農地“反租倒包”流轉模式的風險防范機制研究

摘要：“反租倒包”流轉農地相比其它農地流轉模式具有獨特的優勢，科學防范“反租倒包”模式中的風險，對于促進農地健康流轉具有重要意義。從理論上來說， “反租倒包”流轉模式存在著承租方經營風險、承租方破壞農地風險、侵害農民權益風險、承租人故意拖欠流轉租金風險等。從湖南省Z縣S村集體“反租倒包”農地流轉模式實地調查情況來看，這些風險真實存在，并可能導致農地非農化、非糧化風險，以及觸發社會不穩定因素。因此，在充分利用“反租倒包”這一農地流轉模式的同時，應采取有效措施防范風險。

關鍵詞：土地經濟;農地流轉;反租倒包;農民權益;流轉租金

中圖分類號：F3? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2021）01-0107-08

一、引言

2020年全球爆發新冠肺炎疫情，農產品進出口的難度加大，各地響應中央的號召，大力推進耕地拋荒治理。推進農地流轉是遏制拋荒、優化農地資源配置的重要舉措。農業生產存在自然災害、國家政策、市場變化等多方面的風險，農業投資大、回報周期長，農業生產經營過程中的風險容易通過現金流傳導給農地流轉[1， 2]?？茖W防范農地流轉風險是落實耕地保護戰略、保障糧食安全、促進農地規模化經營和減少農村社會矛盾的重要途徑[1]。改革開放以來，我國工業化、城鎮化和市場化加快推進，社會轉型不斷深化，大量農村剩余勞動力向城鎮轉移，留守在農村從事農業生產的大多是老人和婦女，農地拋荒現象日益增多。為了保障國家糧食安全，中央政府采取壓力傳導的方式推動地方政府保障農業生產正常進行，地方政府為遏制農地拋荒，尤其是遏制優質農地拋荒，積極探索符合當地實際的農地流轉模式。從全國范圍內來看，逐漸形成了轉包、出租、股份合作制、反租倒包、代耕、信托流轉等農用地流轉模式[3]。在眾多流轉模式中，轉包和出租是主要流轉模式，“反租倒包”是一種占比不高的農地流轉模式[4]，但是它具有其獨特的優勢，如“反租倒包”在降低農地流轉過程中的交易成本具有明顯的促進作用，同時還可以使得承租方獲得相對集中連片的農地經營權，可以有效地提高農地流轉效率，實現農業規?；洜I。單純依靠私人之間農地流轉，難以實現農業規?；洜I。從我國臺灣地區和日本實現農地規模化經營的過程來看，單純依靠農戶之間自發型的農地流轉，農戶經營規模并沒有增加，即使政府提倡規?；洜I，并采取了一系列措施后，農戶經營規模仍然增長較為緩慢[5]?！胺醋獾拱绷鬓D模式對于農地規?；洜I、推進農業現代化具有重要促進作用。對“反租倒包”這一流轉模式進行深入調查，分析其風險來源，并提出風險防范的對策建議，對于完善農地流轉、促進農業現代化具有重要的現實意義。目前，國內學界對“反租倒包”流轉模式的研究主要集中在“反租倒包”模式形成原因[6]、“反租倒包”模式優勢[7-12]和劣勢[12，13]、“反租倒包”模式可行性[14]、“反租倒包”模式優化建議[12]。從現有研究成果來看，大多集中在爭論“反租倒包”這種模式的優劣，而系統分析“反租倒包”風險，并提出風險防范措施的研究成果不多。本研究從理論上分析“反租倒包”流轉模式的風險來源，以湖南省Z縣S村集體為例，實證分析了村集體“反租倒包”流轉模式的風險，最后提出村集體“反租倒包”流轉模式風險防范的對策建議。

