社區參與公共危機治理的法律機制研究

劉詩琪 周海滔

（1.中南民族大學法學院 湖北 武漢 430074;2.中南財經政法大學法學院 湖北 武漢 430073）

現代社會公共危機的爆發頻率、波及范圍、危害程度比以往任何時候都更為明顯，極易造成局部地區乃至全球范圍內動蕩不安，人口跨區域流動日益頻繁和人口結構日益復雜更加劇危機治理難度，傳統治理模式愈發難以適應現代社會之需求。貝克指出，風險社會背景下“風險在擴散過程中展現出了具有社會意義的回旋鏢效應”[1](P29)。為此，十九屆四中全會提出“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制”重大命題，作為完善共建共治共享的社會治理制度的重要內容，對形成符合中國國情的公共危機治理模式意義深遠。公共危機治理是與常態治理對應的治理形態，社區作為基層治理重要主體，自然也要實質參與危機應對過程。然而，我國現有規范對社區的法律界定不甚明晰、授權不夠充分，同時缺乏制度化、規范化、程序化的法律機制作為保障，嚴重掣肘社區及時應對公共危機。為此，建立和完善社區參與危機治理的法律機制勢在必行。

一、公共危機治理中的“社區”及其內涵

（一）不同語境下“社區”的具體涵義

規范層面，我國極少使用“社區”概念作為正式法律用語指代城市基層治理力量，絕大多數法律均采用“居民委員會”予以指代。例如，社區雖在《傳染病防治法》出現四次，但指向的均不是治理主體意義上的社區，而是城市特定行政區域，其在《居民委員會組織法》更是只出現一次。有學者指出，社區建設要以空間為基礎，同步推進以公共服務為內容的日常生活單元、以激發社會活力為目標的居民自治單元、以城市公共安全為基礎的社會管理單元[2]。然而，這也只在同種語境即作為地域概念使用“社區”，卻未準確揭示不同語境下的內涵。

一般而言，社區概念常在三種語境里使用。1.作為地域概念，代指城市范圍內特定行政區域。城市與農村不同，后者有山川、河流、村落分布等作為自然阻隔方便劃分治理單元，前者缺乏自然標志作為治理單元劃分標準，只能人為地將特定街道、小區或經濟關聯性作為劃分依據，如某街道下轄五個社區，這里所說的“社區”即為地域概念。然而，即便限定在此語境，人們交流過程中仍會產生歧義。對此有學者指出，社區可以分為行政社區、自然社區、專能社區三種類型，其中行政社區是政府為方便行政管理劃定的特定區域，自然社區因生產生活關系締結，專能社區則因專類活動形成[3](P112)。由此，社區作為地域概念可最大程度得以廓清。2.作為集體概念，代指共同生活在城市特定區域內的社會生活共同體。民政部在2000年制定的《關于在全國推進城市社區建設的意見》曾對“社區”進行界定，即“聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”，實際上就是以共同居住地為聯系紐帶的全體居民。其時代背景是，改革開放以來計劃經濟體制的逐漸解體和市場經濟體制的逐步確立，單位作為城市居民組織形態愈發難以適應經濟社會發展并退出歷史舞臺，于是根據居住地標準劃分出的社區作為城市治理基本單元便應運而生。有學者認為，社區治理共同體即為生活共同體和利益共同體之和[4]。就此而言，社區早已超越單一對地域社會實體的現實指涉而成為具有總體性意涵的概念[5]。3.作為組織概念，代指城市基層黨組織和居民自治組織，特別是居民委員會。我國基層群眾自治制度建立在城鄉二元制結構基礎上，農村地區以行政村為基本單元設立村委會，城市地區以社區作為基本單元設立居委會，方便群眾自我管理、自我教育、自我服務。基層群眾自治與國家政權存在功能上的互托、價值上的互補關系，二者在基層社會治理中相互依托、分工協作，基層群眾自治蘊含的直接民主是對人民代表大會制的代議制民主的重要補充[6](P55)。在整個自治組織體系中，居民委員會只是社區居民實行自治的一種組織形式，治理主體意義上的“社區”內涵遠比前者豐富，是眾多構成要素組成的集合體。

（二）公共危機治理主體意義上的“社區”

治理主體意義上的“社區”不是前述三種語境的單獨運用，而是三者的有機結合，具體涵義是:城市基層社會治理首先以社區作為基本單元，在此基礎上基層黨組織和居民委員會要協調處理社區內部構成要素的內在關系，有效組織整個社區生活共同體一起參與基層治理、應對公共危機。

