河長制從有章可循到有法可依

陳敏

隨著河長制的實施，重慶市水環境質量得到明顯提升。為深入推進河長制，全面提升河流管理保護水平，筑牢長江上游重要生態屏障，需要將行之有效的河長制相關實踐經驗、規章制度予以固化。2020年12月3日，《重慶市河長制條例》（以下簡稱條例）經市五屆人大常委會第二十二次會議審議通過，并于2021年1月1日起施行。這部條例從前期調研到出臺歷時兩年。那么，它是怎樣制定的，又將對水環境保護帶來怎樣的影響？

為河長制立規矩

近日，重慶市豐都縣三合街道羅山村村級河長秦闖拿著一根3米長的網兜，來到了離家不遠處的龍河邊。作為村級河長，他每天都要巡河、打撈垃圾，并制止群眾非法捕撈、垂釣。“如今，垃圾越來越少，環境越來越好，我的事越來越少。”秦闖說。

龍河沿岸，像秦闖這樣的村、鎮兩級河長有40多名。往上，還有縣級河長、市級河長齊抓共治，形成了市級河長主督、縣級河長主治、鎮村河長主巡的分級責任體系。

龍河作為長江與武陵山區的連接帶，對保持武陵山區生物多樣性與生態功能、保護長江生態安全，有著不可替代的作用。

2019年11月，龍河（豐都段）成為重慶市唯一被國家水利部納入全國首批示范河湖創建名單的河段。隨后，一場對龍河山水林田湖草的綜合治理迅速展開。

一年后的2020年11月22日，喜訊傳來，龍河（豐都段）全國示范河湖建設高分通過水利部驗收。

而另一邊，重慶市兩江新區的吳家灣水庫，經過盤溪河流域水環境綜合整治蝶變重生。曾經的臭水溝，如今湖岸樹木、草坪錯落有致，湖水清波蕩漾。

這樣的變化，源于兩江新區找準痛點，全方位開啟“三河流域”（盤溪河、跳墩河、肖家河）水環境整治。通過“馬路辦公”與“巡河”相結合，“城市品質提升”與“河庫水環境提升”相結合，同步解決岸上與河里的問題。兩江新區以流域為單元大力推進“三河流域”水環境綜合整治工程，總投資約20億元，治理河道長度約40公里，流域面積約46平方公里，切實推動了河長制工作從“有名”到“有實”，從“全面建立”到“全面見效”。

全面推行河長制，是黨中央部署開展的重大改革舉措，是推進生態文明建設的重要制度安排。2016年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，要求在2018年底全面建立河長制。

重慶，地處長江上游和三峽庫區腹心地帶，境內水系發達、河流眾多，共有河流5300余條，湖泊、水庫3000余座，是長江上游生態屏障的最后一道關口，三峽庫區也是全國最大的淡水資源儲備庫，維系著全國35%的淡水資源涵養，并關系到長江中下游3億多人飲水安全，因此，在重慶全面推行河長制尤為迫切。

重慶于2017年3月印發了《重慶市全面推行河長制工作方案》，到2017年底全面建立河長制，并形成了組織體系、制度體系、責任體系、考核體系、監督體系。

目前，重慶市建立了市、區縣、鄉鎮三級“雙總河長”架構和市、區縣、鄉鎮（街道）、村（社區）四級河長體系，全市各級河長有1.75萬名。

據重慶市水利局相關負責人介紹，全市上下按照“一河一長、一河一策、一河一檔”總體部署切實推進河長制工作，發布1號和2號市級總河長令，開展河道清四亂、水污染防治、餐飲船舶整治、黑臭水體整治等一系列專項行動，全市河庫亂象明顯改善、水生態建設明顯加強、水環境質量明顯提升，河長制從”全面建立”向“全面見效”轉變。2019年，重慶市納入國家考核的42個斷面水質優良比例由2016年的88.1%提升到97.6%，在國家“水十條”水環境質量考核中排名全國首位。“隨著全市各地各部門深入推進河湖長制改革，河流管理保護成效突出，實現了河長制有名有實。”該負責人表示。

鞏固河長制治理成效

河流管理保護涉及上下游、左右岸、干支流，跨行業、跨部門、跨區域。雖然重慶市河長制工作取得了一定成績，但仍處于起步階段，政府體系相關責任不夠明確、制度不夠健全、機制不夠完善，各地推行的力度、范圍、效果也不盡相同。同時，重慶水污染治理任務任然艱巨，水環境問題仍較突出，河道占用、亂采、亂堆、亂建等問題依然存在。

河流治理并非一日之功，能否實現“河長治”，制度保障尤為關鍵。

“為了深入推進河長制，全面提升河流管理保護水平，切實筑牢長江上游重要生態屏障，以立法的形式保障河長制實施是大勢所趨。” 重慶市人大農業與農村委員會相關負責人介紹，經重慶市委同意，河長制立法工作納入本屆市人大常委會五年立法規劃，并列入2020年立法計劃。