二、“反租倒包”流轉模式及其風險的理論分析

（一）“反租倒包”流轉模式的內涵及優勢分析

從農地流轉運行實踐來看，“反租倒包”是指鄉鎮政府或村集體先從農戶或農村集體經濟組織租賃土地，并進行統一的規劃和整治，然后將農地經營權通過市場手段再承包給農業生產經營大戶或者農業公司的行為。[4]根據“反租倒包”組織者的差異，可以劃分為兩種類型：一種是農村集體或者地方政府參與，在市場導向下輔助行政手段的“反租倒包”;另一種是龍頭企業或者其它中介組織參與，以純市場力量組織的“反租倒包”。“反租倒包”是農地流轉模式的創新，是土地承包經營權商品化的重要渠道，這種流轉模式因為有基層行政力量的介入，農地流轉大戶比較容易流轉到集中連片農地，且可以得到較為穩定的農地經營權，有效地促進了農地資源優化配置。除了容易獲得集中連片的農地經營權以外，“反租倒包”模式另外一個明顯的優勢體現在降低農地流轉過程中的交易成本。從交易成本的視角來看，假設流轉雙方是陌生人，則雙方都需要花費一定的人力、物力和時間來獲取對方的信息和資料，這個過程中就產生了隱形的交易成本。在農地流轉過程中，農戶和流轉方（尤其是外來流轉大戶）由于缺乏有效的溝通渠道，彼此之間不了解，從農戶的角度而言，由于對外來的流轉大戶比較陌生，在流轉土地過程中具有較強的謹戒心理。從承租方角度來看，難以獲取農地信息、當地社會環境、市場狀況、農地質量等信息，如果承租方通過自身努力獲取相關信息，則將耗費一定的成本。同時，在流轉合同談判、簽訂和執行過程中，如果承租方面對的是眾多的農戶，則這一系列過程中所產生的成本必然是高昂的。通過“反租倒包”模式流轉農地，有地方政府或村集體參與，一方面消除了農戶的謹戒心理，同時，也可以有效降低承租戶在流轉信息獲取、流轉合同談判、簽訂和履行過程中的系列成本。因此，從優勢上來看，“反租倒包”流轉模式最大的優勢就是降低農地流轉過程中的交易成本。

（二）“反租倒包”流轉模式的風險分析

雖然“反租倒包”在農地流轉過程中具有獨特的優勢，但是其風險也不容忽視?？茖W把握其風險，并明確風險防范舉措，有利于促進“反租倒包”流轉模式健康有序發展。從理論上來看，“反租倒包”存在的普遍性風險歸納起來主要有以下幾種：

1.承租方經營風險

一般而言，“反租倒包”流轉模式都是較大規模集中連片地流轉農地和規?；洜I，它的實施對區域經濟發展基礎、農產品品種選擇、承租人經營能力等要求較高，尤其是承租人的經營能力。農業生產自然再生產與經濟再生產相交織的基本特點，決定了農業的高風險性。除了面臨嚴重的自然風險外，還面臨技術、經濟、社會和政治等風險（金風霞，2004）?？v觀我國多種農產品市場行情，幾乎大多數農產品都存在價格的年際波動，如何科學把握農產品市場行情，并根據農產品市場行情進行品種的配置，對于農業生產投資成功與否至關重要。“反租倒包”流轉模式由于經營規模較大，要求承租人對農產品市場具有較高的敏銳性。同時，還需要對農產品的種植技術、品種選擇、倉儲管理等方面具有豐富的經驗積累。隨著經濟全球化不斷推進，農產品市場也逐漸國際化，對農產品市場把握難度在不斷地增加。同時，農業技術更新、新品種開發和農產品物流管理手段不斷更新，此外，隨著氣候變化不斷加快，次生自然災害不斷增加，使得大規模農業經營面臨的風險因素不斷增加。當“反租倒包”的承租戶遭遇經營風險時，其產出尚不足以抵扣投入時，承租人就面臨客觀拖欠流轉租金的風險。承租人拖欠租金，農村集體和地方政府將面臨巨大的壓力，農村集體和地方政府缺乏資金支付流轉租金，農戶將會進行大規模的上訪。