1.從外部視角來看，社區參與公共危機治理過程中要處理好自身與上級黨委和政府的相互關系，即堅決服從上級黨委全面領導和接受政府指導，積極協助政府從事危機治理，暢通“政府—社區”應急管理體制機制。（1）社區黨組織要服從上級黨委的全面領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。我國憲法明確規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，這同樣體現在公共危機治理全過程。（2）社區要接受政府指導和依法協助政府從事公共危機治理工作，其中居民委員會的作用尤為重要。按照社區主導角色，有學者將其大致分為行政引導型、企業主導型、自治型和專家參與型社區[7]。其中，行政引導型社區受政府影響極大，自治型社區則更強調共同體自身管理。依照國家與社會二元劃分之邏輯，社區本是居民自治重要場域，而實踐中，社區特別是居民委員會儼然成為街道辦下級行政組織，自治功能反倒大幅弱化，這被學界習慣地稱為社區行政化現象①。究其原因，乃是與“強國家弱社會”格局下社會自治能力不足、社會管理體制轉型滯后、政府職能轉變困難和居委會受資源限制等因素密切相關[8]。因此，居民委員會雖非行政層級，但必定要成為典型的執行層級和治理層級，且要在關鍵時刻及時作出有效回應甚至是微觀決策[9]。特別是在公共危機持續期間，居民會議和居民代表會議難以正常運轉的情況下，處理社區與政府關系的首要是居民委員會與政府的關系。

2.從內部視角來看，社區必須協調好內在各構成要素間的關系。治理主體意義上的社區不等同于全體居民，更不是居民委員會的同義詞，其治理權威至少包含三方面來源，即黨的力量、自治力量和社會力量。（1）黨的力量主要是指基層黨組織及其黨員，這是社區參與公共危機治理的領導力量。基層黨組織應當充分發揮統攬全局、協調各方的領導作用，不僅要統籌多元治理主體各司其職、各盡其責，更要推動各方相互配合、銜接有序。（2）自治力量主要指居民自治組織和社區居民。在行政社區層面，現有規范大都以居民委員會作為特定權力的授予對象，但居民自治組織顯然不只有居民委員會，居民會議、居民代表會議、居民小組會議、居委會共同構成居民自治組織體系，都是實現基層直接民主的重要形式。在自然社區層面，因共同生活在相同小區建立的業主大會、業主委員會也是自治力量的重要組成部分，它們在本小區范圍內應對公共危機應享有特定處置權。除此之外，全體居民是社區參與公共危機治理的基礎，要充分借助黨組織和自治組織來動員原子化的居民，完善他們依法參與危機治理的制度化渠道。（3）社會力量指社區有關企業、小區物業和社會組織等，是社區參與公共危機治理的重要補充，特別是在物資供應保障、專業知識技術等領域具有相當優勢，可有效彌補公共危機持續期間治理力量嚴重不足之窘境。

二、社區參與公共危機治理的理論基礎與現實背景

公共危機本質上是一種影響廣泛的負公共產品，除了政府作為主責行動者以外，企業、媒體、公眾和社會組織都是危機應對主體行動者[10]。社區之所以參與其中，根本原因在于它自身處在公共空間或公共領域，所以有維護共同體秩序之客觀需要，這與政府參與治理的動機存在本質區別。

（一）社區參與公共危機治理之理論基礎

1. 社區參與公共危機治理是基于國家與社會二元劃分的理論邏輯和框架，作為社會公權力的行使主體參與進來。在我國以往政治學、社會學和法學研究中，國家與社會二元邏輯的劃分方法并未引入，且中國傳統觀念中也根本不存在西方話語體系或嚴格意義上的“國家—社會”二元論，盡管這種研究進路在國外已相當成熟。但隨著改革開放以來經濟社會迅猛發展和市場經濟體制逐步確立，社會開始作為獨立力量從國家中剝離和享有特定自主空間，雖然它沒有完全脫離國家管理，為此也有不少學者開始在社會科學領域中引入“國家—社會”二元劃分的研究思路。社會和國家的關系先后經歷一元同質、二元對立、平衡互動的過程[11]。特別是隨著基層群眾自治制度在我國的確立，學界普遍認為農村和城市基層應更多強調自我治理，國家只能給予適當指導，抑或是只負責行政管理相關的事項，從而給予社會更多自主空間。在此背景下，社區作為社會領域重要的自我組織力量參與基層治理逐漸興起和深入，從而在外在形式上呈現國家公權力和社會公權力兩種運行軌道。新時代以來，社會治理共同體建設建立在國家和社會的協同關系上，更加強調國家和社會二者相互依存，以實現國家和社會相互促進和形塑[12]。例如，本次新冠疫情防控中“國家和社會”共同在場的動員式治理不僅使國家力量延伸到社會，也通過社會力量響應國家動員的方式提高體制統合和社會協同，國家權威和社會參與由此相互嵌合[13]。

