從城鄉融合發展視角探索農村宅基地制度改革

雷興長

（蘭州財經大學國際經濟與貿易學院 甘肅 蘭州 730000）

2021 年1 月，《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》提出，加強宅基地管理，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。宅基地房產是鄉村居民的主要財產，也是介入城鄉融合發展的主要資本，應該提升其利用價值。相對于承包地制度，宅基地“三權分置”的產權制度的改革空間更大一些，但是，要穩慎推進城鄉之間農村宅基地制度改革試點，確保經濟效益和社會效益的統一。

一、積極探索宅基地“三權分置”有效實現形式

穩慎推進農村宅基地制度改革，積極探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式，努力提升農民的財產收益。明確宅基地的“三權分置”的改革方向，即落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。在城鄉融合發展過程中，增大宅基地和農民房屋使用權的活性是農村宅基地的“三權分置”產權制度改革的主要內容。在堅持集體所有制和農民住有所居的前提下，通過激活使用權，有效解決宅基地閑置、流轉和抵押等問題。

（一）保障宅基地農戶的資格權和農戶房屋的財產權

通過保障農戶的宅基地資格權，體現宅基地的集體所有權性質。宅基地的集體所有權是農村土地集體所有制的延伸，宅基地資格權是農民作為農村集體組織成員的天然權利，只有農民擁有申請宅基地的資格權。

一要完善宅基地農戶資格權的制度。在規范實施產權登記和土地登記頒證的基礎上，進一步推進農村“房地一體”的不動產登記，依法公正地將集體土地的宅基地資格權落實到每個農戶，實現資格取得、實現的全過程科學管理服務。

二要確保農戶擁有法定面積的宅基地。宅基地農戶資格權是農民作為集體經濟組織成員的基本權利，每戶在取得宅基地資格權之后，有權向本集體經濟組織申請法定面積的宅基地，并允許宅基地資格權人在符合相關規定下有權將宅基地使用權和房屋所有權進行流轉或自行經營，并取得收益。

三要豐富宅基地農戶資格權的實現。對進城落戶，自愿放棄宅基地資格權的農戶，可以享受城市住房相應的優惠政策;對暫時放棄資格權的農戶，核發以后可以生效的申請宅基地使用權證，允許持證到期重新申請宅基地資格權;鼓勵在城鎮穩定就業，暫時不使用宅基地的農民，通過一定補償放棄資格權。

（二）盤活農村宅基地的使用權

農村宅基地的“三權分置”產權制度改革，重點是盤活農村宅基地使用權，使農民擁有一定的財產性收益，讓他們根據自己實際情況，去靈活處置他們的宅基地與房屋財產。

一是有條件地適度放活宅基地使用權。在確保農戶房屋居住生活的條件下，準許把多余的房屋使用權出租、流轉。引導宅基地使用權在集體內部流轉，同時賦予農民集體和本集體成員在同等條件下的優先權。

二是保持宅基地使用權的穩定性。對于由歷史原因形成的超標準占用的宅基地、非本集體經濟組織成員占有使用的宅基地等，可以通過交納有償使用費繼續享受使用權，以實現宅基地使用和管理的公平調整。

三是加快宅基地使用權的地方立法。在經濟發達的農村地區和宅基地使用權民間交易盛行地區，加快宅基地地方立法工作，為農民房屋財產權的抵押、擔保、轉讓提供合法依據。同時，加快農民住房財產確權頒證，為農民房屋財產權提供產權保障，解決農民住房財產權現實、政策、法律三者脫節的問題。

（三）建立農民住房產權流動的配套體系

在經濟條件成熟的農村發達地區，在政府政策和國家法律允許的范圍內，在宅基地使用權的基礎上，建立農民住房產權流動的配套體系。

一是創新農民住房產權方面的金融服務。政府有關部門應該鼓勵金融機構，創新金融產品，為農民住房財產權的抵押、擔保設置切合農民需求的金融產品，擴大金融服務范圍。市、縣兩級財政出資建立增信資金，指定合作銀行專項開展農房抵押貸款業務，有資金需求的農戶以宅基地和房屋抵押獲得融資。