2.承租方破壞農地風險

“反租倒包”流轉模式承租人往往經營面積較大，村集體或地方政府為了吸引外來投資者，往往會承諾承租人在流轉一定規模農地的同時，配比一定面積的建設用地建設農舍，或者配比一定的設施農用地，用于外來投資者居住、儲存農機具和農產品。由于流轉年限有限，經營權的產權保護激勵功能不足，受利益的驅動，部分承租戶不滿足于流轉農地僅僅用于從事農業生產，會積極游說村集體負責人或鄉鎮政府負責人，允許其利用流轉的農地開展農產品加工或鄉村旅游觀光。由于農業生產收益對于村集體和鄉鎮政府政績而言不明顯，兩大基層主體更多樂見農村發展短平快的產業。因此，在承租戶利益驅動、村集體和鄉鎮政府政績驅動下，承租戶往往會開展與農業相關的第二、三產業，在這一過程中，承租人建設占用的土地不再滿足于少量的農舍用地，而是具有占用更多農地的動機，在這一動機的驅使下，其破壞農地的風險陡然增加。農地被破壞后，恢復農業生產經營需要長時間的自然沉淀。這也是國家禁止農地流轉過程中非農化的重要原因。

3.侵害農民權益風險

“反租倒包”流轉模式是村集體或鄉鎮政府反租了農戶的土地，然后再將土地轉租給承租者，在這個過程中，農村集體或鄉鎮政府實質上是一個中介組織，按照市場經濟規則，這一職能應由農地流轉市場中介組織來承擔，但由于農村土地流轉中介組織發育不足，加之村集體或鄉鎮政府在這一方面具有特有優勢，于是村集體或鄉鎮政府成了“反租倒包”模式中 “最佳中介”的角色。作為中介，村集體或鄉鎮政府就具有在農地流轉過程中賺取差價的可能性，在村集體或鄉鎮政府與農戶、承租者之間進行流轉租金談判過程中扮演著兩個不同的角色，村集體或鄉鎮政府與農戶談判時盡量壓低農地流轉租金，與承租者談判時則盡量抬高流轉租金。使得村集體或鄉鎮政府存在從兩個租金差距中謀取私利的可能，侵害農民的權益。同時，由于流轉租金首先由承租戶交給村集體或鄉鎮政府，再由村集體或鄉鎮政府發放給農戶。因此，還存在村集體或鄉鎮政府挪用、截取、侵吞農地流轉租金的風險。

4.承租人故意拖欠流轉租金風險

“反租倒包”流轉模式中的承租人要求具備較好的經濟條件。一般而言，承租人除了農業生產投資以外，還在其它行業開展投資。因此，從承租人的角度出發，部分承租人在流轉農地幾年后會以其它投資受損、流動資金不足、遭遇部分自然災害等理由向村集體或鄉鎮政府訴苦，以期達到拖欠流轉租金的目的，如果村集體或鄉鎮政府接受承租人的訴苦，則承租人故意拖欠流轉租金的目的得以實現。如果村集體或鄉鎮政府不接受承租人的訴苦，以拖欠農地流轉租金欲收回流轉農地經營權時，承租人會以前期投資較大為由，向村集體或鄉鎮政府索取高額賠償，使村集體或鄉鎮政府處于被動局面。

三、“反租倒包”流轉模式風險的實證分析——以湖南省Z縣S村集體為例

（一）湖南省Z縣S村集體“反租倒包”流轉模式的具體做法

黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設以來，為開展新農村建設試點，推進農村土地規?；洜I，在上級政府和領導的引導下，湖南省Z縣進行了大膽嘗試，將原來相鄰的三個行政村組建成為一個新農村社區，定名為Z縣S社區，在各種政策和資金支持下，S社區成為湖南省社會主義新農村建設試點單位。全社區共有34個村民小組，1574戶，5718人，社區土地總面積為785公頃，其中耕地面積563公頃。為提高農地流轉效率，S村集體確立了“反租倒包”流轉農地的模式，其主要做法是：