2. 社區參與公共危機治理是習近平新時代中國特色社會主義思想的題中之義和具體實踐。新中國成立特別是改革開放以來，我國先后經歷社會管控到社會管理，再到社會治理的歷史性飛躍，社會治理理念不斷提升、治理結構不斷完善、治理資源不斷增多、治理方式不斷創新和治理邏輯不斷提煉，基本適應不同歷史時期發展的客觀需要。習近平總書記曾經深刻指出:“治理與管理，一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”這意味著，國家和社會治理不再只是黨委和政府的責任，也是社會各方的責任;不再是簡單的管理與被管理關系，而是各方主體平等協商、合作互動的關系。新時代特別是十九大以來，黨中央提出堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，強調多元主體在黨的領導下協同參與治理，不斷向基層下沉治理重心，社區作為基層治理主體自然要主動參與公共危機治理并發揮基礎功能。

3. 社區參與公共危機治理還是現代公共危機治理理論——協同治理理論的必然要求。風險社會背景下公共危機通常綜合突發性、緊急性、復雜性和不確定性等諸多特征，極大地增加了治理難度。在此背景下，單憑政府自身力量已然無法快速、高效地應對各類公共危機，社區在城市基層治理主體中的重要性越發突出[14]。為解決前述問題，協同治理理論也開始在我國逐漸興起和發展，對克服全能政府理念下公共危機應急管理模式的弊端意義重大。一般認為，公共危機的協同治理有四層基本內涵，即治理主體的多元性、治理權威的多樣性、各主體自愿平等與協作，協同治理的直接目的是有效預防、處理和消弭公共危機[15]。它高度重視子系統的協同關系、系統演化的動態性、系統各微量元素相互作用的非線性及秩序形成的自組織性，權力結構上講究政府、非政府組織、企業組織及公民個人等主體形成一種權力與責任對等、制度化、常規化的多元治理結構[16]。協同治理理論適應了現代公共危機治理多層次、多樣化、多方面的現實需求。在該理論指導之下，要壯大非政府組織力量和培育民間組織構建協同治理的組織體系，強化協同治理的“軟硬件”建設，建立政府和社會組織的多方位合作機制[17]。由此，社區參與公共危機治理的制度空間不斷拓展。

（二）社區參與公共危機治理之現實背景

以往公共危機治理過度強調黨委和政府的管控和管理作用，相對缺乏基于自治的內生動力，導致社區內部蘊含的巨大能量未能有效發掘和充分利用，難以適應公共危機治理要求短期內迅速、持續投入大量治理力量和治理資源的實際需要。因此，各級黨委和政府雖然是公共危機治理的第一責任人，但僅由它們作為治理主體卻存在明顯局限性，尤其是爆發新冠肺炎疫情這樣的全國性突發公共衛生事件時，過度依賴單一主體顯然不太可行，這正是傳統公共危機治理下各級政府投入大量治理資源但卻難以實際轉化為治理效果的關鍵所在，因為資源在下沉基層過程中會被無形消解，造成社會治理內卷化現象嚴重。例如，新冠肺炎疫情防控要求大量治理人員參與返鄉人員摸排、體溫檢測、設置卡口和送醫送藥等工作，如果均由各級黨委和政府負責執行必會造成巨大人員缺口，而動員社區居民則能夠有效緩解政府治理壓力、大幅提升治理效能。

同時，社區內部蘊含公共危機治理的巨大能量，是有效彌補政府治理不足的關鍵所在。社區治理是在接近居民生活的多層次復合的社區內，依托于政府組織、民營組織、社會組織和居民自治組織及個人等各種網絡體系，應對社區內的公共問題，共同完成和實現社區社會事務管理和公共服務的過程[18]。從這種意義上而言，社區無疑是公共危機治理的前沿陣地，社區“兩委”成員在與社區居民長期生活交往中建立并保持著良好的互動關系，這在公共危機來臨時能夠有效轉化為治理效能。例如，本次新冠肺炎疫情防控過程中，社區居民迅速響應基層黨組織和居委會的號召捐款捐物，或是直接參與返鄉人員摸排、設置關卡、送醫送藥和體溫測量等防控工作。現代社會是高風險社會，風險的跨界性增強、傳導性加快，極易形成風險綜合體，這就迫切要求我們不斷完善共建共治共享的社會治理制度來整合優化社會資源，從事前、事中和事后的整體視角進行防范，從源頭、傳導、轉化等關鍵環節著手化解[19]。社區作為基層治理的基本單元，是聯系人民群眾的“最后一米”，提升社區防范和化解公共危機的能力水平能夠將部分公共危機及時遏制在萌芽狀態，或是將其對社會所造成的危害降至最低。