二是建立農民住房產權的評估體系。完善評估機構體系，鼓勵城市評估機構從事農民住房評估業務。對有關農民住房產權的行政事務，政府財政以購買服務的方式，提供公共評估服務。加大農房評估人才教育、培訓，建立一支農民住房產權專業評估隊伍。

三是健全農民住房產權流動的保障機制。建立健全農村現代社會保障，完善養老保險、醫療保險、最低生活保障、社會救濟等制度，推動建設多層次的城鄉社會保障體系。加大城鄉公共租賃房和廉租房建設力度，提升農民應對住房財產權流動風險的能力。

四是建立縣級以上政府的住房產權改革風險補償基金。對農民住房抵押、擔保貸款逾期的，給予金融機構一定的風險補償。成立專門的保險機構，鼓勵農民在住房抵押、擔保、轉讓時投保，一旦發生意外給予一定的賠償，以減輕住房產權流動風險。

二、構建盤活利用閑置宅基地房屋的體制機制

加大閑置鄉村農戶房屋的政策供給力度，鼓勵農村集體經濟組織和村民、鄉村基層政府，構建盤活利用閑置農戶房屋的體制機制。現行政策只允許宅基地農戶房屋在村集體成員之間流轉，而鄉村是“一戶一宅”，幾乎沒有流轉的可能性。政策供給不足，造成弱勢農民群體一方面要在城鎮花錢租房，另一方面自己鄉村房屋閑置。從充分利用農村房屋資源和保護農民合法權益的角度，應大力盤活農戶閑置的宅基地房屋，開發農民房屋出租市場，滿足城鄉居民生活居住需求。

（一）構建城鄉房屋租賃市場

構建城鄉房屋租賃市場的條件已經基本具備。2019 年，全國有29077 萬農民工外出打工，租用城鎮房屋居住，導致農村房屋空閑，造成城鄉房屋租賃市場發展不平衡。因此，要加大鄉村農戶房屋租賃政策供給，搭建鄉村房屋租賃信息交易平臺，專門為城市居民需求農宅的人群和有閑置農房的農民建立租賃交易市場。農民可以將閑置農房信息掛到鄉村房屋租賃網上，滿足城市居民租賃農房需要。

（二）對農村閑置房屋進行養老產業開發

在不改變宅基地房屋產權性質的基礎上，盤活農村閑置房屋，開發鄉村養老產業。鼓勵有實力的養老企業，以租賃閑置農宅模式，開發鄉村康養、旅游、閑居產業鏈。鄉村基層政府也可以與企業合作，采取農戶認可和企業投資的模式，將閑置鄉村小院改造成能夠滿足城里人居住需求的康養小院，吸引城市退休老人和自由職業者入村居住，過鄉村康養生活。

（三）開發鄉村高端民宿產業

開發城鄉共享農莊，吸引城市居民，體驗鄉村文化生活，滿足城市人的田園夢。在城市的衛星城郊區和生態環境優質的鄉村，鼓勵民宿投資人，尋找閑置農房，開發鄉村高端民宿。貴州省余慶縣紅渡村，把農戶閑置住房、庭院，打造成鄉村精品民宿，服務現代城市居民。

（四）農村閑置的宅基地及農戶房屋轉化為鄉村創業場地

由村集體出面組織協調，在農戶自愿的條件下，通過現代化改造升級，將閑置宅基地房屋轉化為適應新興產業、新業態發展需求的工作場所，以租賃價格低廉形式，吸引創業企業，入村建立工作室、電商企業、文化公司等，發展非農高端服務產業。

三、建立鄉村宅基地和農戶房屋的調控體制機制

由于區域發展不平衡，城鄉發展差距較大，尤其是中、西部地區有些農村生活、生產與農業農村現代化仍有較大距離，這也預示著落后地區鄉村未來仍有較大發展變化空間，包括居住環境、居住地和宅基地、人口數量等各個方面。因此，非常有必要建立健全鄉村宅基地和農戶房屋調控的體制機制，以滿足農業農村現代化和鄉村居民對美好生活的期盼。

