我國殘疾人專門協會發展現狀與改革方向

張熠欣

[摘 要]專門協會是殘疾人公共服務體系的重要主體，但學界對此的相關研究明顯不足。目前，我國殘疾人專門協會數量上已初具規模、發揮一定作用，在法人化方面進行了初步探索。但專門協會在運作過程中存在專業化服務能力不足、內部治理不夠健全、可利用的社會資源匱乏、與殘聯和服務對象的互動不充分等問題。在新時代，要積極探索科學有效的運行管理機制，充分發揮專門協會的“代表、服務、維權”職能，完善殘疾人公共服務體系。

[關鍵詞]專門協會 發展現狀 運行困境 對策建議

[中圖分類號]D669.69

[文獻標識碼]A[文章編號]10019596（2021）110033-08

一、概述

殘疾人是人類社會中一個特殊的利益群體，他們受先天或后天條件的影響，成為在肢體、語言、聽力、精神、智力或多重上存在長期缺損的人，生活自理能力受到嚴重影響，且這些缺損與各種障礙相互作用，阻礙了殘疾人充分和切實地融入社會。根據我國第六次全國人口普查及第二次全國殘疾人抽樣調查顯示，2010年末，我國（除港澳臺地區外）殘疾人總人數為8502萬人，占全國總人口的5%左右，即平均每五個家庭中就有一個家庭有殘疾人[1]。

殘疾人事業發展是評價一個國家或地區經濟發展與文明進步的重要標志之一，政府在其中扮演著主體角色，承擔著主導責任，發揮著領導作用。隨著社會的轉型與發展、殘疾人數量的不斷增多以及殘疾人需求上發生的巨大變化，除了要發揮政府及其有關職能部門、中國殘疾人聯合會的作用和優勢以外，還必須依靠像殘疾人專門協會這樣的助殘社會組織，為建立和落實殘疾人服務體系做好支持與服務工作。所謂專門協會是指由殘疾人、殘疾人家屬以及從事殘疾人事業、與殘疾人工作相關的個人、社會組織和企事業單位自愿結成的公益性社會團體。王新憲指出，專門協會是殘疾人事業發展的重要工作力量，自殘聯成立以來，專門協會一直發揮著不可替代的重要作用，殘聯成立之初設計的這個組織架構是非常成功的、有遠見的、有生命力的[2]。呂世明認為專門協會是社會組織的重要組成部分，是殘疾人服務體系的延伸，是殘聯的得力助手①。鄧樸方指出，五類專門協會是殘疾人聯合會的主體協會，發揮好專門協會的作用才能充分體現殘聯的代表職能，更加密切聯系殘疾人，更加緊密地把殘疾人團結在一起[3]。由此可見，殘疾人專門協會的重要性是無可比擬的。

我國殘疾人數量逐年增多，目前能為殘疾人提供服務和保障的社會組織卻很少，整個殘疾人社會服務體系尚不能夠滿足殘疾人的快速增長，所以需要更多社會組織參與。本文粗略地將為殘疾人服務的組織分為四大類：第一類是殘聯，殘聯在現實中出現“管理大于服務”的現象，它過多包攬行政任務，使其服務功能得不到充分發揮[4];第二類是殘疾人專門協會，專門協會是殘疾人向殘聯和政府反映訴求的橋梁和紐帶;第三類則是在專門協會的基礎上，根據是否在民政部門登記注冊，再把殘疾人專門協會分為登記和未登記兩種，正式登記注冊的專門協會在為殘疾人提供服務上具有獨特作用;第四類可以稱作草根組織，它們沒有登記注冊，也不是專門協會，但實際上在為殘疾人提供服務，可以統稱為助殘社會組織。社會組織在扶殘助殘領域大有作為，助殘社會組織有較大的發展空間。

綜上所述，殘疾人數量眾多且在不斷增長，社會服務需求的快速增長需要社會組織的參與，其中最具有發展潛力的助殘社會組織就是殘疾人專門協會。然而，學界關于殘疾人專門協會的研究還不夠深入。對此，本文以殘疾人專門協會作為研究對象，關注專門協會的發展現狀以及面臨的發展困境，最后提出相應的對策建議。

