比較視角下典型國家科技社團(tuán)治理模式特征的框架性研究

[摘 要]基于比較視角，探究典型國家科技社團(tuán)治理模式特征的框架性內(nèi)容。研究發(fā)現(xiàn)，英國、美國科技社團(tuán)呈現(xiàn)社會型治理模式，而處于治理轉(zhuǎn)型階段初期的我國科技社團(tuán)表現(xiàn)出行政型治理特征。但當(dāng)前該界限不斷模糊，介于中間道路的混合型治理模式值得關(guān)注。為進(jìn)一步推動我國科技社團(tuán)實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，提升其治理有效性，建議通過完善高階實體法律、分類“脫鉤”以及優(yōu)化社會資本結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]科技社團(tuán) 比較視角 治理模式

[中圖分類號]N26

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]10019596（2021）110041-05

基金項目：河北省軟科學(xué)研究專項“科技社團(tuán)參與科技倫理體系建設(shè)的治理機(jī)制與優(yōu)化策略研究”（編號： 21557691D）。

從黨的十八屆三中全會首次正式提出“創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力”的總體方針，到十八屆四中全會關(guān)于“建立健全社會組織參與社會事務(wù)、維護(hù)公共利益的機(jī)制和制度化渠道;推進(jìn)基層治理法治化”的重要論述，再到十九屆三中全會提倡的“推進(jìn)社會組織改革，激發(fā)社會組織活力”，以及十九屆四中全會關(guān)于“構(gòu)建社會治理新格局，發(fā)揮社會組織作用”的最新論斷，依靠包括科技社團(tuán)在內(nèi)的社會組織促進(jìn)社會協(xié)同治理，實現(xiàn)治理創(chuàng)新，已成為當(dāng)前我國治理改革的基本價值取向。從歷史發(fā)展角度來看，科技社團(tuán)在推動科學(xué)體制化進(jìn)程、促進(jìn)學(xué)科間交叉融合、培育與傳播科學(xué)文化，以及社會民主化建設(shè)等諸多方面，均發(fā)揮著不可忽視的作用[1-2]。

基于此，學(xué)者們分別從識別科技社團(tuán)內(nèi)部治理[3-4]、優(yōu)化科技社團(tuán)治理機(jī)制[5]、構(gòu)建治理評價指數(shù)[6]、弱化政府行政干預(yù)[7]等角度展開研究，并在強(qiáng)化科技社團(tuán)公信力、提升治理有效性、推動我國科技社團(tuán)治理轉(zhuǎn)型等方面取得了諸多有益的探索。但需要指出的是，現(xiàn)有研究缺乏比較視角，對于我國科技社團(tuán)呈現(xiàn)出行政干預(yù)能力過強(qiáng)的治理特征表現(xiàn)是什么，是否可以完全按照西方國家治理模式實踐推動我國科技社團(tuán)實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未給出較為清晰和系統(tǒng)性的回答。綜合以上內(nèi)容，本文從高階實體法律、同政府的關(guān)系、社會資本運(yùn)行等方面初步勾勒出典型國家的治理模式特征，進(jìn)而為我國科技社團(tuán)的轉(zhuǎn)型方向與改革重點提供理論指導(dǎo)。

一、典型國家科技社團(tuán)治理模式的主要維度辨析

（一）高階實體法律方面

治理的本質(zhì)是對權(quán)責(zé)利關(guān)系有效的制度安排，而法律本身作為一種系統(tǒng)性、秩序性的制度安排，憑借“最專門化的、精致的”集體自覺性語言，能夠最大程度滿足社會廣泛需求，調(diào)和相互沖突的利益關(guān)系，維護(hù)主體地位[8]。因此在辨析治理模式時，需首要考慮高階實體法律因素。例如以英法美為代表的西方科技社團(tuán)，早在十九世紀(jì)中后期便逐步實現(xiàn)法律合法性地位，此后不斷細(xì)化，進(jìn)一步明確科技社團(tuán)本身的權(quán)責(zé)界限。第75屆美國國會通過的編號為358號的公共法案，在第762章專門針對美國化學(xué)學(xué)會作為獨立的非營利性機(jī)構(gòu)進(jìn)行說明，并明確規(guī)定其有權(quán)自主決定組織內(nèi)部章程、會員與行政管理人員、投資與資產(chǎn)管理等各項關(guān)鍵性治理要素，降低行政部門對社團(tuán)本身的直接干預(yù)。