1.村集體成立企業作為“反租”農戶土地的市場主體。在上級政府的支持下，由當地地方政府市級投融資平臺和S村集體合股成立了S集體實業投資公司，作為S村集體反租農戶土地的市場主體。在上級政府和村集體的承諾和美好藍圖吸引下，農戶積極配合農地流轉工作，除了根據每戶家庭成員數量給每戶保留一定面積的菜地外，S集體實業投資公司將全村所有的農地以一定的價格從農戶手中流轉過來，并簽訂了30年的流轉合同。

2.開展農村土地整治。S村集體是湖南省新農村建設試點單位，當地政府高度重視，吸引了各級領導干部前來考察，引導了大量的涉農項目資金投向S村集體。2009年，S村集體被湖南省國土資源廳列為“省級農村土地綜合整治示范點”，獲得湖南省國土資源廳土地整治項目資金資助，同時地方政府也利用投融資平臺予以注資。S村集體利用向上爭取的資金積極開展農村土地綜合整治，建設高標準基本農田，對田、水、路、農民住宅等進行了全面的整治，農村道路、水利、通訊、能源等基礎設施條件大為改善，土地利用外部條件不斷優化，為農地流轉、農業規模化經營提供了便利的條件。

3.村集體將整治后的農地“倒包”給專業種植大戶。農地整治結束后，S集體實業投資公司將整治后的農地以從農戶那里轉入的價格流轉給專業種植大戶，在這個過程中，S村集體所屬的實業投資公司并未在農戶與專業種植大戶之間賺取流轉差價。但由于項目前期論證不足、宣傳力度不夠，以及農業生產本身存在較大的自然災害風險，在S村集體將土地整治后，并未能將其“反租”過來的農地全部“倒包”出去，剩余農地1000多畝未流轉出去，但由于S集體實業投資公司技術人員、農業經營管理人才不足等多重原因，S集體實業投資公司并未對尚未流轉出去的1000余畝土地進行生產經營。

4.村集體開展鄉村旅游。在社會主義新農村建設的大浪潮下，大多數試點單位將社會主義新農村建設的定位不僅僅局限于農業生產，而是積極推進農村一二三產業融合發展。S村集體作為城郊農村，距離中心城區近，區位優勢明顯，S集體利用流轉后的土地挖塘、修別墅，積極開展垂釣、采摘、度假、休閑等鄉村旅游活動，將原來屬于耕地的農地變為養殖用地。部分種植水稻、玉米等糧食作物的農田變為果樹種植用地。通過一系列打造，S村集體鄉村旅游得到了一定程度發展，基礎設施不斷改善，并積極準備爭創國家4A級景區。

（二）湖南省Z縣S村集體“反租倒包”流轉模式的風險分析

農地流轉是一個系統工程，然而由于農地流轉前期論證不足，對農地流轉需求、形勢缺乏準確把握，急于快速推進農業規?；洜I，致使Z縣S村集體“反租倒包”過程中出現了一系列風險，主要表現在：

1.村集體所屬S集體實業投資公司拖欠農戶流轉金。由于全社區的農地并未全部流轉出去，使得村集體必須從其它收入渠道為農戶籌措農地流轉資金。這就需要村集體有一定的產業收入，而S集體實業公司發展的鄉村旅游產業，受中央控制公款吃喝的影響，出現了大規模下滑，對S集體實業公司收入造成了很大的影響。致使S村集體無法全額支付農戶的農地流轉金，由于農戶是與S集體實業投資公司簽訂協議，農戶只能找S村集體索要農地流轉金。當S集體實業投資公司無法支付農地流轉資金時，村民則大規模上訪、堵政府機關大門。縣級政府為維護社會穩定，被迫先期墊付農地流轉金。土地流轉合同期限較長，如果長期由縣政府來承擔這筆流轉資金，則對縣級財政也是一個負擔，相當于縣里全體納稅人在為S村集體的“反租倒包”流轉模式支付成本。

