后疫情時代基層社區治理現代化問題研究

劉華景

(中共亳州市委黨校， 安徽 亳州 236800)

社區是城市社會治理的基本細胞，是黨群關系融合的“最后一公里”，是鏈接各類行為主體的重要平臺。新型冠狀病毒肺炎爆發以來，社區在防疫工作中彰顯“防護網”的保障防線作用。應該說，能否構筑“群防群治”嚴密營壘，基層社區扮演著關鍵角色，這也是檢驗社區治理效能水平和現代化的試金石。目前，疫情防控已形成常態化態勢，我國已經進入了后疫情時代。在后疫情時代，基層社區仍需筑牢群防群治的常態化機制，推進社會治理現代化向縱深發展。然而，現實實踐中基層社區在防疫過程中仍暴露出諸多問題，如何探尋“非常規時態”基層社區治理現代化的有效機制，是當前面臨的重要課題。

一、后疫情時代與社區治理現代化的理論闡釋

(一) 后疫情時代的內涵

后疫情時代是基于前期規模疫情結束后做出的一種重要判斷，是基層社區治理現代化的新定位和新坐標。2019年底，新型冠狀病毒肺炎爆發。黨中央堅持科學決策、精準施策的基本原則，廣泛組織動員人民群眾，迅速打響疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰，用一個多月的時間初步遏制疫情蔓延勢頭，用二個月左右的時間將本土每日新增病例控制在個位數以內，用三個月左右的時間取得武漢保衛戰的勝利，進而又接連打了幾場局部地區聚集性疫情殲滅戰，奪取了全國抗疫斗爭重大戰略成果[1]。從此，中國的疫情防控形勢開始進入后疫情時代。理解后疫情時代，可以從時間和空間兩種維度進行思考。關于時間上的認定，目前學界比較認同的是觀點是2020年3月12日，國務院聯防聯控機制發布會上，作為新聞發言人的米鋒表示，總體上，高峰期流行疫情在我國業已翻過篇章，新確診病例比例連續走低，疫情基本上保持在個位數水平。這意味著全國多個省區市的新增確診病例全部清零。關于空間上的認定，主要體現在兩個常態的出現：一是最早遭受疫情影響的中國，基本阻斷了國內疫情的蔓延擴散，暴發偶然性的和個別地方區域的疫情會以一種常態化現象出現。二是新冠肺炎疫情在全世界的大流行，我國開始面臨境外輸入疫情的壓力，而且必將長期存在，國內經濟社會發展、人民正常生活和疫情防控相互之間，必然形成了一種新的常態。

(二) 社區治理現代化的內涵

探討社區治理現代化的概念，首先應該從主體要素、基本屬性和主要功能著手研究。一是主題要素。這屬于社區治理現代化的本源性問題，涉及到政府、市場、社會組織、社區居民相互之間利益關系的處理，社區治理現代化的實質歸根到底是基層社區不同利益主體之間的理性價值行為選擇問題，是國家和社會參與社區公共事務的一種新型關系。二是基本屬性。由于社區具有基層政權屬性，因此社區治理現代化的特征一方面是通過一系列的制度安排，如民主、法治、德治、公共政策、信息科技手段等治理技術嵌入社區治理的場域中形成體系現代化制度；另一方面是作為非制度化主體的社區居民本身自動融入到社區治理的場域中，通過公共利益和個人利益的需求側結構性變化要求基層政權提供供給側結構性調整，加上內在的自覺性的改造，滿足社區居民的社區精神和社區情感共同體格局的構建。三是主要功能。主要針對的是社區治理現代化的終極指標而設定，“實現社會治理主體能力現代化、組織結構和運行機制現代化以及治理權能現代化”[2]。綜上所述,社區治理現代化是指基層社區不同利益主體之間運用供給側結構性調整和需求側結構性滿足，嵌入社區治理和社區居民場域中形成的成熟定型并能促進社區成員自我改造和提升的多元規則、機制、制度的總和，最終目標是實現社區治理的自主性創新和現代化網絡體系。