二、殘疾人專門協會發展現狀

按照《中國殘疾人聯合會章程》規定并根據殘疾人的類別分類，可以將專門協會分為盲人協會、聾人協會、肢體殘疾人協會、智力殘疾人及親友協會、精神殘疾人及親友協會五大類，都接受中國殘聯的領導。

（一）數量上已初具規模

根據殘疾人事業發展統計公報，2009年全國的市和市轄區級專門協會已建比例為94.9%，縣（含縣級市）級專門協會已建比例為88.9%;2010年全國的市級專門協會已建比例為99.6%，市轄區級專門協會已建比例90.5%，縣（含縣級市）級專門協會已建比例為95.6%;2011年市級、市轄區、縣（含縣級市）級專門協會已建比例分別為97.6%、93.0%和89.6%[5]。由此可見，專門協會數量增長率低，增長速度緩慢，其中肢殘人協會數量有所減少。截至2020年，地方各級殘疾人專門協會有1.5萬個，其中省、地、縣級各類專門協會已建比例分別為98.8%、97.1%和91.3%[6]。綜上得出，近些年來，專門協會的數量并未增加，數量一直保持在1.5萬個左右（見表1），但是全國的助殘社會組織不斷增加，目前已有3004個[6]。

根據自身特點和性質，五大專門協會制定相應的制度和任務，其核心都是要通過專門協會，更加了解殘疾人及殘疾人家庭的情況，并與之產生深厚的情感，其目的是成為各級殘聯的組織基礎，成為殘聯組織聯系殘疾人最主要的橋梁和紐帶。

根據2011年的統計公報顯示（見表2），各類殘疾人的人數分別為：視力殘疾1263萬人;聽力殘疾2054萬人;言語殘疾130萬人;肢體殘疾2472萬人;智力殘疾568萬人;精神殘疾629萬人;多重殘疾1386萬人[1]。以2011年五大專門協會的數量為基準，一個盲人協會要管理和服務約4081個視力殘疾人;一個聾人協會對應服務約7098個聽力、言語方面的殘疾人;一個肢殘人協會對應服務約7905個肢體殘疾人;每一智力殘疾人及親友協會對應服務約1911個智力殘疾人;每一精神殘疾人及親友協會對應服務約2116個精神殘疾人。綜上，專門協會要管理和服務的殘疾人數量過多，說明目前我國專門協會的數量是遠遠不夠的，完全不能充分、高效地發揮專門協會作用。為能夠完善殘疾人服務體系，滿足殘疾人數量增長對助殘社會組織的需要，亟須建立更多專門協會。

（二）發揮應有作用

殘聯章程第十七條：專門協會委員會由中國殘聯全國代表大會代表中同類別的殘疾人、殘疾人親友選舉產生;專門協會的主要任務是：代表、聯系、團結、服務本類別殘疾人，反映特殊愿望及需求，維護合法權益，爭取社會幫助，開展適宜活動，參與國際交往②。其職能被確定為“代表、服務、維權”，與殘聯的“代表、服務、管理”的職能僅僅一詞之差。因此，我們應該準確把握和解讀兩者之間不同的職能，以便更好地為殘疾人提供服務。

首先，“代表”功能。代表殘疾人利益、反映殘疾人訴求、維護殘疾人權益、服務殘疾人需要是專門協會的主要任務。各專門協會代表本類別殘疾人群體的共同利益和特殊需求，維護他們的合法權益[7]。因為專門協會是由同類殘疾人或其親屬組成，與殘疾人及殘疾人家庭聯系是最為緊密的，與殘聯或其他助殘組織相比，其更加了解殘疾人及殘疾人家庭的情況，并與之產生深厚的情感，更能代表殘疾人，為他們發聲。

