間沖突頻發(fā)的重要根源之一便是行政主體之間缺乏有效的銜接。信息一致性是城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)的必要條件之一，筆者認(rèn)為提高信息資源的整合質(zhì)量和效率能夠有效提升兩項(xiàng)規(guī)劃工作之間的關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而更好的推動(dòng)兩項(xiàng)規(guī)劃工作的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。基于此，我們必須高度重視行政體系上的相互協(xié)調(diào)，并建立一個(gè)更加緊密的管理模式，從此能夠?qū)烧哌M(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，由此便能推動(dòng)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）編制體系的協(xié)調(diào)

從專業(yè)角度來(lái)看，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)基于土地利用總體規(guī)劃的大框架下加以開展，使其從屬內(nèi)容之一。筆者認(rèn)為，雖然兩者之間在側(cè)重方向有所不同，但在規(guī)劃的編制中則應(yīng)做到相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)。首先，在進(jìn)行城市規(guī)劃編制時(shí)，我們必須遵循土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)，根據(jù)相關(guān)結(jié)構(gòu)及內(nèi)容來(lái)解決城市土地資源供需緊張的困境。其次，在土地利用總體規(guī)劃的編制中，我們也要充分結(jié)合城市建設(shè)的方向及現(xiàn)實(shí)情況，不斷豐富和完善城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)與功能，由此才能對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行更加科學(xué)合理的指導(dǎo)。

（四）運(yùn)作體系的協(xié)調(diào)

無(wú)論城市規(guī)劃還是土地利用總體規(guī)劃，其目的在于更加科學(xué)合理的開發(fā)與利用土地資源，由此實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人與自然、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。筆者認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置與高效利用，還需要在區(qū)域規(guī)劃的大框架下加以開展。這里要求相關(guān)部門以區(qū)域規(guī)劃為協(xié)調(diào)運(yùn)作的平臺(tái)和契機(jī)，在確保區(qū)域人、生態(tài)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提下開展規(guī)劃工作。具體而言，管理部門及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)在遵循國(guó)家、區(qū)域及公眾利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行積極溝通與合作，從而確保兩項(xiàng)規(guī)劃工作的協(xié)調(diào)與同步開展。

四、結(jié)論

綜上所述，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間雖然在內(nèi)容及側(cè)重方向上有所不同，但歸根結(jié)底在于實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用。基于此，我們?cè)谶M(jìn)行城市建設(shè)時(shí)，要高度重視兩項(xiàng)規(guī)劃工作的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)法律法規(guī)、行政體系、編制體系及運(yùn)作體系的協(xié)調(diào)工作來(lái)提高兩者之間的一致性，進(jìn)而服務(wù)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。