2018年初，立法工作啟動，重慶市河長辦公室成立立法工作組，制定立法工作方案，邀請西南政法大學專家進行專業指導，分析全市各區縣河長制實施中存在的問題并提出立法建議，并學習借鑒外省市河長制立法經驗。事實上，全國已有6個省對河長制進行了專門立法，10個省市在河道管理條例等法規中用專章規定河長制相關內容。

2019年11月，重慶市人大農業與農村委員會主動介入、提前參與，會同重慶市河長辦公室赴部分區縣開展調研，深入研究河長制理論體系、體制機制和重點問題，明確了河長制立法思路：一是深入貫徹習近平生態文明思想和中央關于全面推行河長制的決策部署，加強生態河流建設，筑牢長江上游重要生態屏障;二是處理好河長制與行政管理體制的關系，河長制是領導制度、責任制度，是對政府及有關部門河流管理保護體制機制的完善，而不是替代，要有利于推動政府及有關部門更好地依法履行河流管理保護職責;三是堅持問題導向，著力完善復雜的河流管理保護體制機制，著力解決治水難題。

2020年9月，重慶市五屆人大常委會第二十一次會議對條例（草案）進行了一審，常委會組成人員普遍認為，條例對于鞏固河長制治理成效具有重要意義，必須盡快出臺。同時，組成人員也提出了一些具體修改建議，并得到采納。如：有常委會組成人員建議，明確規定河長制牽頭單位及其職責。重慶市人大法制委員會采納了該意見，在二次審議稿第十一條規定了市、區縣（自治縣）根據工作需要，確定相應河流的河長制牽頭單位。在第十八條規定了河長制牽頭單位的職責是依照有關規定，協助責任河流的河長做好河長制相關工作等。

以河長制促河長治

2020年12月3日，條例經重慶市五屆人大常委會第二十二次會議審議通過，并于2021年1月1日起施行。

這部條例主要對河長制的組織體系、工作機制、各單位工作職責作了規范。亮點是通過立法明確了各級河長的權責，做到了有法可依，有助于推進河長制工作法治化、長效化。

河長制本質上是領導制度、責任制度。條例不僅從行政區域角度，還針對每一條河流明確了河長制的組織體系、責任體系、監督體系，融合并理順了河長制與行政管理體制的關系。同時，規定了河長的組織領導、統籌協調、監督檢查職責，解決了“多龍治水、政出多門、分散管理”的體制問題。

條例不僅建立完善了市區共治、部門同治、社會合治的治河管河機制，還規定了一河一策、經費保障、技術支撐等治理手段，對于有效解決管河治河問題具有重要推動作用。

法律的生命在于實施。作為承擔河長制組織實施的具體工作機構，重慶市水利局表示，將全面梳理、修訂已有的河長會議、巡河、部門聯動、工作督察、信息公開等河長制制度文件，研究制定問題處置、社會監督、責任追究等規定，完善細化具體舉措，全面推動條例落地見效。

“條例已明確各級河長、河長制責任單位、牽頭單位干什么和怎么干的問題，下一步重點還要強化干不好怎么辦的問題。市水利局將強化督促檢查，加大明查暗訪力度，監督檢查各級河長、責任單位履職情況，依照有關規定實施提醒、約談、通報和問責處理。”重慶市水利局黨組成員、副局長，市河長辦副主任任麗娟說。

條例還提出，要進一步強化三級雙總河長和四級河長體系，動態調整河長并及時到位，落實河長交接制度，確保每一條河流都有河長。而當前重慶市正在編制新一輪（2021-2025）“一河一策”方案。接下來，市水利局將對照條例規定，一方面科學編制“一河一策”方案，進一步規范編制對象、編制內容、實施周期、審查程序等，發揮好各級河長的作用;另一方面將認真實施好“一河一策”，完善好目標任務清單、問題措施清單和責任清單，重點研究資金的落實。

此外，條例規定要建設全市統一的“智慧河長”平臺。重慶市水利局負責人介紹，目前，全市“智慧河長”系統平臺正在招標建設，計劃整合共享各級、各部門涉河數據資源，通過衛星遙感、5G及高清VR等大數據智能化技術，為河流管理保護提供信息化依據，力爭2021年基本建成“智慧河長”系統平臺。該負責人進一步解釋說，該平臺建成后可直觀、清晰、準確地顯示水質在線監測等綜合情況，并實時預警，幫助各級河長及時發現問題。同時，各級河長還可通過手機終端隨時上傳巡河情況，接收上級河長下達的各項任務。

“運用法治思維和法治方式推進生態文明制度創新，制定河長制條例，是踐行習近平生態文明思想和法治思想的具體體現，也是堅持生態優先、綠色發展的務實之舉，對于推動我市新階段高質量發展具有重要意義。” 重慶市人大農業與農村委員會相關負責人認為。