三、社區參與公共危機治理的問題檢視

社區參與公共危機治理當前尚缺乏法律明確規定，更多的是依靠黨委和政府推動，抑或簡單地作為政策執行者。然而，風險社會背景下公共危機通常綜合突發性、緊急性、復雜性和不確定性等多種特征，過度依賴黨委和政府難以及時有效作出應急處置，為此必須賦予社區應對公共危機的必要權限，在此基礎上完善社區參與危機治理的制度化渠道。

（一）社區參與公共危機治理的立法失位

法治原則是現代國家治理中的基本原則，為避免國家權力在緊急狀態下過度集中和濫用，各國憲法通常構建二元法律體系結構，即常規法律體系和應急法律體系，以讓權力始終在法治框架內運行。社區行使社會公權力成為公共危機治理主體，在此過程中也會面臨權力過度集中、克減公民權利等問題，但我國應急法律體系對此尚缺乏嚴格限制。換言之，社區等組織參與應對突發公共事件雖得到現有規范認可，但多數規定僅限于“宣示性”功效，對其權利、義務和責任缺乏細致規定[20]。這就導致，社區缺乏可操作性強的法律規范作為依據，只能對上級黨委和政府所發文件唯命是從，以最大限度避免相關責任風險。

1.現有規范對社區的法律界定極度不清晰，甚至可以說是完全處于缺失和空白狀態，相比之下，居委會的法律界定較為明確而極易成為授權對象，但后者顯然無法囊括治理主體意義上的社區的全部內涵。正如前述，社區常被用作地域概念、集體概念和組織概念，當其作為社會力量參與公共危機治理時則是前述三種語境的有機結合，即生活在特定區域范圍內的社會生活共同體在特定組織領導下共同參與公共危機治理。在此過程中，必然涉及的是如何正確處理社區的具體內涵、構成要素、各要素關系，社區內部各主體在公共危機治理過程中如何劃分職責范圍，以及它們應當如何相互配合、銜接等問題。顯然，回答前述問題必然要建立在法律法規已對社區概念作出明確界定之基礎上。現有法律規范僅將社區作為地域概念使用，忽視社區在整個基層社會治理中的主體意義，這已然無法滿足公共危機治理之客觀需求。

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2. 我國現有應急法律體系尚未為社區等社會力量參與公共危機治理設置必要法律機制，流程規范性極弱。現階段，我國應急法律體系主要由《突發事件應對法》《傳染病防治法》等法律法規，國務院《國家突發公共事件總體應急預案》、國務院部委編制的部門應急預案，及國務院、國務院部委、省級地方政府編制的專項應急預案等部分組成，基本滿足各級政府及其部門應對公共危機之需要。然而，以《突發事件應對法》為核心的規范體系事實上難以實現對“國家緊急權力”的“通約”約束，它只能約束一般行政性應急權力[21]。意即，現行應急法律體系基本圍繞政府治理展開，這就不可避免地形成疏漏，特別是在現代公共危機治理強調多元主體協同治理的背景下，其他主體如何依法參與治理公共危機也非常重要。況且，我國行政應急管理體系也面臨法律規定不甚具體、部門管理職能劃分不清晰、應急管理環節不暢通和基層應急能力弱等問題[22]。正如有學者指出，我國基層應急管理制度不完善使其對基層應急管理工作規范性不強，表現在各主體地位和權利義務不甚明確、流程規范性不強[23]。總言之，盡管我國應急法律法規的部分條款為社區或是居民委員會作了概括性授權，但卻沒有為其如何具體參與設置必要的可行的法律機制，導致社區只能對政府唯命是從，這也解釋了新冠肺炎疫情防控期間各級黨政機關為何如此頻繁制發文件，否則社區便不知如何予以應對。