二、后疫情時代基層社區治理現代化面臨的新問題

疫情期間，我國始終堅持以人民為中心的理念，科學防治、精準施策、全民參與，采取自上而下和自下而上的兩種防控體系。一方面，在黨中央集中統一領導下，通過垂直領導機制實現黨委統籌的省、市、縣(區)、街道辦事處(鄉鎮)、社區(村)五級防治力量;另一方面，以基層社區為基礎，充分發揮基層的自治性功能，開展入戶宣傳、全面排查、區域封閉、逐級上報，形成了群防群治的抗疫格局。應該說，兩種不同的防控體系褒貶不一，自上而下的防疫受到世界公認贊譽，但自下而上的防控體系卻顯得良莠不齊，這無形中導致后疫情時代基層社會治理的壓力劇增，在應對小規模疫情和零星疫情過程中必然暴露出一系列新的問題。

(一) 基層社區黨組織的堡壘作用有待加強

后疫情時代，全國絕大部分社區都成立了社區大黨委、網格黨支部、紅色物業、樓棟黨小組等新的基層組織形態，進一步延伸了黨組織疫情防控向下的觸角。然而，有的基層黨組織之間相互配合和協調聯動不夠，信息傳遞并非完全通暢，往往會因為信息不及時、不準確導致防疫政策落地出現偏差。同級基層社區組織之間的互動協調、責任分工、治理效率也存在一定的不明確性，這就使得基層干部在權力界分上變的模糊，某種程度上一定會衍生出形式主義、官僚主義作風問題。面對來源多重、頭緒繁多、壓力繁重的防疫工作任務，基層社區工作者工作千頭萬緒，導致其精力分散、難以聚焦于服務功能。有的干部對防疫政策理解不到位，執行政策搞“一刀切”，導致部分群眾產生不滿情緒；有的干部擔當精神不夠，對于群眾的合理訴求當“旁觀者”，在部門之間相互推諉、不敢擔責；有的干部作風漂浮，一味地坐在辦公室里指揮，缺乏深入一線調研的腳力。最讓基層工作人員頭痛不已的恐屬“表格抗疫”，統計、填寫、上報“三板斧”。在征詢信息過程中因要求的口徑不同，致使相當多的數據重復填寫，同一數據重復性填報問題較為嚴重。過分注重表格數據，勢必導致基層干部疲于應付，無法集中精力做好防治疫情工作。

(二) 社區居民參與意識薄弱且自主治理能力不強

“群防群控”背后隱含著要發揮基層群眾自治的足夠力量，例如居民隔離的自覺性、幫助監督的相互性，社區志愿者按戶分配防疫物資和生活必需品的需求性等。但是，居民參與及自主治理意識不足，是基層社區長期沒有突破的瓶頸問題。隨著城市化進程的加快，社區的聯結方式由過去的“熟人社區”轉變為“陌生人社區”，人際交往和人際關系缺乏共同的情感基礎，世俗化、表面化、陌生化趨勢比較明顯，同一社區的居民不能積極主動參與社區公共事務，甚至一些社區居民偏向于“搭便車”行為，在涉及的公共利益抑或社區共同體的治理上出現“沉默的大多數”現象，難以形成社區的凝聚力、向心力、戰斗力。另外，即使有部分活躍的社區居民愿意參與基層社區治理，但是治理渠道卻非常單一且不夠順暢，諸如“社區居民議事大廳”“樓道協商委員會”“議事監督委員會”等新的治理方式仍留有較大空白。

(三) 基層社區應急管理體系、機制、制度不健全

面對突發公共衛生事件，需要建立基層社區應急管理常規體系。從大多數基層社區來講，應對公共危機制定的相關預案尚顯準備不足，有的雖已建立公共安全隱患排查和安全預防控制體系，但更多的是停留在文字層面，最終流于形式,缺乏實際可操作的疫情應對措施。基層社區政府與社會組織溝通協調機制不夠健全，缺乏與社會組織、企業和社會資本的合作意識，在應對過程中，習慣性地以社區工作人員為中心下達工作指令，缺乏必要的政社合作，甚至有的疫情防控的包區干部從未下到基層調研、溝通。從制度、法律層面，社區有權采取措施應對突發的公共危機事件，然而，個別基層社區缺乏對法律和國家政令的必要敬畏，出現了“去隱私化”“方法極端化”“行為暴力化”等違法管理現象。例如，河南有人民群眾因為外出忘戴口罩而被防疫人員捆綁,嚴重侵犯了公民的合法權利；安陸一家四口在家中打撲克,被公開訓誡,懲罰的力度遠超過應罰的力度。

三、后疫情時代基層社區治理現代化的實踐機制

(一) 第一層次：治理主體上，要構建疫情防控的“社會治理共同體”