其次，“服務”功能。工作服務對象的專門性和特定性，使得專門協會需要制定專門的組織發展計劃，劃分特定的工作范圍，提供專門的服務，展現專門的工作。殘聯的服務職能更多是著眼于宏觀調控，在政策上給予指導與幫助，而專門協會存在的意義則是更加具體地聯系群眾，更加親近殘疾人群體，了解他們的真實需求，以此服務殘疾人需要。五大專門協會分別聯系著盲、聾啞、肢體殘疾人和智力、精神殘疾人及其親屬，都是分別按照本類別殘疾人的特點和實際情況，獨立、積極、主動地組織和開展各自的工作。

最后，“維權”功能。當專門協會作為一個獨立的組織開展工作時，它有自己的特點，此時要發揮與殘聯“管理”不一樣的“維權”職能。2020年，制定或修改省級關于殘疾人的專門法規、規章4個，地級5個;制定或修改保障殘疾人權益的省級規范性文件22個，地級64個，縣級163個。全國縣級以上人大開展《中華人民共和國殘疾人保障法》執法檢查和專題調研318次;政協開展視察和專題調研282次。全國開展省級普法宣傳教育活動500多次，近40萬人參加;舉辦省級法律培訓班44個，4800多人參加。殘疾人參政議政工作穩步開展，各地殘聯協助人大代表、政協委員提出議案、建議、提案735件，辦理議案、建議、提案1109件③。

各專門協會的民間性、非營利性、自治性、公益志愿性等特點決定了其具有獨特的凝聚力和廣泛性[8]。這也體現了殘聯與專門協會之間的關系，既融合于殘聯，又要在一定程度上有所獨立和游離，它們發揮著不同的職能。近年來，各專門協會和助殘社會組織開展的活動越來越富有開放性和創造性。例如肢殘人協會的“希望之家”服務、盲人協會的信息無障礙服務、聾人協會的聾兒家長支持服務、精協的孤獨癥兒童康復和精神殘疾預防工作、智協的標準化工作等活動，積極幫助殘疾人打開心扉，參與社會生活，受到了廣大殘疾人及家庭的喜愛和歡迎，產生了很好的社會效應。

（三）初步探索機構法人化

社團登記對各專門協會來說是一個新的起點，對殘聯是一個新的課題，是中國殘疾人事業發展史上的重要事件，是協會努力做好工作、實現“三個活躍”的重要條件之一[9]。根據專門協會是否在民政部登記注冊作為標準，可以將專門協會分為法人化專門協會和非法人化專門協會。早在2004年，中國盲人協會便向民政部提出了登記注冊為社團法人的申請，經過協會的不懈努力，2006年12月7日，民政部批準中國盲人協會正式成為社團法人單位。在“十一五”期間，中國殘聯啟動專門協會社團登記工作試點，此后全國各級專門協會開啟了法人實踐探索。目前，國家級、部分省市級專門協會已在民政部門辦理了社團登記。從實際發展情況來看，由于專門協會法人化的探索還處在初級階段，全國已經登記注冊的專門協會數量很少、比例極低，協會的法人化主要集中在國家和省級這兩個層面[10]。區縣級專門協會沒有進行登記注冊，其在性質上仍屬于各級殘聯內部設立的機構。根據2014年相關數據顯示，僅有19.6%完成了社團登記，73.2%的協會沒有社團登記，另有7.1%還在申請中[11]。

三、殘疾人專門協會的運行困境

（一）專業化服務能力不足

專門協會的管理層和工作骨干主要以原專門協會委員為主體，而這些委員是按照《中國殘疾人聯合會章程》通過殘聯的代表大會選舉產生的，他們大多為兼職人員，致使專門協會的人員構成復雜且專業化和職業化不足，協會工作人員的專業化水平不高，最后影響總體的服務質量。

首先，協會領導專業化水平普遍不高。作為協會的領導者、主要負責人，要有主見，要具備計劃、組織、協調、管理、創新等能力。由于早期殘疾人社會組織的從業門檻相對較低，許多從業人員是殘疾人或其家屬，其中很大一部分工作人員屬于年齡偏大、文化程度較低的下崗職工，其綜合業務素質、對殘疾人工作的認知程度等不夠高，目前難以適應新形勢下殘疾人工作的需要。協會中大多數的工作人員也從未接受過系統的殘疾人服務與管理相關專業知識的教育和技術培訓，專業人才十分缺乏[10]。其次，在職人員的歸屬感低，人才流失率高。當前，仍有許多社會公眾對專門協會認識不夠全面、評價不一，導致專門協會人才的職業聲望和社會地位不高，甚至還常常被誤認為是志愿者，再加上目前這個行業的薪資水平不穩定、職業發展前景不明確、社會保障機制不健全等，專門協會很難留住人才。

