“雙減”背景下的課后服務供給方式及質量評估

周玲

摘要隨著“雙減”政策落地，課后服務的覆蓋地區、學校和學生數量都急速增長。為保障課后服務供給質量，經費投入上應采取政府財政為主、服務享有者家庭合理分擔、其他主體積極參與的多渠道籌措經費方式，并通過專項和預算管理將課后服務經費納入中小學校常規性教育教學活動的經費保障體系中；同時應靈活采取本校教師和校外專業機構等不同主體的組合提供方式，并通過機構自評和第三方評估，把控課后服務的質量與發展方向。

關鍵詞 課后服務；財政投入保障；政府購買；第三方評估；“雙減”政策

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2021）12-0035-04

“雙減”政策的出臺不僅在教育界引發熱議，而且因其涉及利益群體類別多樣、規模巨大，引起了廣泛的社會反響。《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱《“雙減”意見》）在對“減”提出規范的同時，也對“加”作了要求，即提升課后服務水平和教育教學質量。其中“課后服務”早在2017年教育部辦公廳《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中就作了專門的政策規定。但上述兩個文件均沒有對課后服務的具體供給方式作出說明，這一方面反映了義務教育地方主責的原則，鼓勵各地區、各學校在實踐中結合當地的實際情況，不斷探索因地制宜的供給方式；另一方面也使得各地因為對政策的理解不同而導致其實施方式和效果各有千秋。我們有必要對課后服務供給的幾個基本問題進行深入研究和討論。

關于課后服務的經費保障，《指導意見》中提出了教育部門統籌規劃資源、相關部門資金支持、嚴禁對學生家庭亂收費等要求。那么如何保證課后服務的經費投入？對此，筆者認為首先需要關注以下兩個問題。

1. 課后服務經費投入方式

我國義務教育的基本投入主要來自縣市級政府財政，并采取轉移支付的方式予以保障。強制性和免費性是義務教育的基本特征，課后服務雖然是義務教育階段的學校事務，但它是一項學生自愿參加的活動，并非強制所有學生參加，因此課后服務不屬于義務教育活動的范疇。在這種情況下，享受課后服務的學生家庭承擔一定比例的成本，具有一定的合理性。因此學校讓學生家庭分擔一定比例的成本，并不等于亂收費。

從國內外目前的實踐來看，課后服務的經費投入主要采取政府財政為主、服務享有者家庭合理分擔、其他主體積極參與的多渠道籌措經費的方式。

其一，政府財政為主。這與課后服務活動內容的公益性有關，課后服務是一項使人民群眾具有更多獲得感和幸福感的民生工程，因此其資源投入理應來自政府財政支出。例如：在北歐四國，課后服務屬于政府公共服務的一部分，政府利用公共財政承擔大部分開支，家長需要承擔的費用較少，并且政府同時會為課后服務機構提供相應的補貼或對特定人群施行減免或補償政策。[1]在我國，山東、江蘇、河南等地均提出要加大對課后服務工作的財政保障力度；廣東深圳市堅持政府主導原則，財政補貼每生每年1000元；山東威海市2016年以來全市各級財政累計撥付總額1408.5萬元用于課后服務活動。

其二，參加課后服務的學生家庭，即課后服務享有者家庭分擔一定比例的成本。分擔比例大小的確定需要考慮兩方面因素：一是課后服務的不同類型，如課業答疑輔導類活動因為是正常課業活動的延伸，學生家庭可不分擔成本，而素質拓展類活動則可由學生家庭分擔一定的比例；二是學校所在地的經濟發展水平和家庭教育支出能力，經濟發展水平不同的地區在制定家庭分擔比例時可有所區別，而對于貧困地區的學生家庭以及城市地區弱勢群體學生家庭，從公平的角度考慮，建議全部由政府財政負擔。例如：山東省規定家庭經濟困難學生參加課后服務的，免收服務費。

其三，積極鼓勵社會其他主體參與課后服務的提供。地方政府應鼓勵企事業單位、公益機構等社會組織通過贊助的方式，提供課后服務活動所需要的資源、場地、師資等，以調動社會各方對義務教育的關心和公眾參與的積極性。例如：廣東廣州市華僑外國語學校引入第三方服務機構，學校和機構共同研討課程、組織實施，家長和學校共同組織評價，多向循環互動。[2]

