國有企業“三重一大”決策機制的構建與執行

翟一博

在國有企業實行“三重一大”決策機制，即重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作決策制度，是中國特色現代國有企業制度的重要內容，是切實把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中的必然要求。在實踐中，“三重一大”決策制度對從源頭上規范國有企業領導人員用權行為、減少經營決策失誤、防范各類腐敗案件發生發揮了重要作用，但在建立各治理主體權責清單、制定議事規則、規范工作流程等方面也存在一些問題。為更好地推動企業高質量發展，夯實中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，需要不斷探索完善國有企業“三重一大”決策制度構建與執行的有效路徑。

一、國有企業“三重一大”決策機制的研究理路

建設中國特色現代國有企業制度，實現黨組織作用融入公司治理的全過程，需要充分發揮國有企業黨建和公司治理兩個優勢。必須堅持黨對國有企業的領導，處理好黨組織和其他治理主體的關系，明確權責邊界，形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制。不能以黨組織代替或取代其他治理主體，也不能讓黨組織游離于法人治理結構之外，不能由黨組織直接管理企業生產經營，也不能把“強黨建”與“善治理”弄成互相脫節的“兩張皮”。

習近平總書記強調，堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。從國企改革發展的具體實踐來看，國有企業將抓黨建與抓發展相結合，將“三重一大”作為最重要的制度設計，主要呈現出以下特點。

（一）基于法理依據確定了黨組織、董事會和經理會的職責邊界

認識到位是一切工作落實的基礎，國有企業要按照《中國共產黨章程》和《中華人民共和國公司法》的要求統一思想，把黨的領導融入公司治理各環節，把黨組織內嵌到公司治理結構之中，進一步明確國有企業黨組織與董事會、經理（廠長）的關系。

第一，黨委會是企業的政治核心機構。根據《中國共產黨章程》第三十三條規定，國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項。《中華人民共和國公司法》第十九條規定，在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。公司應當為黨組織的活動提供必要條件。企業黨組織是公司治理結構的領導核心和政治核心，保證監督黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行，支持董事會、監事會和經理（廠長）依法行使職權。“三重一大”事項，按照公司章程規定提交董事會、經理層審議前應當經過黨委研究討論，公司黨委以決定和建議的方式發表意見，其中“三重一大”涉及黨建的事項由黨委研究決策，其他事項由參加公司董事會和經理層會議的黨委委員，貫徹落實黨委會意見。

第二，董事會是企業的權力機構。董事會按照公司章程代表出資人行使職權，《中華人民共和國公司法》第四十六條規定了董事會行使十一項職權，除兩項對董事會如何對股東會負責做出規定，其他內容都是表述企業重大問題決策方面的職權。《中華人民共和國公司法》第六十六條進一步對董事會行使重大事項權利的情形作出表述，即國有企業監督管理機構可以授權國有企業獨資公司董事會行使股東會部分職權，決定公司的重大事項，但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發行公司債券，必須由國有資產監督管理機構決定。其中，重要的國有獨資公司合并、分立、解散、申請破產的，應當由國有資產監督管理機構審核后，報本級人民政府批準。

第三，經理會是董事會領導下的企業執行機構。經理層實行總經理負責制，總經理對董事會負責、報告工作。《中華人民共和國公司法》第四十九條規定了經理的八項職權，這八項職權中，第三到第七項都是與企業重大問題決策密切相關的職權，有的是提出重大決策方案供董事會決策，有的是直接進行決策。