（二）社區應對危機的意識和能力偏薄弱

社區蘊含組織動員內部各構成要素的自治動力，但從本次新冠肺炎疫情防控來看，社區參與公共危機治理更多的乃是源自黨政機關的強大壓力，即由上至下而非由下至上地推動，這表明社區作為社會生活共同體自我組織起來應對公共危機的各種意識、能力均有待提高。為此有人提出，我國危機管理應從以政治動員為主的“對社會動員”模式走向以社會自主動員為主的“由社會動員”模式，以有效調動社會力量自覺參與危機治理的意愿和積極性[24]。

1.社區及其工作人員的危機意識、主體意識和法律意識難以應對現代公共危機頻發、突發、并發的現實需要。（1）欠缺危機意識，體現在日常治理經常忽視公共危機的預防和應急準備、應急處置和善后工作的宣傳普及、培訓演練，導致公共危機來臨時整個社區基本處于失序狀態，只能依靠上級黨委和政府下發文件才能引起對危機的重視。對此也有學者指出，社區疫情防控既受到行政體系動員之影響，又是社會動員之主體[25]，從這個意義上來說，社區動員更多的是依靠行政體系之動員，而非自身動員，也說明其危機意識亟待提高。（2）缺乏自我組織起來應對公共危機的主體意識。公共危機治理不僅是各級黨委和政府的責任，也是全社會共同責任，特別是新形勢下公共危機治理要解決的問題跨界性、關聯性、復雜性增強，黨委、政府、社會和公眾應當攜手形成公共危機治理共同體。社區作為基層群眾自治基本單元和重要主體，理應具備自我組織起來保護自治公共體的主體意識，提升對主體性地位的自我認知。但實踐中，社區參與危機治理常因行政化特征太過顯著而極大弱化自治功能，造成社會動員參與不足[26]。（3）欠缺依法治理公共危機的法律意識。依法治理是現代公共危機治理的必然要求，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇，具體體現在治理理念、治理結構、治理邏輯及治理方式等諸多方面。從實踐情況看，很多社區缺乏依法治理的強烈意識，權力越界和侵犯公民合法權利現象時有發生。

2.社區自我組織能力、協同治理能力和依法治理能力尚難以滿足公共危機治理的客觀要求。（1）自我組織能力相對薄弱，不足以協調和調動社區內部各構成要素參與公共危機治理的意愿和積極性。新冠肺炎疫情防控過程中反映出的嚴重問題是，社區自身難以借助特定形式將原子化的居民有效組織起來，社區參與主要依靠黨政機關由上至下地推動，主要以執行政府防控命令為職責，極度缺乏基于基層自治的內生動力。為短時間內集中有限資源解決公共危機，運動式治理機制成為黨和政府在“實用理性”指導下面臨資源瓶頸的理性選擇[27]。也正是通過這種方式，有效應對了常規機制遭遇公共危機時面臨的組織失敗，從而對地方政府表現出的靈活性進行糾偏和規范邊界[28]。（2）與上級黨組織、政府和社會組織相互合作的協同治理能力相對薄弱。一是社區大都缺乏通曉公共危機治理的專業隊伍，日常治理過程中缺乏定期應急演練。為此，新冠肺炎疫情期間有地區創新性地開展“雙報到、雙報告、雙服務”活動，即通過組織黨政機關、企事業單位黨員干部下沉基層參與疫情防控工作，以緩解人員不足之窘境。二是社區缺乏應對公共危機所需資金、技術等治理資源，大都依靠政府下撥解決，難以通過自統自籌方式完全解決。（3）依法治理公共危機的能力相對薄弱，表現在部分治理措施簡單粗暴、缺乏法律依據等方面。這突出表現在，社區工作人員經常無法可依，只能依賴上級黨委和政府下發文件，否則不知所措。除社區工作人員法律素質有待提高以外，主要還是受到法律機制不健全、公共危機治理經驗缺乏、權力過度集中及治理壓力過重等多重因素影響，這就造成社區參與公共危機治理過程中極易引發手段失范及權力越界、角色錯位和功能不彰等問題[29]。

（三）“政府—社區”應急管理體制銜接不暢

不可否認，公共危機治理從來都應當由政府擔負主要責任，這也是我國應急法律體系基本圍繞行政應急展開的原因所在。然而，隨著現代公共危機治理更加強調多元主體協同，如果法律沒有為政府以外的治理主體設置必要機制，政府與這些主體在應急管理體制上實現銜接就無從談起，后者只能簡單地作為行政命令的執行者，該弊端在新冠肺炎疫情防控中尤為突出。