（一）控制存在地質隱患的鄉村宅基地房屋建設

農村地域遼闊，地形復雜，尤其是中西部地區的諸多鄉村大多分布山岳溝壑之中，地形地質條件并不適合長期居住生活，一旦遇到各類自然災害，隨時需要大規模搬遷移居。因此，深山鄉村居民宅基地發生變化是一種常態，只能建立地域更廣泛的鄉村宅基地房屋調控體制機制。

（二）通過城鄉規劃完善宅基地房屋布局

依據城鄉發展規劃，完善鄉村宅基地房屋布局。宅基地的土地是集體所有權性質，村集體（基層權力機構）擁有劃分、批準、調整宅基地使用的權力。從鄉村居民長遠利益出發，要根據縣鄉發展規劃、人口數量變化，劃分宅基地的面積和布局;根據國家基礎建設和鄉村建設的新要求，及時調整農民宅基地的位置與用途。

（三）確保宅基地房屋布局與人口城鎮化的協調

根據人口城鎮化發展規律，調整鄉村宅基地房屋布局。在未來，隨著經濟社會的現代化，傳統鄉村不可避免地要走向人口聚集的城鎮化發展道路。在符合規劃、用途管制和尊重農民意愿的條件下，縣鄉政府要大力協調，通過土地資源置換等方式，鼓勵偏僻鄉村宅基地向城郊靠攏、向小城鎮聚集，為鄉村居民轉移就業和創業打下良好基礎。

（四）給予西部省區更大更靈活的調控權限

根據西部地區農村地域廣闊的實際情況，給予西部省區更大的宅基地面積標準調控權限。在綜合考慮農業生產和滿足農民生活需求、鄉村土地存量三大因素下，制定全國統一的宅基地面積標準，同時，允許西部省份擁有一定的靈活性、多樣性，比如，山村宅基地面積可以適量放大，承包地、宅基地、建設用地可以一體化使用等等。

（五）宅基地面積標準“就高不就低”

鄉村是欠發展區域，農民是弱勢群體。從滿足廣大農民群眾日益增長的美好生活需求角度，設置每個鄉村宅基地面積的控制標準，實行“就高不就低”的原則，最大限度地放大宅基地的農民利益，以預防今后頻繁調整標準，引發不穩定因素。

（六）建立鄉村宅基地調控機制

全國農村地域遼闊，各省區不同市州都有各自不同的實際問題，尤其是在鄉村宅基地房屋面積標準上，需要具體問題具體對待。對于宅基地面積標準較低的鄉村，適當放大房屋建筑面積標準;對于土地資源相對寬松的鄉村，適當放寬宅基地面積標準;對于不占用耕地的鄉村，以盡量滿足宅基地面積需求為標準。

四、建立宅基地合理使用的管理機制

建立健全宅基地集約使用有獎、存量宅基地退出有償的體制機制。目前，農村宅基地的取得和使用存在著不規范、不經濟、不公平等問題，有些農戶超標占用宅基地，有些鄉村宅基地使用不合理，造成了土地資源的嚴重浪費。國土資源部數據顯示，我國城鎮建設用地面積為91612 平方公里，其中，住宅用地面積29540 平方公里，占33.2%;而農村建設用地面積為191158 平方公里，其中農村宅基地面積130000 平方公里，約占70%[1]。在農村常住人口不斷減少的情況下，宅基地面積仍然保持較大占有量是不合理的。因此，建立宅基地合理使用的體制機制是非常必要的。

（一）嚴格宅基地的審批、使用管理制度

農村宅基地面積總量過大，許多農戶宅基地超標多占，主要原因是由于鄉村居住區缺乏規劃、沒有按規定進行審批、農戶自行亂占、糾錯管理能力太弱等原因造成。如果能夠依法依規調節整治超標濫占宅基地的行為，可以節約大量建設用地資源。因此，推進農村宅基地改革，要與解決多占、亂占宅基地的問題結合起來。依法依規嚴肅宅基地審批使用管理，做到有錯必糾、違規必懲。

（二）實行宅基地面積總量不變的控制體制

在農村常住人口不斷減少和第二輪耕地承包到期延長的情況下，對農村宅基地面積，實行縣鄉管理、總量不變的管理制度。對新達到申請宅基地的村民，通過宅基地集約化使用或以宅基地繼承途徑等方式解決。在未來30 年之內，隨著農村人口城鎮化，力爭實現宅基地面積總量不再增加，并略有減少的目標。