（二）“三重一大”決策黨委會研究討論前置程序的制度化規范化

明確重大事項決策黨委會研究討論前置程序的核心是董事會、經理層要尊重和維護企業黨委發揮領導作用，落實企業黨委在重大決策中的決定權、把關權、監督權。一是理清決定權，涉及落實黨中央大政方針、企業重要人事任免等重大決策，黨委要先進行研究討論，董事會、經理層再按程序辦理，確保黨組織在重大決策和重要干部任免上做得了主、拍得了板。二是理清把關權，由黨委對企業重大經營管理事項進行研究討論，再按程序由董事會和經理層作出決定，確保黨的意圖貫穿企業改革發展和生產經營全過程。把關重點是審議決策事項是否符合黨的理論和路線方針政策；是否有利于提高企業效益、增強企業競爭力、實現國有資產保值增值；是否維護社會公眾利益和群眾職工合法權益。前置研究討論不等于前置決定，不能代替其他公司治理主體決策。三是理清監督權，就是企業重大決策等違反法律法規政策，侵犯公眾和職工利益時，黨委會要提出明確意見，得不到糾正的，及時向上級報告。監事會、紀檢、監察、審計作為“三重一大”決策制度落實與執行的專門監督機構，負責對“三重一大”決策事項執行情況的日常監督檢查。①監事通過列席會議等方式，對“三重一大”決策事項進行監督，將領導干部執行“三重一大”決策情況作為年度監督檢查報告的評價內容。紀檢、檢察部門結合黨風廉政建設責任制考核，對領導干部執行“三重一大”決策制度的情況進行監督檢查，同時將“三重一大”決策制度執行情況納入領導班子述職述廉的內容和審計內容。

（三）“三重一大”決策機制內嵌于企業治理的程序

國有企業結合自身實際情況和特點，普遍建立健全了《“三重一大”議事規則》《“三重一大”決策制度實施辦法》，明確對決策事項各環節的管控要求，從制度上防范個人或者少數人說了算的違規決策風險。在重大事項決策方面，堅持以維護職工權益為目標、規范企業管理流程，提高重大事項決策的透明度。在重大事項決策前，先由提議單位或部門調查研究，廣泛聽取各方面的意見建議，在進行可行性論證的基礎上提出議案，再根據決策事項類型依照決策流程提交會議研究。堅持不搞臨時動議，對于擬提交黨委常委會、董事會、總經理辦公會研究的重大問題和事項，主要領導事先溝通、形成共識。在重要干部任免方面，堅持黨管干部原則，不斷深化干部人事制度改革，加強后備干部隊伍建設，大力推行公開招聘制度，完善干部選拔任用機制。堅持領導干部大會述職、大會測評、大會公布測評結果，并將測評結果與領導干部獎懲任免掛鉤。在重大項目安排方面，對重要設備和技術引進、大宗物資釆購以及重大工程建設項目，釆取公開招標的形式進行采購，逐步實現資金、物資、設備、勞務釆購“四個集中”，確保釆購過程公開公平公正，保護了企業利益。在大額度資金使用方面，對大額資金支出先由申請人提出申請，申請單位負責人審核，財務部長審查，最后由總會計師審批；預算外支出先由部門提交追加計劃報告，報總經理審批，批準后付款時按計劃內的程序辦理。②

二、國有企業“三重一大”決策機制實踐中的治理困境

“三重一大”決策制度為國有企業黨建規范化水平不斷提高發揮了重要作用，但一些主客觀因素共同阻礙著決策制度的高效運行，特別是在黨委會研究討論前置的范圍、程序和內容上，還存在一些問題和不足。

（一）對堅持民主集中制的理解認識不全面

參照《中央組織部、國務院國資委黨委關于中央企業黨委在現代企業制度下充分發揮政治核心作用的意見》的要求，國有企業要探索現代企業制度條件下實行民主集中制的有效途徑，堅持把黨組織的工作制度與公司法人治理結構的工作規則結合起來，形成靠制度管人、按程序辦事的工作機制。進入董事會、經理層尤其是任董事長或總經理的黨委成員在決策過程中發揮著“事前溝通、提前上報”的重要作用。但在實際決策過程中，由于缺乏對集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的黨委內部議事和決策的全面理解，導致出現放大黨委會履職邊界的情況。有些企業在黨委會上直接就重大事項研究討論并作出決定，缺乏在議案正式提交董事會或總經理辦公會前的溝通，使黨委會成為實質意義上的決策機構，而董事會、經理層成為執行機構，顯然這也不符合“前置程序”的要求。進入董事會、經理層的黨委成員在董事會、經理層決策時，應該充分表達黨委意見和建議，并將決策情況及時向黨委報告。“黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序”，而非“黨組織研究決定”，而且“前置程序”還強調“黨組織研究討論后，再由董事會和經理層做出決定”，也就是明確了決策權還是在董事會、經理層手中，黨組織在重大問題特別是重大經營管理事項上是參與決策，不是直接作出決策。在黨組織成員與董事會、經理層成員不完全交叉的情況下，會前溝通尤為重要。會前溝通好了，黨組織的研究結果更容易在董事會、經理層的決策過程中順利通過。而如果會前缺乏有效溝通，在理論上和實踐中都存在黨組織的討論結果，董事會、經理層被動同意、擱置甚至否決的多種可能性。

