適應政府采購改革建立政府與醫院采購項目預算管控聯動機制的研究

李鸝 高坤

大連市婦幼保健院

大連市衛健委適應國家及衛生健康委政策要求，啟動建立政府與醫院采購項目預算管控聯動機制的背景：

1.聯動機制建立前大連市衛計委和基層醫院在采購預算管理方面存在的問題：

衛健委和基層醫院普遍存在：缺少全面有效的采購預算管理監管機制和缺乏采購預算的績效管理體系。在采購預算管理信息化方面滯后并缺乏專業預算采購管理人才。特別是基層醫院方面，政府采購預算管理意識薄弱，管理不到位，編制預算工作不規范、不全面等問題。

2.啟動建立預算管控聯動機制

為進一步規范政府采購行為，大連衛健委按照國家頒布的《新預算法》、《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《行政事業單位內部控制規范》等各項國家、行業、地方層面政策，逐項推進，不斷完善和優化政府采購制度，不斷夯實政府采購工作基礎，實現“管采分離”等做法，積極采取多項舉措，使得財政資金使用效益得到有效提高。在充分調研16家直屬醫院的采購規模、預算和采購管理現狀，分析其存在問題的原因，從制定完善統一的制度入手，建章建制，結合大連市衛生局和衛計委整合后組織機構重組，流程梳理，在國家相關政策對新形勢的不斷助推下，大連市衛健委審時度時，與時俱進，啟動建立政府與醫院采購項目預算管控聯動機制，做好政府采購預算管理工作，把好政府采購計劃關、執行關、監督關。切實讓大連市衛健委所屬16家醫院的全面預算管理和采購工作在“陽光下運行”。

第一章、完善政府與醫院采購項目預算管理的對策

一、建立政府與醫院采購項目預算管控聯動機制具體措施

（一）完善政府采購預算管理 ，建立責任人制度

1．建立項目管理責任人制度。對項目立項可行性論證、編制項目預算、項目執行事權審批、項目驗收、項目支出審批、項目績效考核、項目資金使用監管等負領導責任。

2．建立“三分離”管理制度。即“事權和財權相分離，計劃支出和事項開展相分離，審核批準、預算編報和費用報銷、預算批復相分離”。

3．建立財務管理分權制度。委主任及單位負責人負責預算決算編報及各支出事項的事權審批。單位分管業務領導負責項目立項可行性論證、編制項目預算、項目執行事權審核、項目采購、項目驗收、項目支出審批、項目績效考核、項目資金使用監管等；

4．建立支出審批責任人制度。委主任及單位負責人對預算編制、預算執行、決算編制及各支出事項的事權審批負領導責任。分管業務負責人對分管處室的項目立項可行性論證、編制項目預算、項目執行事權審核、項目驗收、項目支出審批、項目績效考核、項目資金使用監管等負領導責任。

5．建立采購管理責任人制度。委和單位采購領導小組對全委采購工作的監管負領導責任。

6．建立項目執行驗收支付制度。“預算單位”應按照先驗收后付款的原則，項目執行在完成驗收程序，出具驗收報告，達到付款要求后，方可按照相關規定履行付款程序。大額資金支出必須經黨委會研究。

7．建立采購內部監督管理制度。采購項目應按照立項管理、預算管理、實施管理、采購管理、合同管理、公示管理、驗收管理、支付管理、資產管理和監督管理10個環節進行。

（二）對采購預算實施進行全面監管，完善全過程管理

要求各直屬單位預算執行必須嚴格、準確、及時。預算一經批復，原則上年度內不予調整。“預算單位”收到預算批復后，應制定項目實施管理辦法、工作規范、操作流程、績效考核等項目管理文件，建立完善的項目管理規章制度，嚴格按照批復的預算項目和額度執行，細化管理、專款專用,項目資金一律不得自行調整預算科目或改變用途