（三）實施宅基地集約使用有獎政策

主動順應農村人口、鄉村社會城鎮化和農業規模化的發展大趨勢，鼓勵節約集約利用宅基地。在編制村莊宅基地布點規劃時，以鄉村城鎮化和農業規模化為出發點，堅持引導與控制相結合，促進村莊居住區適度集聚和土地資源集約利用，促進農村基礎設施和公共設施集約配置，積極引導鄉村居民向城鎮、規劃布點的村莊集中，推進農村新型城鎮化加速發展。對于經依法批準到規劃布點村莊內新建住房的農村居民，可按宅基地使用面積給予一定的獎勵。

（四）形成存量宅基地退出有償的機制

建立農戶閑置宅基地使用權自愿有償退出的體制機制。對退出宅基地的農戶，由村集體經濟組織、縣鄉政府或其他用地主體給予補償。對宅基地使用權退出補償，也要引入市場機制，由市場形成補償價格為最好方式。完善退出的宅基地使用制度，對于農戶退出的宅基地，在城鎮化地區，主要用于農村集體經營性和公益性建設用地，也可以用于建設農民集中居住房屋;在交通方便的鄉村，可由農村集體對外出讓、出租、抵押、置換等;在偏僻山區，可以復墾后用于城鄉建設用地增減掛鉤政策項目、土地指標交易等。

五、慎重推動農民房屋財產權流動、交易的試點工作

農村宅基地制度改革，涉及到個體農民的重大利益，既要積極創新，又要穩妥推進。建立農村宅基地開放體制，通過城鄉融合發展體制機制，促進城市資本要素與鄉村房產資源融合，放大農民的宅基地和房屋財產的權益。通過放大農民宅基地和房屋權益，擴大和保護廣大農民的利益。因為，宅基地“三權分置”改革，涉及到農村穩定和弱勢農民生活利益，必須根據條件成熟程度，慎重穩妥推進農民房屋財產權流動、交易的試點工作。

（一）準確把握農民房屋財產權流動、交易的條件和時機

農民房屋財產權流動、交易的條件是:城鄉居民收入差距明顯縮小;鄉村地區一二三次產業發展深度融合;城鄉統一的房屋交易市場業已形成;鄉村、農民的弱勢狀態明顯扭轉。如果一個省市區達到這幾個條件，農民房屋財產權流動交易的時機就基本成熟，農民在房屋財產權交易中就不一定再是弱者，具備了保護房屋居住的能力。目前，具備上述條件的省市，恐怕只有浙江、上海、北京三地，因此應該在這三個省市有選擇地展開農民房屋財產權流動、交易的試點工作，而且試點工作的期限應該長一些，不是兩三年，應該在七至八年之間。

（二）積極探索農民住房產權的抵押、補償、轉讓的實踐經驗

在個別省市或城市郊區，根據鄉村、農民發展需要，有選擇性地推進農民住房產權的不同領域項目的試點示范工作，為全國農民住房產權的抵押、擔保、轉讓探索改革經驗。比如，根據條件成熟程度和鄉村、農民創業融資需求，在一個市區進行農民住房產權的抵押貸款試點工作。根據農業轉移人口市民化的需要，在一些鄉鎮探索由政府或集體經濟組織參照征地補償標準和國有土地上房屋征收補償標準，或按照市場評估價格，開展對農民自愿退出的閑置住房和宅基地給予補償的試點工作。

（三）通過美麗鄉村建設提升農民住房產權交易價值

農民宅基地住房產權進入市場交易，關鍵是要有一個理想的交易價格，這樣才能充分體現和保護農民利益。通過美麗鄉村建設，提升農民住房的宜居環境，努力實現農民住房產權交易的理想價值。通過科學、合理、長遠的鄉村建設規劃，優化農村居民點布局和鄉村建設，美化鄉村人文生態宜居環境，嚴格管控建筑質量和建筑風格，嚴禁私搭亂建，提升鄉村整體風貌。鄉村基層政府要高度重視美麗鄉村建設，提供民居設計、農村垃圾和污水處理、教育和醫療等公益服務。合理規劃利用建設用地，實現一二三次產業合理布局，使生態、生產、生活與整體環境相融合，服務方便村民生活、康體活動等。這樣，農民的住房產權，才會有市場、有價值。