1.各級政府及其組成部門對社區“多頭指揮”極為嚴重。我國《突發事件應對法》第八條規定，突發事件應急指揮機構“統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作”，第九條規定“國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發事件應對工作的行政領導機關”。結合前述條款可知，各級政府、臨時設立的突發事件應急指揮機構均有權統籌指揮本區域公共危機治理工作，同時政府組成部門也可在職權范圍內就公共危機應對事項發布特定行政命令和指導。但在新冠肺炎疫情防控當中，各級政府和應急指揮機構經常以各自名義對外發布疫情防控公告，社區既要執行各級黨委和政府的防控命令，又要兼顧應急指揮機構的防控指示，且二者本身存在大量重疊。除此以外，各級政府職能部門也針對本部門管轄事務專門發布防疫公告，例如教育部門便在應急指揮機構或各級黨委、政府以外專門強調教育領域防疫工作，致使“多頭指揮”“令出多門”弊端愈發嚴重。

2.公共危機治理任務“層層加碼”，社區治理負擔極為沉重。在科層制內部，公共政策的貫徹離不開政策指令的層層傳導、政策目標的層層分解，但在過程中也極易出現“層層加碼”現象，反倒令公共政策在由上至下的傳導過程中愈發失真。該弊端在新冠肺炎疫情防控中尤為突出，上級黨委和政府下派公共危機治理任務，下級黨委和政府為更好執行上級命令指示，通常添加諸多新任務。原因在于，下級黨委和政府往往不能按時保質順利完成常規的政策要求，上級黨委和政府便按照“取法乎上，得乎其中;取法乎中，得乎其下”之邏輯，借助對下逐級“加碼”的方式來確保常規政策目標貫徹落實。受此影響，公共政策最終下達社區時頗為繁重。習近平總書記曾就此指出:“不顧客觀條件的層層加碼，看似積極向上，實則違背規律、急躁冒進，欲速則不達。”究其根源，實則由“政府—社區”應急管理體制銜接不暢所致。

3.“政府—社區”應急善后機制銜接不暢。仍以本次新冠肺炎疫情防控為例，湖北武漢宣布解封以后，大量湖北籍務工人員開始離鄂抵穗，廣州市防疫指揮部發布公告明確重點疫區返穗人員應集中隔離或居家隔離，但部分社區卻簡單采取禁止湖北籍返崗復工人員進入的方式來執行常態化疫情防控政策，這顯然與政府政策背道而馳。該現象背后暴露的嚴重問題是，社區和政府間在應急善后機制上的銜接尚不暢通，特別是涉及人員跨區域流動時，不同地方政府推行不同政策會令該弊端愈發突出。

四、社區參與公共危機治理的制度化渠道

隨著公共危機爆發頻次、波及范圍和危害程度愈發明顯，世界人口的爆炸式增長和日益集中化更為危機治理增添不確定因素，為此要堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，更加注重治理的有效性、合法性、合理性結合。對此有學者借鑒國外經驗提出“韌性社區”建設，即社區治理體系承受風險沖擊且在非常態下保障治理功能持續和有效發揮的潛力，包括結構韌性、過程韌性、能力韌性和文化韌性等方面[30]。結合前述問題，建立和完善社區參與公共危機治理的法律機制應當考慮到以下內容。

（一）完善社區參與公共危機治理的法律規范

全面推進依法治國的時代背景下，公共危機治理必然遵循法治原則，而依法治理的前提是有法可依。為此，要不斷完善社區參與危機治理的法律規范，推動社區防控模式從“被動工具型”向“積極自主型”轉變，更加強調賦權社區和社區自主原則[31]。具言之，針對當前社區法律界定不清、參與公共危機治理的流程規范性不強等困境，必須通過不斷完善法律規定、明確應急流程解決。

1.社區概念應在規范層面得到明確界定，并在公共危機治理中賦予其明確法律地位。我國現有法律規范授權社區參與公共危機治理時，乃是通過授權居民委員會的形式間接表達出來，社區更多的則是作為地域概念使用。然而，這種表達方式的明顯缺陷是，居民委員會難以完全代表整個社區的治理力量，造成社區內部其他組織力量常被有意或無意地忽視。根據前述分析已知，社區是由諸多要素構成的社會生活共同體實體，其包含黨的力量、自治力量、社會力量三方面來源，即至少包括基層黨組織、居民會議、居民代表會議、居民小組會議、居委會、小區物業、業委會及全體居民在內，而居民委員會只部分地反映了社區治理力量。有鑒于此，我國應急法律體系首先應當明確社區作為社會生活共同體的法律定位，理順社區內部各構成要素的內在關系，并將特定應急處置權限直接授予社區而非居民委員會。