（三）引進信息化管理 ，健全和完善項目內控系統

1．建立項目內控系統。2016年大連市衛健委建立了項目預算內控系統，“以全覆蓋、全流程、全上網、全透明為發展目標，以電子化采購的規范化標準化為基本思路，適應制度加科技的管理要求，推動預算項目內控系統由輔助工具想核心載體改變。

2．項目內控系統具體實施

3．項目內控系統融入政府交易平臺，實現電子化采購

市衛健委為規范有序的推進委所屬事業單位公共資源交易平臺管理工作，要求直屬單位事業性資金采購項目除納入省藥品和醫用耗材集中采購網交易采購以外的醫用耗材、檢驗試劑、中藥飲片、醫療設備、醫療器械采購項目全部納入平臺交易。在統一規劃、統一標準的科學權威的政府采購平臺中，推行網上投標、網上評標、網上競價的電子化采購方式。各直屬單位在平臺規定的權限下進行采購活動，提高政府采購工作的質量和效率，促進政府預算采購管理科學化和精細化。通過政府公共資源交易平臺，可以及時向社會公開政府采購的法律法規，發布招標、投標、供應商及商品、評審專家、代理機構等采購信息，最終實現預算、采購、支付、統計、監管等工作有機統一。

（四）強化政府預算采購監管職能 ，明確監督約束機制

采購工作應遵循公開透明、公平競爭、公正信用的原則；遵循事權與財權相分離、采購與管理相分離、決策與執行相分離、執行與監督相分離的原則；遵循采購項目需求、可行性研究報告、實施方案、采購文件、合同、驗收報告、資金支付等內容相一致的原則。要求采購項目按照立項管理、預算管理、實施管理、采購管理、合同管理、公示管理、驗收管理、支付管理、資產管理和監督管理10個環節進行。以上各環節要相互分離、相互制約、相互監督，各環節崗位、人員應分設、分離，不得由某一個部門或某個人負責到底。其中經辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限明確，且相互分離。

（五）引入績效考核機制 ，建立績效管理體系

將績效評價引用到政府采購管理是必然發展趨勢，政府采購績效是對政府采購效率進行全面整體的評價。 “預算單位”要及時掌握項目預算執行情況，市衛健委建立了項目績效考核制度，制訂項目具體績效考核方案，對項目資金使用、實施效果、經濟社會效益等進行客觀公正考核。預算單位應在編制下一年度預算的同時，將本年項目完成情況、項目資金執行情況及績效考核情況報財務處。財務處采取了對預算采購前期論證的績效評價，用以提升政府采購的合理性及準備性減少浪費；

（六）人員梯隊建設與培訓

針對政府及醫院采購、預算管理人員專業水平低下，業務知識與素養不足的現象，市衛健委注重對政府采購預算管理專業人才的培養與提升，避免“任人唯親”等現象產生，通過定期培訓，外出經驗交流學習，人才梯隊培養模式構建等手段，挖掘專業人才，提升工作人員整體專業素養，從而構建完善高素質與高智能的政府采購預算管理人才，為采購預算的編制和執行工作質量的提高，有了最基礎的保證。

二、醫院層面（以XX醫院為例）建立醫院預算采購項目管理體系

大連市衛健委建立的項目采購預算管理機制，在實踐中給基層醫院的預算采購工作指明了方向，但在執行的過程中，由于底子薄，在預算管理意識、制度建設、預算編制、采購執行、人才培訓、監督管理、績效考核等方面有所欠缺。基層醫院通過不斷地學習和實踐的過程，全面梳理領會市衛健委的指導性文件，構建與之契合的本單位項目預算采購管理體系，真正達到了上下聯動，聯動機制落實到位的目的。共同推進大連市衛健委項目采購預算管理工作邁向現新階段。下面以XX醫院為例來說明其具體措施。

（一）強化單位采購預算管理意識 ，建立組織機構和制度建設。

1.衛健委相關四個文件下發后，醫院根據文件精神成立了院項目管理委員會.組織落實衛生計生委相關文件精神，指導、監督、檢查組織專家進行各類的可行性評審、論證工作；組織編制該項目年度預算。遵照院內外各相關文件、規章制度、管理辦法向項目管理委員會及院長（或黨委）辦公會上報醫院各類項目的論證結果、預算申報、采購和審批環節中具體協調工作。