（四）堅守農村宅基地“三權分置”改革的底線、紅線

宅基地“三權分置”改革的目標是，既要提升農民房屋的財產收益，又要確保農民擁有穩定的宜居房屋，把農民要有房住、農村宅基地制度作為改革的底線、紅線。在宅基地“三權分置”改革過程中，要建立風險評估機制，對超越當前制度和法律的改革，進行科學的風險評估，防范有可能產生的各種風險。在保護宅基地集體所有權、宅基地農戶資格權、農戶宅基地使用權的基礎上，積極主張和爭取農民的宅基地和房屋權益，依法讓農村宅基地成為一種稀缺資源，通過流動、交易，兌現它的市場價值，讓農民得到應有收益。

目前，農村宅基地只能在同村之間流轉，有利于農村的穩定，但難以實現合理的房屋財產價值和滿足農業轉移人口需要。隨著宅基地流轉范圍擴大，比如建立地區性的、全國性的農村宅基地的流轉市場，甚至城鄉之間的流轉市場。盡管形成農村宅基地流轉市場，可以提高農村宅基地利用效率，促進農村非農產業發展，但不能影響農業生產和農村穩定。

六、農村宅基地“三權分置”改革需要關注的問題

農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的產權制度的改革目標是在保障農戶宅基地房屋居住權的基礎上，提升農戶房屋的利用率和擴大農戶財產升值空間。但是，東西部地區的農村差異較大，農戶之間的具體情況也有很大差異，如何確保宅基地“三權分置”改革成果的科學性、合理性和公平性，是值得關注的問題。

（一）農村宅基地的產權價值和面積數量的平衡問題

東部地區農村農戶宅基地房屋具有較高的市場價值，西部地區農村農戶宅基地房屋缺少市場價值。東部地區經濟發達，農村產業發展較為均衡，農戶宅基地房屋周邊的市場經濟環境較為成熟，必然會提升其房屋財產價值，具有了進入市場流轉交易的條件。西部地區經濟欠發達，農村產業單一，農戶宅基地房屋周邊的市場經濟環境并不成熟，農戶房屋只有居住價值，并不具備多少市場價值，難以進入市場流轉交易。因此，為了平衡東西部農村宅基地使用權的市場價值，非常有必要適當放大西部農村宅基地面積，通過增大宅基地面積，彌補宅基地市場價值不足的問題。

（二）靈活處理宅基地使用權確權登記頒證問題

推進房地一體的宅基地使用權確權登記頒證工作，既是為了規范宅基地使用權，防止農戶多占亂占宅基地，也是為農戶宅基地房屋進入流轉交易市場做準備。但是，全國農村地區發展不平衡，山區大多鄉村還在新農村建設之中;有些鄉村住地并不適合村民居住生活，還面臨著大面積搬遷工作;有些農戶的房屋陳舊簡陋，還需要返修重建。因此，農村宅基地使用權確權登記頒證是一項長期性工作，不能急于一時完成。根據登記條件的成熟程度，分批次推進。城市郊區、東部農村可以加快完成宅基地使用權和農民房產的確權登記頒證，其他農村地區根據條件逐步推進。

（三）農村宅基地使用權的申請與繼承問題

鄉村宅基地使用權問題既涉及到農村社會保障問題，又涉及到農戶財產分配的公平問題。按照現行政策，在農民家庭子女中，男孩多的，成年之后就可以多申請一份或幾份宅基地使用權;如果農民家庭子女都是女孩，成年之后也無法申請一份宅基地使用權，這對無男孩的農民家庭就顯得非常不公平、不合理。因此，有必要對現行農村宅基地使用權的申請制度進行改革，一個農民家庭只能申請一份宅基地使用權，子女成年之后，要么通過繼承獲得宅基地使用權，要么花錢購買宅基地使用權。這樣，既順應了農業人口城鎮化發展趨勢，又使宅基地使用權分配更加公平合理，還能有效控制農村宅基地面積的無限膨脹。