社區黨委、政府是治理社區的組織者和主導者，要注重發揮黨委、政府在公共管理中的“管治”功能，通過體制結構的優化、服務功能強化、運作機制創新，整體全方位地加強黨建引領社區治理的體系建設，更要特別注意規避黨的領導的行政命令色彩和黨的建設虛化、淡化、邊緣化傾向，切實實現黨建引領的多層次、多極化、系統化的社區治理格局。社區黨組織書記是社區治理的重要中介者，要以增權賦能為著力點，增強其領導核心、統籌各方的職能。社區居民在公共危機應對過程中發揮了重要的主體作用，要采取一些喜聞樂見的形式、充分激發他們的主人翁治理熱情，積極引導黨員和“兩代表一委員”下沉到社區內樓棟、單元，建立社區教育培訓體系，大力培育社區居民志愿服務習慣，定期開展志愿者活動，以微心愿、微公益激發社區居民自治活力，切實實現有序“自治”。社會組織是社區治理最重要的伙伴力量，通過市場資源配置力量，建立健全政府財政外外購服務，采用資金激勵補償方式，引入“第三方”競爭性評估機制，發展專業社會組織積極主動參與“共治”，優化社會組織內部治理結構的變革，堅決取締和打擊非法社會組織，深入推動社區、社會組織和社會工作者“三社聯動”的協調聯動機制。

(二) 第二層次：制度規范上，要加強社區各項規章制度的修訂與完善

在基層社區治理場域中，制度呈現多元化特征，通過一系列制度安排，不斷形成具有新時代特點的社區治理的制度性。按照信息公開透明、一級公示一級的原則，建立信息公開制度，在規范信息公布模板及明確信息公開范圍和渠道的前提下，每日將疫情動態情況向小區、樓院、樓門等小區治理單元縱向延伸。建立疫情防控業務工作定期培訓制度，培訓內容可以為基層醫療衛生機構重大疫情防控演練工作布置、基層醫療衛生機構常規管理、應急機制、現場處置、后續管理等。強化監督檢查制度的執行，成立專門性的工作組，不定期依法對醫療機構預檢分診、發熱門診、消毒區域、醫療廢棄物處置等進行監督檢查，加強對賓館、超市、商場、洗浴等重點公共場所落實清洗、消殺、控防措施的監督檢查。建立疫情防控基層治理志愿服務體系，將疫情防控期間的志愿服務制度化，多形式、多渠道征集疫情防控工作所需的志愿服務資源，制定詳細的服務資源清單，實現服務資源與服務需求精準對接，實行志愿服務積分管理，區分不同類別的志愿者參與疫情防控的具體情況予以積分，志愿者可憑借累計積分享有相應的服務回饋,具體回饋方式由社區自行決定。此外，社區必須規范應對突發疫情事件的標準化處理程序，從摸底排查統計、清晰管控上報、 信息發布反饋、協調指揮處置、后勤供給保障等方面制定詳細流程，提高社區應急處突的能力。

(三) 第三層次：資源配置上，注重社區“硬資源”和“軟資源”的運用

要發揮信息技術優勢，如利用好大數據、物聯網、人工智能識別、智慧社區應用等平臺和載體，從傳統的被動角色演變為主動服務的回應角色，開發適用于社區日常工作及應急管理工作各環節的應用系統，不間斷開展疫情監測分析和溯源核查工作，全面開展人員排查、溯源核查、預警監測和態勢分析。以社區地理信息為基礎,以社區居民個人、法人等信息為信息源,構建個人信息、 法人信息、地理信息、統計信息四庫合一的社區基礎 數據庫平臺，建立信息采集、傳遞、存儲、分析、保密等環節的大數據使用機制，構筑起人防、物防、技防、智防相結合的社區防線，以大數據引領基層社區治理“智治”之路[3]。最后，要著力抓好隊伍建設，實現社區事有人管。人才是社區治理效能的關鍵，一方面可重點面向大學畢業生挑選人才，不斷吸納高素質的社區工作者；另一方面注重吸引思想覺悟高、政治立場堅定、忠情社區服務事業、熱心服務群眾、享有一些基層實踐經驗的人到基層社區工作，在人事、社保、提拔重要崗位、職稱評聘、人才交流等方面的各類政策進行相應完善，真正建立起一支素質高、水平強、作風實、肯為民的社區工作者隊伍。