然而受到制度慣性的影響，現(xiàn)階段我國在科技社團(tuán)乃至整個社會組織的法律體系建設(shè)明顯滯后。在社會組織領(lǐng)域，我國已先后頒布實施了約198部法律法規(guī)或直接相關(guān)的指導(dǎo)意見，涉及各類社會組織、慈善事業(yè)、業(yè)務(wù)主管單位與負(fù)責(zé)人、行政執(zhí)法等諸多方面，初步形成了較為完整的法律法規(guī)體系。但對該體系進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，高階實體法律僅有《紅十字會法》《公益事業(yè)捐贈法》《慈善法》。這在一定程度上反映出我國關(guān)于社會組織的立法層次較低，統(tǒng)一管理與治理的局限性較大，相關(guān)法規(guī)解釋不明確，權(quán)責(zé)劃分不清，政府通過指導(dǎo)性文件隨意干預(yù)性強(qiáng)等問題[7]。

（二）科技社團(tuán)同政府的關(guān)系方面

依靠高階實體法律，西方科技社團(tuán)多同政府保持相對平等與合作的關(guān)系。例如美國土木工程師學(xué)會在政府引導(dǎo)下，單獨制定或連同美國環(huán)境與水資源協(xié)會、美國科學(xué)工程學(xué)學(xué)會等制定了環(huán)境工程與水處理、危險廢物處理、結(jié)構(gòu)等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，基本涵蓋本領(lǐng)域的主要內(nèi)容。當(dāng)然，這一合作關(guān)系也是以西方科技社團(tuán)商業(yè)化的融資渠道作為物質(zhì)保障的。例如2016年，信息咨詢服務(wù)或構(gòu)建商用數(shù)據(jù)庫等活動的收入已占英國皇家化學(xué)學(xué)會總收入的82.27%，英國科學(xué)促進(jìn)會每年舉辦的科學(xué)節(jié)活動，僅門票收入便能達(dá)到總收入的10%以上。這在很大程度上減少了科技社團(tuán)對政府資助的依賴，提升了自身的治理有效性水平和獨立生存能力[9]。

我國大部分社會組織或由政府部門轉(zhuǎn)變過來，或由政府部門直接創(chuàng)辦，“一個部門，兩塊牌子”現(xiàn)象普遍存在，使我國社會組織對政府具有較強(qiáng)的依賴性[10]。對于處在萌芽期的科技社團(tuán)而言，受市場驅(qū)動、掛靠單位慣性扶持以及政府職能讓渡空間狹窄等因素影響，往往更容易依賴政策資源、資金資源、人才資源、合法性資源以及公信力資源等，以直接鑲嵌于國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部、間接或合作型的方式獲取[11]。我國政府正積極致力于治理轉(zhuǎn)型，弱化行政干預(yù)，有計劃地推進(jìn)有條件的社會組織實現(xiàn)“脫鉤”，但在科技社團(tuán)領(lǐng)域，僅有中國計算機(jī)學(xué)會、中國公路學(xué)會等實現(xiàn)真正意義上的獨立運(yùn)作。

（三）社會資本的運(yùn)行方面

從科技社團(tuán)的組織屬性看，主要依靠合作、互惠互信等社會資本進(jìn)行維持，憑借科學(xué)規(guī)范、組織使命等引導(dǎo)性作用，推動治理有效性提升。科技社團(tuán)往往具有熟人社會特征和非科層化的平等溝通特點，諸如信任、互惠規(guī)范、積極參與等形式的社會資本存量，往往會對組織的治理有效性產(chǎn)生影響。通過會員身份的同質(zhì)性、社團(tuán)所搭建的熟人社會以及集體訴求能力、精英治理等，結(jié)合科技社團(tuán)本身所蘊(yùn)含的專業(yè)市場、社會聲譽(yù)、價值體系、學(xué)術(shù)品牌、組織文化等，使信任、合作、權(quán)威性、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等良性社會資本大量累積，進(jìn)而有效降低交易成本。西方科技社團(tuán)在成立與發(fā)展階段，科技先驅(qū)、會員制度、權(quán)力自下而上的流動方向，均起到重要推動作用。但相較而言，處于治理轉(zhuǎn)型階段初期的我國科技社團(tuán)卻始終存在自主性弱、會員吸引力不足等問題，限制了社會資本在科技社團(tuán)中的存量與質(zhì)量。

當(dāng)然，社會資本的存量也同科技社團(tuán)的自主治理程度有關(guān)，政府應(yīng)當(dāng)“同個體公民交往的行動和精神留出適當(dāng)?shù)目臻g”，以免給當(dāng)?shù)厣鐣M織所依賴的社會資本造成破壞[12]。