2.專業種植大戶拖欠流轉金風險。在流轉合同簽訂過程中，由于專業知識和經驗不足，沒有要求專業種植大戶繳納前期流轉保證金。在農業生產遭遇自然災害、農產品市場行情下滑、專業種植大戶其他投資受損等情況下，專業種植大戶以各種理由拖欠農地流轉租金，使得地方政府背負墊付流轉租金的負擔。從流轉的第三年起，專業種植大戶每年都存在不同程度的拖欠流轉租金，導致S集體難以支付農民的農地流轉租金。

3.農地荒蕪的風險。由于S集體實業投資公司并未將全部農地流轉出去，而S集體實業投資公司自身并無從事農業生產、經營和管理的經驗和能力，以及從事農業生產的積極性，使得整個集體約三分之一的農地處于荒蕪狀態。農民不能種、農民不愿種、土地荒蕪的現象較為明顯，部分農田長出了高達2米的雜木，使得農田的耕種條件明顯降低。如果長期不種植，農地耕作條件會受到大幅度影響，未來要重新實施耕作，則需要投入大量的人力、物力進行規模化整治。

4.農地非農化、非糧化風險。由于S社區所在地離城市較近，流轉大戶大多選擇在流轉的農地上種植蔬菜和水果等經濟作物，還有部分農田被挖成池塘，并在池塘邊修建別墅，使得農地利用條件發生明顯變化，農地出現非農化、非糧化，尤其非糧化現象較為明顯，致使當地村民需要去城區糧油市場購買糧食。一方面是社區內存在農地荒蕪，另一方面村民需要在市場上購買糧食，部分村民對該流轉模式不斷產生質疑。

5.社會穩定風險。前述分析表明，流轉大戶存在拖欠流轉租金的風險，農地存在荒蕪的風險，而留守在農村的部分勞動力卻沒有土地進行耕作，當二、三產業難以將剩余勞動力完全吸納，則會形成一部分游民。當游民的利益訴求得不到滿足之時，則會形成一股不穩定的社會力量，危及社會穩定。S村集體由于沒有將全部土地流轉出去，使得部分土地荒蕪，而S村集體內卻存在無地可種的農村剩余勞動力，致使S村集體部分無業游民經常集結起來前往地方政府信訪。村中部分年齡較大的農民，外出務工年齡偏大，本村從事農業生產無地可種，生活條件較為艱難，極易成為影響社會穩定的不確定因素。

四、村集體“反租倒包”流轉模式風險防范的對策建議

（一）穩步推進農地流轉

縱觀農業發達國家實現農業規?；洜I的過程，都是穩步推進農地流轉。因此，在“反租倒包”流轉農地過程中，宜穩步推進，杜絕農地流轉的“大躍進”。在“反租倒包”流轉農地的過程中，科學界定村集體的功能至關重要。從前文理論分析表明，村集體在“反租倒包”流轉農地的過程中，其主要功能是減少農地流轉過程中的交易成本，提高農地流轉效率。因此，農地流轉過程中，村集體應該根據市場需求主體（專業種植大戶）的農地需求情況來實施“反租倒包”模式，防止一次流轉過多造成農地閑置，增加農村集體經濟組織負擔，最終將負擔轉嫁到地方政府。在推進流轉過程中，科學地選擇受讓方，在條件允許的情況下，盡量選取從事農業生產或者在集團主營業務中有農業板塊的大型國有企業或上市企業。這類企業資金雄厚、融資難度小、經營管理能力強，在推進農業規模化經營中經驗豐富，整體抗風險能力優于其他種植大戶。

（二）防止承租人惡意拖欠流轉租金

在“反租倒包”流轉農地過程中，為了防止流轉大戶故意拖欠農地流轉租金，可以在村集體與流轉大戶之間的流轉合同中明確要求流轉大戶在每年的年初向村集體預交一半左右的流轉租金，防止農地流轉過程中出現流轉大戶惡意拖欠流轉租金的行為。避免將流轉大戶惡意拖欠流轉租金的壓力傳導給村集體或地方政府。在年中或第三季度，積極向流轉大戶收取剩余流轉租金，防止流轉大戶以各種理由惡意拖欠流轉租金。建立流轉大戶惡意拖欠流轉租金的懲處機制，當流轉大戶惡意拖欠流轉租金時，收回流轉大戶的農地經營權，對流轉大戶在農地上的前期投資不給予任何補償。