（二）“前置研究”清單缺乏清晰界定

“雙向進入、交叉任職”、“三重一大”決策、黨建納入公司章程、黨委會討論前置等制度性安排有效確保了黨對國有企業的領導。但對黨委會、董事會、經理層“三張清單”職責邊界也不同程度存在理解不清晰的問題，在如何有機銜接各自職責、有效發揮聯動作用方面還沒有形成科學合理、順暢高效的運行機制。以黨委會討論前置程序為例，在實際工作中，根據一些企業的不同情況，往往呈現兩種狀態：第一種，當黨委會、董事會、經理層三個層次組成人員高度交叉、重合時，對同一決策事項重復開會討論，并分別形成會議紀要，造成決策效率低下；第二種，當黨委會、董事會、經理層三個層次組成人員有較大差別時，黨委會作出的決策在董事會、經理辦公會上往往是直接舉手表決，難以吸收到專業化的建議。分析原因，主要是黨委會決策與法人治理結構還沒有真正深度融合，黨委會參與決策的指導思想、具體范圍還不明確。黨組織參與決策，不是參與生產經營具體問題的決策，更不是直接指揮生產經營，而是參與企業改革發展和市場競爭中帶有方向性、長遠性、戰略性、全局性重大問題的決策；不是代替董事會和經理層決策重大問題，而是提出原則性、指導性的意見和建議。③也有部分企業黨委參與決策的意識不足，黨委成員對企業重大問題考慮和認識不深，對日常生產經營管理調研和掌握不夠，影響了黨組織參與重大問題決策作用的發揮。

與一級企業相比，國有企業下屬二級、三級企業在落實黨的領導方面普遍存在標準不高、效果不好的問題。下級公司通常采取分設方式明確黨政負責人，在制度執行不嚴的情況下，黨的領導難以實現對生產經營重大事項決策的現象時有發生。在部分混合所有制企業中，黨組織參與重大問題決策的制度安排和操作規則仍不健全，導致企業黨組織在發揮政治核心作用的一些關鍵性環節和具體途徑上缺乏可操作的制度保證。

（三）決策結果運用缺乏有效監督

當進入董事會、經理層的黨委成員發現作出的決策可能不符合黨的路線方針政策和國家法律法規，或可能損害國家、社會公眾利益和企業、職工的合法權益時，應該提出撤銷或緩議該決策事項，并提請通過黨委會形成明確意見向董事會、經理層反饋。如得不到糾正，要及時向上級黨組織報告。一些國有企業制定了黨組織議事范圍，但經常出現事無巨細、所有事項都上黨組織會的現象，一個最主要的原因是議事范圍中的條目過于籠統，面對具體的決策事項時很難辨別、區分其重要性是否達到上黨組織會議的程度。以落實黨管干部、黨管人才的原則為例，國有企業選拔任用干部多參照修訂頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，但國有企業與黨政機關在干部成長規律、任用、選拔和管理要求等方面均存在較大差異。同時，按照國企改革要求，針對人才隊伍專業化程度不高、與企業發展不匹配等問題，要加快建立市場化選人用人機制，但同樣未制定有關具體政策措施，特別是在如何推進黨管干部和市場化選人用人機制相結合方面，企業在實際操作時面臨不少政策盲區和執行難點。同樣，在開展監督執紀問責方面，國有企業也缺乏本系統相應的制度規定，往往適用《中央和國家機關差旅費管理辦法》《黨政機關國內公務接待管理規定》等制度，缺乏符合企業特點的規章制度。在黨政機關派駐監督全覆蓋的基礎上，國有企業仍實行同級紀委監督本級黨委，監督缺位、監督乏力的情況時有發生，企業領導干部違法違紀事件屢見不鮮，影響了企業的健康發展。