（二）內部治理不夠健全

內部治理是指有關組織內部的計劃、組織、決策、執行、內部監督和評估、日常事務管理等一系列治理機制的總稱，主要包括章程、會員（代表）大會、理事（代表）會、監事會和秘書處。組織內部治理的結構和內容，既要符合有關組織內部治理結構的一般要求，又要適應組織自身發展的實際情況。部分專門協會已登記注冊成為社團法人，但他們沒有按照《社會團體登記管理條例》以及《社會團體章程示范文本》的規定去建立和完善組織的內部治理機制。

首先，協會章程形同虛設。大多數協會的章程都是直接采用了登記管理機構提供的標準示范文本，所有的條款和內容照搬照抄，并沒有結合組織自身的發展規律和實際情況對章程進行修改和完善。因此，直接套用的章程并不能很好地發揮出章程的規范功能、自治功能、制裁處罰等功能。其次，未設立監事會或監事，監督機制不健全。其主要原因在于《社會團體登記管理條例》中沒有條款明確規定組織必須設立監事會或監事。沒有監督機制的約束，組織內部極容易出現決策不民主等現象，從而導致個別人員的貪污腐敗，組織懶散無效率。最后，組織內部治理的結構之間缺乏協調和制衡。完善的組織內部架構是由決策機構、執行機構和監督機構三者構成的，它們各自獨立，在明確各自權責的基礎上彼此合作又相互制衡。然而實際上三大機構之間尚未形成有效的協調和制衡機制，理事會、監事會常常如同虛設，不能充分、有效地發揮決策和監督作用。

（三）可利用的社會資源匱乏

專門協會資金和資源的匱乏一直是困擾協會開展工作的限制性因素，這在西部地區尤其明顯，許多區縣地方會因為當地經濟不發達、領導對殘疾人事業發展的不重視、上級政府給予的資源少等原因，使專門協會很難開展工作。

首先，專門協會多數沒有固定、獨立的辦公場所和完備的活動設施。不少協會的辦公、活動場地由本級殘聯提供，專門協會與其他協會合署在本級殘聯辦公樓辦公的占56.8%;僅有27%的協會有獨立的辦公室，且其中在本級殘聯辦公樓內辦公的比例為21.6%，不和本級殘聯在一起的比例為5.4%;其他為16.2%[12]。各專門協會的日常管理就是要結合本協會殘疾人的特點和實際情況，組織開展活動，但由于受到辦公和活動場地的限制，協會每舉辦一次活動，就需要向本級殘聯申請活動場地和租借活動設施設備。這使得協會在開展活動的過程中流程增多，增加組織人員的工作量，消耗大量時間、精力，影響協會的積極性和創造性，最后導致活動開展的頻率降低。其次，專門協會的資金缺乏、來源單一。根據專門協會的章程，專門協會的資金來源渠道包括會費、國內外組織或個人的捐贈、政府資助及中國殘疾人聯合會專項資金、在核準業務范圍內開展活動和服務的收入、利息及其他合法收入。然而，專門協會94.5%的辦公經費是由殘聯統一撥付，通過向個人或企業、政府的其他部門申請項目資金，以及通過定期向會員收繳會費、接受社會捐贈等方式獲得經費的比例不超過7%[7]。如果一些地區殘聯的自身建設本就比較薄弱，則會出現工作經費緊張的現象。當地殘聯自顧不暇，沒有能力給專門協會提供資金上的支持，致使本地區的專門協會資金短缺，活動經費緊張或沒有，大多數活動無法開展，工作進展較為緩慢[7]。