2. 不斷完善社會力量參與公共危機治理的規范體系，強化社區參與危機治理的流程規范性，構建起“國家—社會”應急法律體系。正如前述，社區參與公共危機治理乃是基于“國家—社會”二元劃分的邏輯，作為社會公權力行使主體參與進來，但我國現行應急法律體系卻又只關照到國家公權力行使主體參與公共危機治理，對社會公權力行使主體如何參與治理則未予提及，在危機應對過程中極易造成后者權力過度集中，進而侵犯公民合法權利。為此，以《突發事件應對法》為核心的應急管理法律體系有必要將社會領域各個主體納入進來，繼而構建起“國家—社會”應急管理體系，并最終將不同性質的公權力都嚴格限制在法治框架內運行。由此，逐步建立和完善“大政府—強社會”應急管理格局，釋放社會應急需求并將其更好融入政府應急管理體系[32]。

（二）健全社區參與公共危機治理的運行機制

公共危機治理現代化內含治理組織體系、危機治理者及其能力、危機治理體制和危機治理方式四個維度，更加強調主體多元、預防、精細化治理、動態和諧及開放式治理[33]。為此，建立和完善社區參與公共危機治理的運行機制必然要綜合考慮前述因素，并結合《突發事件應對法》等法律法規從事前、事中、事后的整體視角進行切入。

1.建立健全預防和應急準備機制。（1）根據當地政府要求，社區在日常治理過程中應當結合實際情況有序開展應急知識宣傳普及、應急演練，重點提升基層黨組織和居委會成員依法應急處置的能力。同時，伴隨我國改革開放以來計劃經濟逐步解體和市場經濟逐步確立，工業化和城鎮化水平不斷提高使得農村人口大量流入城鎮，社區取代單位成為城市基層治理的基本單元，但這也導致現代社會與傳統熟人社會漸行漸遠，社區特別是新建社區居民愈發缺乏文化認同感和集體認同感，原子化的居民面臨公共危機難以有效組織起來。為此，有必要重新塑造社區文化，凝聚居民共識和文化認同。（2）長效的監督檢查機制。社區日常治理要時刻警惕公共危機，除了配備必要的應急報警裝置和應急救援設備設施以外，要定期開展檢查檢測工作，確保應急設備設施處于良好狀態;強化社區治理人員的日常監督管理，鍛煉他們依法應對公共危機的意識和能力，將此作為績效考核的重要指標。（3）精確的事前評估和決策機制。社區是公共危機防控的最前線，這決定了它必須對潛在危機具備一定評估判斷能力和采取特定手段防止危機實際發生的決策權力，在此基礎上才能及時上報黨委和政府予以應對。（4）高效的社區動員機制。社會動員有助于快速集聚資源、有效促成社會整合和廣泛凝聚多方共識，但也存在動員不足削弱治理效能、動員過度造成應激過度等運作風險[34]。為此，要有針對性培育兼職性、綜合性應急救援隊伍、志愿服務隊伍并引導社區居民加入，善于動員公益性、服務性、互助性社區組織，日常治理注重加強應急培訓和演練。

2.建立健全響應和應急處置機制。（1）完善應急響應機制，社區應當根據政府發布警報級別和本地實際情況制定應急預案，明確社區內部各主體的職責和流程，健全社區信息傳達、上報和公開機制;健全社區內部應急救援物資調度機制，提升物資保障能力;完善人流控制、摸排檢查和登記機制，精確掌握社區流動人員情況。同時，要做好及時制止社區居民不正當言論、調解矛盾糾紛等維穩工作。（2）建立健全黨政機關和企事業單位黨員干部下沉社區乃至網格參與公共危機治理的長效機制[35]。新冠肺炎疫情防控期間基層治理人員嚴重不足，各地組織黨政機關、企事業單位黨員干部下沉到社區甚至網格，參與返鄉人員摸排、體溫測量、設置關卡等防控工作，有效緩解了基層治理力量嚴重匱乏的問題[36]。有鑒于此，將這種做法確立為長效機制而非臨時措施確有必要。（3）完善社區黨組織、居委會、居民代表會議和居民會議的溝通機制，特別是社區自行制定明顯克減公民合法權利的防控舉措時，至少應經居民代表會議表決以獲得正當性，加強這些組織的協同應急能力。（4）建立健全事中監督和責任追究機制。社區治理人員有以下行為的，應予相應處分，構成犯罪的則要追究刑事責任:未按法定程序采取預防措施導致潛在危機實際發生，或未采取必要防范措施引發次生、衍生事件的;向政府遲報、謊報、瞞報、漏報信息，或向公眾通報、報送、公布虛假信息;未按規定及時采取措施處置突發事件或處置不當;不服從政府對應急處置工作的統一領導、指揮和協調;妨礙公共危機治理的其他行為。