三、加強和完善國有企業“三重一大”決策機制的路徑

國有企業黨建做實了就是生產力，做強了就是競爭力，做細了就是凝聚力。加強國有企業“三重一大”決策制度建設必須充分發揚民主，努力提高決策的科學性，不斷促進和保障企業的科學發展。針對以上問題，需要從以下三個途徑改進和完善。

（一）提高“把方向”的思想認識，明確“三重一大”決策清單

“前置程序”的設計，實際上體現的是國有企業兼具政治性與經濟性的雙重功能。這需要在認識上厘清兩個基本問題：一是黨組織在重大經營管理事項上不能直接作出決定。黨組織主要研究討論“三重一大”事項是否與黨的理論和路線方針政策相一致，在方向上保證國有企業的改革發展不偏向；研究重大事項的政治影響、社會影響，是否會侵害職工權益，是否存在社會風險等，在大局上推動企業全面履行經濟責任、政治責任和社會責任；研究重大事項是否存在廉政風險，是否存在技術難題，從保落實的角度探討如何通過程序性的設計避免廉潔風險，如何發揮黨員的先鋒模范作用攻堅克難等。④總而言之，黨組織的研究討論結果不是給出直接的決定，而是針對董事會、經理層擬作出的相關決策，給出一些方向性的建議、一些政治性、社會性的提醒，進行一些程序性的設計和規定，防止出現決策偏向、利益輸送、貪污腐敗等問題。二是黨組織雖然不能直接決定重大事項，但黨組織在重大決策事項上具有否決權。國有企業黨組織不能直接拍板決定一個項目，但如果黨組織有充分的理由，例如與中央大政方針不符，或存在利益關聯、利益輸送，或侵害了職工權益、損害了社會公眾利益等，那么黨組織能夠直接否決這個項目。一旦重大決策事項在黨組織會上被否決了，那么自然這一議題就上不了后面的董事會或經理辦公會，因而也不可能決策通過。從這個角度看，否決權是黨組織在國有企業重大經營管理事項決策中的一項重要權利。

（二）健全“管大局”制度建設，完善“三重一大”決策程序

探索精準有效的重大事項決策黨委會前置研究事項清單，是保證國企黨建由虛變實、由軟變硬的有效措施。“三重一大”涉及決策事項較為寬泛，企業應逐漸細化“三重一大”集體決策事項，將企業的決策事項進行分級管理，不同級別的企業可根據企業的性質和特點確定集體決策事項，在本系統決策制度的基礎上，制定出既符合自身特點，又體現出系統管理意志的針對性強、操作性強的量化細則。一是強化會議全過程管控、會后督辦。“三重一大”事項在決策前必須進行充分醞釀和論證，每個議題經相關部門進行論證，并在會前由議題提出部門書面征求每位參會人員意見，修訂完善后方可報決策性會議審議，避免會上議而不決。在決策中，積極發揚民主，各參會人員嚴格按規定和方式進行決策，詳細記錄討論全過程、表態發言等內容，并由會議主持人及時簽字確認。會后由會議記錄人整理記錄形成會議紀要，經會議主持人簽發。會后由議題提出部門向會議管理部門反饋議題執行情況，會議管理部門對集體決策事項嚴格督辦落實。是否是同一批人從這兩個方面來對決策進行把關，并不會影響決策的實質。⑤黨委會更多地考慮決策事項的政治和社會影響；董事會、經理辦公會更多是從經濟角度去決策，考慮決策事項的成本收益、現金流、技術可行性等經濟效益問題。黨委會實行的是民主集中制，采用一人一票、少數服從多數的原則，書記和委員之間沒有差別；在經理辦公會上采用的是經理負責制，理論上即使班子成員多數反對，如果經理決定執行，這一決策事項一樣可以通過（當然這是一種假設的極端情況）。因而，即使是同一批人針對同一個事項進行研究，在兩種不同的表決方式下也有可能會得出不同的結論。