（四）與殘聯和服務對象互動不充分

作為最貼近殘疾人的民間社會團體，專門協會應該能夠在溝通利益訴求、協調利益矛盾方面發揮重要作用。通過及時的溝通與互動，掌握殘疾人群體的真實想法和訴求，才能有效緩解各類可能被激發的矛盾和沖突。然而，專門協會與殘聯和服務對象之間的溝通互動并不充分。

一方面，日常性服務項目、殘疾人文體活動不到位，導致專門協會與殘疾人之間的溝通互動較少。由于殘疾人生活水平和質量普遍偏低，受教育程度低、文化素質不高，因此并不了解協會的工作性質，造成他們參加協會活動的次數并不多。加之多數協會的主席、委員都是兼職，由于工作人員少、缺少活動場地和缺乏活動經費等，開展活動費時費力，協會與殘疾人直接互動交流的時間大大減少。另一方面，專門協會與殘聯、黨和政府之間缺少溝通聯系。絕大多數的專門協會在性質上還屬于殘聯組織的內設機構，依附并從屬于殘聯，兩者間的溝通常常是殘聯下達命令和安排任務，專門協會聽從指揮、服從工作，即一種單向的溝通方式。專門協會向殘聯、黨和政府傳達反映殘疾人群體的訴求是機械或重復的，很少與殘聯就殘疾人提出的訴求進行分析討論，一起研究解決方案。

四、對策建議

（一）提高專業化服務能力

專門協會能夠科學、高效運行的關鍵在于組織對人力資源的開發與利用，這是一個不斷提高組織成員綜合素質的過程。因此，協會必須建立一種新型的人才管理制度，使組織對人才的培養、引進、使用更加合理有效;要不斷提高領導和專職人員的自身素質，建設一支懂專業、高素質的職業管理隊伍。

第一，培養協會骨干，選好帶頭人，加強協會班子建設是做好殘協工作的關鍵[11]。應該加大對殘疾人干部的培養選拔力度，重點培養和任用殘疾人干部。因為殘疾人干部在很大程度上更能理解和感受殘疾人的苦痛和面對的困難，與他們感同身受，所以能夠更加貼近基層，貼近殘疾人，能夠更為直接地體察殘疾人的真實需求，及時為他們排憂解難，快速有效地解決問題。第二，加強殘疾人專職人員業務培訓，完善人才隊伍建設。人才隊伍是由綜合素質高、服務意識強且具備專業服務水準的人員組成，通過專業培訓，不斷提高殘疾人工作者的職業能力和專業素質。通過完善薪資制度、建立激勵機制等，營造良好的工作環境，讓成員有歸屬感和成就感，吸引更多專業人才從事殘疾人社會管理與服務。此外，應充分發揮優勝劣汰功能，在競爭中培育人才、選拔人才、使用人才、留住人才，使具備服務意識和具有創新潛力的人才脫穎而出。

（二）完善內部治理

內部治理是一個組織自律的保障，是組織實現內部問責的根本途徑，更是組織獲取資源的根本前提。完善組織的內部治理，其核心是章程，基礎是規范組織內部的機構設置，最終使組織能夠科學有效的運行。針對上述提到的內部治理不健全問題，有以下三種解決思路。

第一，必須重視章程在內部治理中的作用。章程不是一個象征和擺設，而是一個組織行為的約束和紀律，無論是自我監督還是外部監督，章程是唯一的尺度和繩墨。應強調并樹立章程在組織中的地位和權威，讓章程成為組織中的“憲法”。此外，隨著組織的不斷發展，勢必會出現章程相關規定與組織實際運行存在差異的情況。因此，應該盡快修訂完善章程的內容，使其適應組織發展規律。第二，建立健全監督機制。強制社會團體設置監事會并發揮監事會的作用。針對殘疾人專門協會監事會成員人數提出建議，為節約管理成本，可以不設監事會，只設1～3名監事，履行監督職責。第三，平衡組織內部治理架構。理事會作為組織內部治理結構的一個重要環節，在整個架構中應處于核心位置，且理事會和執行機構以及監事會的權力必須是分立的。理事會對執行機構起著支配和領導作用，即執行長在理事長的領導下開展工作。監事會監督理事會和執行機構，監事由會員大會或會員代表大會選舉產生，嚴格規定理事會成員不得兼任監事。