（三）嚴格禁止“反租倒包”過程中農地非農化

農地非農化和非糧化將影響國家的糧食安全和生態安全。國家明確規定在農地流轉過程中禁止農地非農化。“反租倒包”過程中應該嚴格禁止流轉大戶將農地非農化，明確將這一限制條件寫入村集體和流轉大戶之間的流轉合同，并由農村集體經濟組織成員嚴格監督，對出現農地非農化的行為予以嚴厲制止。在流轉合同中盡量細化農業生產設施用地的標準，防止流轉大戶以設施農用地名義實施農地非農化。嚴格禁止流轉大戶修建玻璃房、大棚房，嚴禁流轉大戶在未經允許的條件下，擅自將農地經營權進行二次轉讓。設立“反租倒包”流轉模式農地用途監督專員，由農村集體經濟組織中年長、有威信的老人擔任，每年支付一定的報酬，由其負責監督流轉大戶農地利用情況。

（四）加大農業保險投入力度

農業生產受自然條件約束明顯，自然災害風險大，當農業生產過程中遭遇自然災害的風險時，農業收成將受到明顯的影響，將直接影響到流轉大戶的經營收入。因此，應該加大農業生產保險投入，村集體可以將從上級爭取的部分涉農資金投入到農業保險中，同時要求流轉大戶將自身的農業生產購買農業保險，形成“反租倒包”過程中村集體和流轉大戶共同抵御農業生產風險的格局。建立農地流轉經營大戶農業生產保險投入激勵機制，地方政府在農地流轉經營大戶投入一定規模的農業保險后，對后續農地流轉經營大戶投入農業保險實行1：1獎勵配套，激勵流轉大戶加大農業保險投入力度。

（五）構建“反租倒包”承租人考核機制

為了防止出現流轉大戶流轉后生產經營不理想、又拒絕退出流轉，或者退出流轉要求高額補償的行為，應該在村集體和流轉大戶之間的流轉合同中明確流轉大戶的績效考核標準，當流轉大戶績效考核達不到要求、難以支付流轉租金達到2年以上，應解除村集體和流轉大戶之間的流轉合同，將“反租倒包”的農地重新面向市場招標。農業生產風險較大，對流轉大戶的現金流要求較高，在推進“反租倒包”流轉過程中，應與流轉大戶進行事先溝通，對流轉過程中現金流要求進行明確規定，防止流轉大戶資金鏈斷鏈帶來的系統性社會風險。

（六）構建農民權益保障機制

保障農民經濟利益是保障農民權益的重要內容。“反租倒包”模式中農地流轉租金標準的確定直接影響到農民經濟權益的保障。科學的農地流轉價格應該是由市場機制形成。但是由于新中國成立以來，我國農村土地長期未進入市場，農用地流轉市場發育不足，每畝地流轉價格到底如何、農用地流轉價格評估方法等在我國尚未有標準化的操作流程。尤其是當前農地流轉期限較長的情況下，如果不考慮物價上漲、土地增值、政策補貼等因素，用一次性價格與農民確定農地流轉價格，將導致農民難以獲取農地的正常增值部分。因此，建議將農地的流轉價格設定為一個浮動價格，引入價格發現機制、價格協商機制、價格保障機制等。保障農戶最低流轉價格，引入第三方評估機構，定期評估農地流轉價格，由地方政府、村集體和農戶代表共同出面與承租人協商確定一定時期的農地流轉價格。此外，加強“反租倒包”流轉租金監管，邀請第三方作為資金監管主體，對流轉租金進行監管，防范村集體挪用、截取、侵吞農地流轉租金。

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責任編輯：詹花秀