2. 課后服務經費投入保障

2017年《指導意見》出臺后，課后服務就已經在全國各地的中小學校推行開來，隨著《“雙減”意見》的出臺，課后服務的覆蓋地區、學校和學生數量都在急速增長。從目前的政策導向來看，課后服務逐漸會成為義務教育階段中小學校的常規教育教學任務。當前中小學經費執行嚴格的預算管理，由于課后服務目前尚不在學校日常教育教學活動的范疇，理論上學校的公用經費和人員經費不能覆蓋課后服務的相應支出。為保障課后服務的正常開展，經費投入的保障需要從以下幾方面進行考慮。

其一，專項撥付。在未將課后服務收支納入預算管理的前提下，地方教育行政部門應建立課后服務專項，以專項資金的方式撥付課后服務經費。例如：上海靜安區教育局專門設立課后服務的年度常規專項，為學校提供資金保障。

其二，預算管理。隨著課后服務的普及化、常規化和日常化，課后服務收支逐步納入政府教育財政預算，執行統一的預算管理制度。例如：河南鄭州市目前已將課后服務經費納入財政預算。

其三，轉移支付。加大省級和中央財政的轉移支付力度，尤其是針對地方財力薄弱的地區和學校。

為保障課后服務的投入并規范課后服務的支出，有必要根據支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同地區、不同學段、不同類別的課后服務項目支出標準體系，各級各類學校和地方教育行政部門對課后服務分類別地進行生均培養成本調查，并根據地區經濟社會發展、物價變動和財力變化等動態調整支出標準。例如：河南省提出，對于確需收取課后服務費的，按照公益性和非營利性原則，充分結合當地實際，從學校開展課后服務實際需要出發，綜合考慮實際成本、當地經濟發展水平、財政補貼情況和學生家庭承受能力等因素，制定合理的收費標準。

根據《“雙減”意見》和《指導意見》的要求，課后服務的主要提供方式包括校內教師提供和校外培訓機構提供兩大類。目前各地在實施課后服務的過程中，這兩類主體的提供均有。

1. 兩類主體共同參與課后服務

一方面，義務教育階段中小學教師積極參與課后服務的提供。例如：江蘇南通市97.39%的教師參加課后服務及夜自習服務，正高級教師、特級教師、學科帶頭人等名師全員參與線上課程資源開發；河南鄭州市的課后服務實現公辦學校全覆蓋、城鄉全覆蓋、有需求學生全覆蓋，志愿參加教師占比94.00%；四川成都市義務教育學校課后服務覆蓋率100%，95.30%的教師參加了課后服務。

另一方面，積極引進校外非學科類培訓機構參與課后服務。例如：安徽合肥市的絕大多數學校都采取與校外正規機構合作方式，共同承擔課后三點半服務的教學；上海市主要由學校教師承擔，鼓勵適當引入符合條件的校外人員，目前已有超過80.00%的教師投入課后服務，624所學校引入退休教師、社區公益組織、非學科類培訓機構等專業力量；遼寧沈陽市探索引進非學科類培訓機構參與課后服務試點，通過政府購買服務的方式，提供賽艇、攀巖、編程、獨輪車等校外資源供學校使用，并按照每年每生1000元的標準予以經費保障；廣東廣州市以區為單位建立第三方社會機構引進和動態管理機制，實行白名單管理制度，豐富課后服務資源，提供多元化的課程清單供學生選擇；山東威海市引進非學科類校外培訓機構參與課后服務，建立遴選、評估和退出機制，有效滿足學生多樣化需求。

2. 根據課后服務內容靈活選擇提供主體

在具體實施中，學校到底采用哪一類課后服務提供方式，可根據不同的課后服務內容進行選擇。對于課后作業輔導與答疑類課后服務，應以校內教師提供為主，因為他們對于學科教學計劃、教學目標、教學進度、教學評價等，以及學生的發展狀況有更為專業和全面的了解；對于科普、文體、藝術等興趣拓展類課后服務，可主要采取志愿活動、“政府購買”等方式，與校外專業人士、正規機構積極合作，借助社會力量為學生提供更為廣泛和專業的服務。例如：廣東深圳市鼓勵退休教師、志愿者、家長、社會機構等共同參與，鼓勵社區少年宮、科技館、體育藝術場館、高科技企業等為課后服務提供資源。江蘇省的課后服務在由本校教師承擔的同時，也積極爭取退休教師、高校優秀學生、體育教練、民間藝人、非物質文化傳承人等具備資質的社會專業人員或志愿服務力量參與其中。