2.成立采購領導小組，統籌領導全院的采購工作，對全院采購工作的監管負領導責任，全面監管衛健委及本院下發的各項采購項目管理制在采購活動中的執行和落實情況。

3．制度建設與全員培訓。

醫院在衛健委下發的文件之后，結合實際情況，提高各部門可操作性。由財務部整合文件精神，從立項管理、預算管理、實施管理、采購管理、合同管理、公示管理、驗收管理、支付管理、資產管理和監督管理10個環節進行。形成《XX醫院基建類、貨物、服務類、耗材類項目管理辦法》，并組織相關人員培訓。

（二）加強預算編制和采購項目實施

1.提高預算編制水平

醫院本著“以收定支、收支平衡、統籌兼顧、保證重點、勤儉節約、量力而行”的原則，結合單位實際情況和醫院行業的特殊性進行合理編制預算。在編制過程中，首先醫院下發預算工作方案，依據方案統一的預算標準和規定的預算控制額度，要求各部門統一的預算表格、預算計量方式、預算處理程序等.加強未來年度各預算項目可行性研究分析，特別是經濟效益分析，應尤其注重資金成本控制。在項目論證階段：首先要確定立項的科學性，立項必須合理，防止資源浪費；采購信息表述必須清晰；技術參數必須標準、準確；論證工作必須專業、可靠。項目需引進最適合的技術，根據醫院的性質、財力、責任的不同，選擇“最適合”的技術；兼顧臨床需求和科研教學需求；避免盲目購置大型醫用設備，防止設備使用率不高甚至閑置的發生；避免盲目追求高配置、高性能設備。編制預算時各部門應促進預算協同性，強化部門之間的有效溝通和數據共享，保證預算的全面性和實用性，可操作性。

2．采購項目實施

醫院采購案例：XX醫院采購工作領導小組負責指派具體歸口項目管理部門依據市衛生計生委批復的采購項目組織實施采購。

舉例：設備招標采購程序

3．建立醫院監管管理體系

（1）醫院審計部門做好合同的內部審計監督工作，重大項目聘請具有相關資質的第三方審計機構對項目合同的預算執行、合同簽訂、資金支付、等相關情況進行專項審計。

（2）醫院紀委監察室負責對合同簽訂、履行過程中的廉政情況、職務犯罪預防情況進行監督，受理對招標活動的投訴舉報，組織查處違紀違法行為。實現醫院項目預算考核機制。

4.建立預算績效考核體系

醫院財務部、職能部門、信息部應協同使用部門根據利用信息化手段，開展項目績效考核。建立健全項目績效考核制度，完善考核指標體系，制定具體績效考核方案，對項目的資金使用，實施效果，經濟效益等進行客觀公正考核，并于編制下一年度預算的同時，將本年度項目完成情況，項目資金執行情況及績效考核情況報衛健委財務處。

總結：大連市衛健委建立的采購項目預算管控聯動機制在政府采購預算管理各個環節上嚴格要求，把好基層醫院政府采購10個環節，全面監管從立項、預算、采購執行、驗收、合同到監管、績效管理等方面環環相扣，融合貫通。

第二章、大連市衛計委建立采購預算管理聯動機制初見成效

（一）預算、采購相關制度逐步建立

大連市衛健委預算采購工作從無到有，逐步深入，在加強制度建設、聯動方面按照“修訂一批、填補一批、貫徹執行一批”的原則，組織基層醫院全方位學習，實踐。根據國家、省、市相關法律法規，結合實際，2015年10月大連市衛健委先后下發了《財務管理辦法》《項目管理辦法》《采購管理辦法》《合同管理辦法》。四個文件精神涵蓋了全委直機關和基層單位在項目實施的全過程。以制度為依托，要求基層醫院按規定標準來執行。在制度建設上，更具系統化、標準化、規范化、改變過去只要求各單位執行政府有關文件，對執行過程和結果是否有偏頗，沒有約束和考量的現狀，實現制度始終緊密貫穿于預算與采購的各個方面，使基層單位在執行中有的放矢，方向感逐步加強。