根據當前一些國有企業發展實際情況，有必要以企業黨組織為重點，全面梳理黨建工作職責，形成核心職責清單和具體任務清單，進一步明確職責任務，將工作聚焦到思想政治建設、黨風廉政建設、選人用人管理上來。督促二級、三級混合所有制企業嚴格落實“雙向進入、交叉任職”機制，實現黨組織書記、董事長“一肩挑”，打牢落實國企黨建職責任務的組織基礎。⑥制度的關鍵在于執行，而執行的核心就是要有明確規范的業務流程，真正做到有規可依，有序可循。國有企業要在現有工作基礎上，進一步做好管理權限界定、業務流程優化等工作，解決權責不清、關系不順的問題，提高貫徹制度的執行力。

（三）加大“保落實”執行力度，提升“三重一大”決策能力和水平

以加強和改善黨的領導為第一導向，體現落實上級黨建工作決策部署的國企黨建考評，以企業生產經營成效為根本導向，正向反映企業生產發展、生產安全的情況。建議在國企黨建考評中體現“三納入”“三融入”“雙報告”，將貫徹執行上級決策部署情況納入考評、將年度黨建工作要點落實情況納入考評、將黨建基礎性工作和特色品牌創建情況納入考評；將黨建工作考評融入經營發展指標、內部管理指標、安全生產指標；實行黨建賬、經濟賬“雙報告”制度。明確考評的過程導向。創新完善國企黨建考核評價辦法，在目標制定上，將黨建指標劃分為基礎指標和核心指標兩類，基礎指標為黨建各項基礎工作，核心指標與發展、安全等生產經營指標掛鉤，努力探索從生產經營初始環節就統籌考慮、統籌推進黨建工作的有效模式。在考評方式上，實行日常考核與年度考核相結合，既注重年底結硬賬，更注重日常調度監管、及時補齊短板。在考評主體上，更加注重聽取基層黨員職工等黨建工作服務對象的評價，并適當提高黨員群眾評議結果在得分中的權重。在考評重點上，既看黨建指標完成情況，也以企業管理水平、盈利能力反向檢驗黨建工作成效。明確考評的結果導向。將考評結果與黨組織領導班子成員的切身利益掛鉤。黨建工作得分直接計入領導班子成員個人考評結果，并直接體現到年度薪酬兌現中。將黨建工作考評結果作為領導干部選拔任用、交流培養的重要依據，可試行對黨建工作考評結果進行累計積分，對積分排名靠前的干部優先提拔使用、靠后的適時進行崗位調整。根據黨建工作考評結果，對抓黨建工作不力、促進發展效果不好的進行通報、約談。

注釋：

①鄭琦：《運用“前置程序”推進國有企業重大決策》，《中國黨政干部論壇》2018年第10期。

②劉福廣：《國有控股公司黨組織嵌入治理結構研究》，北京交通大學2019年博士學位論文。

③張艷：《國有企業黨組織履行前置程序需把握的關鍵》，《國企》2021年第2期。

④呂愛華：《基于“前置程序”的國企黨組織內嵌法人治理結構的理論與實踐》，《鞍山師范學院學報》2019年第10期。

⑤李武祥：《習近平關于國有企業兩個“一以貫之”重要論述的理論邏輯歷史邏輯實踐邏輯》，《湖南社會科學》2021年第2期。

⑥劉國勝：《中國特色現代國有企業制度建設探索——黨組織如何參與企業重大問題的決策》，《現代國企研究》2010年第11期。