二、典型國家科技社團(tuán)治理模式的特征

從高階實體法律、同政府的關(guān)系以及社會資本3個方面對中西方科技社團(tuán)治理模式進(jìn)行辨析，本文將其劃分為社會型治理模式與行政型治理模式。以英美科技社團(tuán)為代表的社會型治理模式，依靠相對完善的高階實體法律體系與充足的社會資本，保障社團(tuán)本身具有較強(qiáng)的自治性，同政府之間保持相對平等與合作的關(guān)系，并借助商業(yè)化運(yùn)營模式與專業(yè)化運(yùn)營手段，實現(xiàn)科技與社會需求。從整體來看，處于治理轉(zhuǎn)型初期的我國大部分科技社團(tuán)仍舊表現(xiàn)出行政型治理模式，由于缺乏高階實體法律與社會資本，加之融資渠道相對有限，科技社團(tuán)主要依附政府，兩者存在非對稱性關(guān)系。

需要指出的是，以上模式辨析只是相對而言，通過社會力量或行政力量誰更占據(jù)主導(dǎo)地位來判定，每種治理模式在不同歷史階段均存在各自的優(yōu)缺點。當(dāng)前，隨著全球化與網(wǎng)絡(luò)化程度加深，兩種模式的混合體日趨成型，即行政力量與社會力量兩者并沒有較為清晰的界限，而是成為相對和諧與穩(wěn)定的有機(jī)體，其具體可表現(xiàn)為社會—行政型治理模式。其理論根源可追溯為“法團(tuán)主義”理論，該理論既反對過度自由化、主張社會融合，同時也反對主張社會主體缺乏自主性，由“政府辦社會”[13]，而是一種中間道路，強(qiáng)調(diào)協(xié)會、社團(tuán)能夠整合經(jīng)濟(jì)、社會、行政，是社會團(tuán)結(jié)的重要紐帶。日本、韓國、法國等國家的科技社團(tuán)普遍采用該治理模式。

以日本科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)為例，日本政府早在1996年，在原有的日本科學(xué)技術(shù)情報中心和日本新技術(shù)事業(yè)團(tuán)的基礎(chǔ)上，成立了特殊法人日本科學(xué)技術(shù)振興事業(yè)團(tuán)，該組織當(dāng)時隸屬于日本科學(xué)技術(shù)廳。1997年，日本國會通過《獨立行政法人通則法》和《獨立行政法人科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)法》，伴隨《促進(jìn)特定非營利活動法》《一般社團(tuán)·財團(tuán)法人法》等相關(guān)高階實體法律的出臺，日本科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)逐步成為真正意義上的獨立法人組織，并獨立運(yùn)作，積極倡導(dǎo)科技工作者間的科技情報交流、科普、新技術(shù)委托研究等。但另一方面，由于該社團(tuán)的歷史與關(guān)系溯源，其仍舊同政府保持著高度密切的關(guān)系，積極實施與執(zhí)行政府具體政策的活動或服務(wù)于國家戰(zhàn)略性決策的活動之中。這種混合型治理模式首先強(qiáng)調(diào)科技社團(tuán)是真正意義上的獨立法人，能夠以服務(wù)會員或傳播科學(xué)知識為基本導(dǎo)向。而在與政府展開項目合作時，行政力量相對較為強(qiáng)勢與主動，這使得科技社團(tuán)重視政府的相關(guān)需求與關(guān)系建設(shè)，政府撥款也是其收入的重要來源，但并非唯一或者核心來源。

事實上，當(dāng)前我國政府正積極致力于治理改革與轉(zhuǎn)型，特別是黨的十八大首次提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，我國社會組織從總體上正式進(jìn)入了深化管理與治理體制改革的歷史新階段。政府開始越發(fā)重視社會力量在社會治理中的正面價值，并通過“賦能還權(quán)”，不斷推動公共治理結(jié)構(gòu)性改革，有計劃地為社會組織治理領(lǐng)域的社會自發(fā)性力量釋放應(yīng)有的“自由空間”。新出臺的相關(guān)法規(guī)與文件為包括科技社團(tuán)在內(nèi)的社會組織治理改革提供制度基礎(chǔ)與條件，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》等，政府引導(dǎo)下的社會組織自治模式初步建成，而其本質(zhì)特征正是符合混合型治理模式。若從分類治理角度來看，慈善基金會、商會等其他類別的社會組織實際上已屬于該類型。這也反映出科技社團(tuán)治理改革與轉(zhuǎn)型進(jìn)程緩慢。