3. 建立健全事后恢復和重建機制以及學習調適機制。（1）突發公共事件的威脅和危害得到控制乃至消除，特別是當地政府解除相應級別警報后，社區的應對措施也要隨之改變，有序組織居民逐步恢復生產生活秩序。社區要建立健全現代心理服務體系，充分利用社區心理咨詢室，抑或是與相關醫療機構開展合作，為有需要的居民回歸社會提供心理疏導援助。（2）建立健全公共危機中學習總結和調適機制。韌性社區具備更強抗風險能力的啟示是，除了提升應對危機的抵抗能力和事后恢復的復原能力以外，也要強化動態演進的適應能力，即在危機中不斷學習和調適[37]。特別是在現代公共危機日益復雜、治理難度加劇背景下，傳統危機治理模式愈發難以適應并提供幫助，此時重點提升治理主體在危機應對中學習、調適的能力尤為重要。

（三）暢通“政府—社區”危機治理銜接機制

十九屆四中全會提出“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體系”重大命題，這是新時代推動公共危機治理體系和治理能力現代化的現實要求。既要不斷完善行政應急管理體系，也要構建穩定有序、運行順暢的“政府—社區”應急管理銜接機制。

具言之，可從兩方面著手。（1）從政府視角由上至下地看，各級政府及其職能部門原則上應當通過本級應急指揮機構統一行使應急指揮權，必要時可專門設立臨時性應急管理辦公室負責履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用。各級應急指揮機構向下傳達命令指示前應當精簡重復的、非必要的以及超職權的公共政策，橫向上同級政府及其職能部門要破除部門分割、各自為政的弊病，實現信息互通、資源共享、工作聯動;縱向上破除頭重腳輕、貫通不暢的難題，打造上層統籌有力、中層運轉高效、基層做強做實的治理體系[19]。各項政策命令整合后再統一下達社區，政府職能部門原則上不再以自身名義重復下達指令文件，防止令出多門、以文避責和避免“多頭指揮”“層層加碼”現象發生。（2）從社區視角由下至上地看，社區要充分利用現有組織力量，以基層黨組織和居民委員會共同組成臨時性的應急指揮機構，以對接政府應急指揮機構或是應急管理辦公室，社區黨支部書記或居委會主任擔任第一責任人，統籌指揮社區應急管理工作、承接和執行上級黨委和政府下派各項任務。社區應急指揮機構具體下達治理任務前，也要整合、精簡政府應急指揮機構下達的治理任務，對重復性任務應建立統一執行機制，不斷規范信息收集、傳輸和匯報等流程，避免新冠疫情防控中群眾反映突出的重復填寫表格等形式化問題。

現代社會中公共危機治理是一項復雜的系統工程，全社會必須通力協作共同應對，社區作為不可或缺之重要主體，自然要實質參與治理過程。然而，鑒于以往社區治理在理念、邏輯、模式、方式等諸多方面難以完全適應現代危機治理的客觀需要，今后必須逐步推動社區治理體系和治理能力現代化，強化社區共同體依法應對公共危機的意識和能力。這要求，社區治理始終堅持黨建引領，多元治理主體協同參與;因地制宜創新自治實踐、深化依法治理、整合道德資源，推動自治、法治、德治深度融合;創新治理手段方式，通過強化科技支撐充分釋放社區治理智治動能。由此，方能真正實現社區參與公共危機治理現代化。

注釋：

①向德平認為，社區行政化即社區組織的行政化，表現在組織設置、組織功能、工作制度、人事決定、經費收支和考核機制等方面，以及運行方式“機關化”。參見向德平:《社區組織行政化:表現、原因及對策分析》，載《學海》2006 第3 期。但也有人認為，簡單地用“行政化”描述當前社區治理狀態不夠準確，因為它只是對政府和居民委員會行為不當所產生的后果的一種表面化描述，其實際上是由治理主體對自身在社區建設中角色定位不清造成的后果。參見陳天祥、楊婷:《城市社區治理:角色迷失及其根源——以H 市為例》，載《中國人民大學學報》2011 年第3 期。