總之，各地區各學校在實際操作中可以采取較為靈活的方式，考慮到尊重和發揮校內教師積極性的原則，可優先邀請并激勵校內教師提供課后服務。

2020年全國共有義務教育階段學校21.08萬所，在校生1.56億人，專任教師1029.49萬人。[3]截至2021年9月22日，全國有10.8萬所義務教育學校（不含寄宿制學校和村小學）已填報課后服務信息，其中96.30%的學校提供了課后服務；有7743.1萬名學生參加了課后服務，學生參加率85.00%，其中有71.20%的學生每周5天全程參加；534.50萬名教師參與課后服務工作，占這些學校教師數的86.20%，另聘請了20.6萬名校外專業人員參與課后服務工作。[4]

但是課后服務的質量和成效到底如何，則需要通過對課后服務的評價來了解。對課后服務的評價不僅關系到如何進一步提升課后服務的整體水平及服務品質的改善，還因其涉及主體的多元化而具有重要的社會影響力。

1. 基于“4E評價法”構建課后服務績效評價指標

課后服務的提供，是政府主導下多方利益主體參與的、以促進學生健康成長為目的的公共事務。對課后服務的評估，包括對課后服務的規模、類型、成本、質量、及時性、公眾滿意度等一系列過程性和結果性關鍵點的考察，實則是對政府績效的評價。20世紀90年代，新公共管理學派和新公共行政學派提出以經濟（Economy）/成本、效率（Efficiency）/生產力、效益（Effectiveness）/質量、公平（Equity）四項指標作為衡量標準，形成政府績效評價的“4E評價法”。

參照這一評價方法，可從政府、學校、社會承接機構、學生家庭四個利益主體的視角設計課后服務績效評價指標體系。例如：基于學校視角的課后服務績效指標體系，可包含3個一級指標、7個二級指標、16個三級指標（見表1），既可用于學校對提供課后服務績效的自評，也可用于地方教育行政部門對學校提供課后服務績效的評價。

通過建立資源供給方、服務提供方、客戶方多利益主體績效評價體系，以獲得課后服務評價的全過程、多維度信息，評價結果將有助于完善政府課后服務政策與措施、改進學校和社會承接機構提供課后服務的質量，并時刻從客戶視角關注到對課后服務的需求。

2. 采取“自評+第三方評估”的方式開展課后服務績效評價

從評價主體的視角來看，課后服務績效評價主要包括以下兩類。

其一，以服務供給者（資金提供者）和服務提供方為主體的自我評估。這里的服務供給者指地方教育行政部門，服務提供方則包括學校和社會承接機構。這些機構的自評內容，均包括資源投入、服務效率、服務效益和社會公正。通過自評，主要是了解各主體在課后服務供給過程中的成效如何，各主體的訴求和消費者（包括家長、學生）的需求是否得到了滿足，以便規劃未來方向與發展重點。

其二，服務供給者（資金提供者）和服務提供方委托的第三方評估。第三方評估是政府績效管理的重要形式。作為一種必要而有效的外部制衡機制，第三方評估彌補了傳統的政府自我評估的缺陷，在促進服務型政府建設方面發揮了不可替代的作用。例如：美國課后服務資金提供者一般委托第三方評估機構進行比自評更嚴格、更獨立、更專業的評估，查找可能存在的問題，并決定接下來繼續資助的金額。[5]作為服務提供方，中小學校也可以請第三方機構參與評估，如高校、科研院所或社會機構等。第三方評估的內容包括學校提供課后服務的資源投入、服務效率、信息公開等，重點了解學生家長對課后服務的滿意度。

（注：文中各地課后服務數據及經驗均來自教育部網站《“雙減”工作試點地區典型案例》及相關地區的經驗做法）

參考文獻：

[1] 賈利帥，劉童.北歐四國中小學課后服務的實踐、特征及啟示[J].基礎教育，2021（4）：103-112.

[2] 王夢茜.課后服務，“雙減”中的一道重要“加法”[J].教育家，2021（36）：12-14.

[3] 教育部.2020年全國教育事業發展統計公報[EB/OL].（2021-08-27）[2021-10-10].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/ t20210827_555004.html.

[4] 歐媚.校內減負提質，校外全鏈條治理，“雙減”打出“組合拳”—祛校外培訓虛火 還教育生態清風[N].中國教育報，2021-09-24.

[5] 楊文登.美國課后服務循證評估研究[J].比較教育研究，2021（8）：64-70+112.

（編輯 謝 凡）

注釋：

① 本文系北京市教育科學“十三五”規劃2017年度重點課題“北京市學前教育政府財政投入的公平與效益研究”（課題編號：BAGA17040）的研究成果。