（三）多渠道吸納社會資源

對于任何一個組織來說，想要獲得長久、穩定的發展，資金和資源不可或缺。殘疾人事業是一份具有強烈的公益性、慈善性、責任性和志愿性的事業，若沒有政策以及公共財政的大力支持，很難發展壯大。近幾年來，我國各級政府為促進殘疾人事業的發展，相繼出臺了一系列政策，給予了鼎力的支持和幫助。

多渠道吸納社會資源。第一，各級殘聯或本級政府可以通過財政撥款、委托代理服務以及購買服務等多種方式，增加專門協會收入，加大對專門協會工作經費的支持，并在納入年度財政預算的基礎上，建立逐年增長機制，在經濟發達地區如北京、上海等地，應該適當提高經費標準[12]。第二，通過加大對專門協會的宣傳力度，讓社會、企業以及更多的人認識并了解專門協會存在的價值，鼓勵個人和企業積極捐贈，在豐富協會資金的同時，營造和諧、友愛的社會風氣。例如，專門協會抓住“國際聾人節”“全國助殘日”等時機，適時開展一些大型的宣傳活動，做好為殘疾人服務、代表殘疾人利益訴求、宣揚殘疾人事跡等宣傳陣勢，塑造一個嶄新的、持續而又充滿活力的殘疾人事業良好社會形象，為專門協會聚集更多資金。

（四）暢通溝通渠道，發揮聯動機制作用

專門協會是殘疾人群體向黨和政府表達利益訴求的橋梁和紐帶，它自上而下地傳達上級領導的政策精神、中心思想、協會發展規劃，動員殘疾人積極響應和參與;自下而上地反饋廣大殘疾人的利益訴求和面臨的難題，充分發揮其溝通的雙向互動功能，暢通殘疾人、協會、殘聯的溝通渠道。

首先，暢通專門協會與殘聯、黨和政府間的溝通渠道，發揮好專門協會自下而上的反饋功能。專門協會要明確自己的職責和功能，找準自己的定位，與殘聯密切溝通。對于有利于支持和促進殘疾人事業發展的項目任務，專門協會要積極參與并加入討論，對項目目標進行細化分解，專門協會負責執行，殘聯則是通過加強實時監測和監督，推動各項任務有效落實。其次，積極開展日常文體活動，增加協會與殘疾人溝通互動的機會。專門協會應跳出“每年按照上級部門的要求開展1～2次大型活動”的思維定式，結合專門協會自身的優勢、特點和本會殘疾人的實際情況，使活動日常化，形式多樣化[13]。例如，協會可以依托社區開展日常性的茶話會、故事會、讀書分享會、棋牌、健身等廣大殘疾人能夠接受、又愿意參加的娛樂性文體活動。由于這些活動的開展有相對固定的場所和基本的設施，參與活動的殘疾人體驗到快樂后，形成相對固定的群體，其活動最終也能走向日常化、生活化，增加了協會與殘疾人群體間的交流。

注釋

①中國殘聯專門協會召開2012年第四季度工作會議? 專門協會是殘疾人服務體系的延伸[J].中國殘疾人，2012（11）：15。

②《中國殘疾人聯合會章程》。

③《2020年中國殘疾人事業發展統計公報》。

參考文獻

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Development Status and Reform Direction of

Specialized Associations for the Disabled

Zhang Yixin

（School of Political Science and Public Management， East China University

of Political Science and Law， Shanghai 201600， China）

[Abstract]Specialized associations are an important subject of the public service system for the disabled， but the related academic researches are obviously insufficient. In the process of development， specialized associations have played a certain role in quantity， scale and function， and made a preliminary exploration in the legalization. However， there are some problems in the process of operation， such as insufficient professional service capacity， imperfect internal governance， lack of available social resources， insufficient interaction with the Federation of Disabled Persons and service objects， and so on. In the new era， we should actively explore scientific and effective operation and management mechanisms， give full play to the functions of special associations including representative， service and rights protection， and improve the public service system for the disabled.

[Key words]specialized association; development status; operational difficulties; countermeasure