基于以上分析，對3種治理模式進(jìn)行總結(jié)與比較，詳見表1。

三、推動我國科技社團(tuán)治理模式轉(zhuǎn)型的路徑

研究發(fā)現(xiàn)，以英國、美國為代表的科技社團(tuán)呈現(xiàn)出社會型治理模式，我國則表現(xiàn)出典型的行政型治理模式特征。然而，該界限不斷模糊，介于中間道路的混合型治理模式值得關(guān)注。這為我國科技社團(tuán)治理轉(zhuǎn)型的方向與當(dāng)前所需解決的主要問題提供理論指導(dǎo)，防止陷入照搬西方治理模式，但又“水土不服”的怪圈。為進(jìn)一步推動我國科技社團(tuán)實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，本文提出以下實施路徑。

（一）完善高階實體法律

完善的高階實體法律體系是治理轉(zhuǎn)型實現(xiàn)的基石。因此，應(yīng)秉承結(jié)社自由與社團(tuán)治理相平衡的法制精神，以激發(fā)科技創(chuàng)新與知識交流為根本理念，構(gòu)建適合我國科技社團(tuán)發(fā)展的法律體系。如以《慈善法》與《科技進(jìn)步法》為基礎(chǔ)，在進(jìn)一步普及相關(guān)法制理念與落實法律條文的同時，制定配套的法規(guī)，強(qiáng)化兩者之間的協(xié)調(diào)性與融合度。結(jié)合《社會團(tuán)體登記管理條例》，出臺較為清晰、明確的科技社團(tuán)治理準(zhǔn)則與管理辦法，以淡化行政命令的影響。從法制角度，規(guī)范科技社團(tuán)的治理過程與利益相關(guān)者的權(quán)力界限，真正落實科技社團(tuán)獨立的法人地位，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下維護(hù)學(xué)術(shù)自治權(quán)。

（二）通過分類“脫鉤”實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型

從科技社團(tuán)歷史發(fā)展背景與治理模式特征看，科技社團(tuán)治理轉(zhuǎn)型首先需要政府轉(zhuǎn)變治理思維，以服務(wù)代替控制，調(diào)動科技社團(tuán)治理改革的積極性，通過分類的方式，由易到難地落實科技社團(tuán)的治理改革方案，形成政府引導(dǎo)與監(jiān)督、科技社團(tuán)策劃與實施、公眾參與與反饋的協(xié)同治理模式，最大限度維護(hù)科技社團(tuán)的學(xué)術(shù)自治權(quán)，盡可能降低治理改革的阻力。需要注意的是，這種自治不僅是一種權(quán)力，自治更應(yīng)通過負(fù)責(zé)的行為和對社會有效的服務(wù)去獲得[14]。我國科技社團(tuán)自身也應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范自身治理水平與治理有效性，在滿足會員基本需求外，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、線下科普講座等方式提升社會影響力，強(qiáng)化自身的社會基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化社會資本結(jié)構(gòu)

科技社團(tuán)需進(jìn)一步優(yōu)化組織內(nèi)社會資本的存量與質(zhì)量，規(guī)范科技社團(tuán)的制度建設(shè)，形成較為完善的制度體系，并保持良好的動態(tài)性，以實現(xiàn)組織內(nèi)秩序的整合，保證組織內(nèi)部各項事務(wù)與運(yùn)營的權(quán)、責(zé)、利界限清晰，推動科技社團(tuán)權(quán)力展現(xiàn)出“公共性格”與“理性價值”。具體而言，在社會資本質(zhì)量建設(shè)中，應(yīng)積極采用科技社團(tuán)專職秘書長制度、強(qiáng)化理事長、理事成員、秘書處工作人員選拔選聘方式。在存量上，時刻以服務(wù)會員為核心，細(xì)分會員種類，多渠道吸收與服務(wù)各類科技工作者等。

需要指出的是，本文關(guān)于科技社團(tuán)治理模式的辨析只是搭建一個框架性內(nèi)容，由于階段性、區(qū)域性的差異，這些治理模式還會存在一定“變型”，這就要求我們進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)研究，不斷豐富相關(guān)理論內(nèi)容。此外，由于制度之間的關(guān)聯(lián)與互補(bǔ)性，任何一項制度安排也因此呈現(xiàn)耐久性與較強(qiáng)的路徑依賴。這便提醒我們，治理轉(zhuǎn)型與改革并非一蹴而就，需要科技社團(tuán)中各利益主體相互協(xié)調(diào)，在重復(fù)博弈的過程中找到各自效用最大的均衡點，對此我們充滿信心。

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