（二）預算采購監管規模不斷擴大， 社會效益顯著

聯動管控機制建立以來，衛建委包括貨物類、基建類、服務類的項目在衛計委的全程監督下有條不紊的進行實施。較之聯動機制建立前的20萬以上項目監管到全部擴大范圍的貨物類、工程類和服務類的全口徑監管有了質的飛躍。大連市衛健委對基層醫院遵循依法監督和管采分離的大框架原則，進行全方位的監督，包括對采購單位、采購代理機構、采購人員、評標專家、供應商的監管。對整個項目實施的過程進行全程監督，包括項目申報，采購操作程序到資金支付等一系列環節有序進行，使大連市衛健委和基層醫院“一盤棋”，共同構建科學化、系統化的采購項目預算管控聯動體系。聯動機制建立期間，基層醫院財政資金、事業性資金使用效益不斷提高，節約醫院成本，節約率顯現突出。社會效益更是提高顯著，改變過去盲目采購、無理性采購、高價采購的等不合規行為，創造良好的社會和諧氛圍。

（三）合理科學的政府采購預算編制體系的建立，效果顯著

采購預算項目管控聯動機制體現形成閉環的預算項目管理流程，從政府層面到醫院層面，從預算編制、預算調整、預算采購實施、采購監督等過程上下聯動，形成一種全方位互動的機制。無論是管理層還是實施者，既是監督者又是被監督者，這又是一種立體式多元化的約束機制。采購預算編制全口徑、全覆蓋；采購預算編制科學化、精細化；采購預算執行規范化；采購監督過程透明化；這些都集中體現了項目預算管控聯動機制建立的精髓。點面結合、行之有效，真正詮釋公開、公平、透明的“陽光工程”。

結論

總之，政府與醫院采購項目預算管控聯動機制的建立，是深化醫療體制改革中提倡精細化管理工作的體現之一。預算管理和采購管理在我國行政事業單位工作中占有重要地位，在新時期市場經濟轉型發展中，舉足輕重。政府和醫院必須堅持科學發展觀基本原則，充分認識到采購預算管理工作的重要性，要加強對所有參與采購的單位和工作人員的監督管理，督促其規矩做事、做人，秉持優良工作作風，提高自身責任心，積極參與到市衛健委和醫院采購項目預算管控聯動體系的每一個環節中去，參與到事前、事中、事后的過程管理。在國家政策的指引和推進下，從行業到地方再到基層，強化政府采購業務內部控制，明確政府采購歸口管理部門，強化各單位主體責任，建立政府采購、資產管理、財務、審計、紀檢監察等部門或崗位相互協調、相互制約的機制。從理論到實踐，貫穿采購需求、采購預算編制、采購方式、履約驗收、信息公開、結果評價等內部控制全過程管理，確保內部控制覆蓋政府采購業務活動的全范圍，貫穿內部權力運行在決策、執行和監督全過程進行動態監管。實現信息化手段滲透每一環節，使政府和醫院在整個預算和采購工作中緊密聯系，無縫鏈接，上下聯動，有計劃、有步驟、有章程，通過現狀看本質，針對問題解決問題，進一步采取完善制度盲點建設，流程斷點銜接，掃除信息化孤島現象等措施，以期達到政府和醫院雙向優化項目內控運行，點對點，面對面，加強政府層面及基層單位內部參與政府采購的各層級的全體人員，做到約束機制健全、權力運行規范、風險控制有力、監督問責到位，依法依規組織開展采購活動。

“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索”，無論是政府還是醫院本身，在今后的各項管理工作中相互促進、相互發展，穩步前行，思辨與改革一直在路上。