美國濕地補償銀行制度對我國濱海濕地保護的啟示

張 健 劉 倡 陶以軍 王曉莉 于 平 路文海

(國家海洋信息中心，天津 300171)

近年來，我國在濱海濕地保護和修復方面開展了一系列工作，取得了不少經驗和成效。然而，濱海濕地的補償制度仍未建立，需制定相關指導意見和管理規定等逐步完善政策環境。20世紀70年代以前，美國政府為追求經濟利益鼓勵人們開發濕地，導致濕地大量減少和退化。隨著濕地重要性的日益突顯，美國政府先后出臺了一系列的政策和法律文件，明確濕地開發者對濕地損害的補償義務，并通過建立濕地補償銀行制度，吸引了大量社會資本參與濕地修復。自1990年起美國的濕地銀行數量不斷增長，至今已有2 000多個濕地銀行，建設范圍基本覆蓋全美各州，在濕地保護與補償中發揮著積極的作用。迄今為止，美國濕地補償銀行制度已順利運行逾30 a，其相關做法值得我國研究與借鑒。

本研究運用文獻歸納法和比較分析法，梳理美國濕地銀行制度框架，對中美在濕地開發利用及保護上的差異性進行分析研究，并基于我國濕地保護現狀，提出建立和發展我國濱海濕地銀行制度的對策建議，以期為我國濱海濕地保護修復資金困境、規范濕地運維管理以及制定濕地修復、補償標準等提供參考。

1 美國濕地銀行制度框架

美國濕地銀行制度系指濕地銀行的開發者通過新建或修復濕地獲取濕地信用，并將其以市場價出售給濕地開發者而盈利的一種市場化的濕地補償機制(榮冬梅, 2020)，其本質是政府監管下的異地補償。濕地銀行有濕地開發者、銀行建設者與銀行監管者3個參與主體，三者嚴格按照法定的規則進行濕地的建設、審核與交易。

1.1 濕地開發許可

美國法律規定，從事濕地開發利用活動必須事先獲取開發許可，若對濕地的破壞無法通過“先補后占”的方式抵消，則不能獲得行政審批(唐圣囡等, 2018)。為保證濕地“零凈損失”，《清潔水法》規定濕地開發利用必須遵守“避免—最小化—補償”的優先原則：在非不可抗力的情況下，開發者需要規避對濕地生境的破壞；無法避免則必須保證對濕地的損害最小化；在無法避免且已最小化的不利影響的情況下，需要通過補償的方式抵消對濕地造成的破壞。

1.2 濕地銀行申請

濕地銀行開發者在政府或相關部門指導下選取適合濕地新建或修復的場址，制定合理有效的實施方案后，向美國陸軍工程兵團提交申請。陸軍工程兵團聯合審核小組負責對濕地銀行的建設目標、服務范圍、技術方法、信用確定、監測評估與長期管護等階段逐一審核。審核通過后，開發者須與陸軍工程兵團簽訂濕地銀行文書，并按文書規定的信用獲取要求嚴格執行，各個階段經項目驗收通過后方可獲取一定的信用(劉金淼等, 2018)。

1.3 濕地信用確認

美國濕地銀行設計了基于面積和基于功能的兩種信用確認方法(柳荻等, 2018)，以便將不同區域、不同生態功能的受損濕地統一按照一定的比率折算成濕地信用。同時，考慮到區域的差異性，允許各州靈活選擇使用何種方法。面積法一般依據濕地面積和保護類型的不同進行換算，而基于功能的方法是在面積法的基礎上，綜合評估景觀支持、水文涵養、生物多樣性等生態系統服務功能，并引入“時間延后”和“風險因素”兩個因子來綜合確定。在濕地銀行完成建設前，濕地信用可按照濕地銀行文書的規定根據地役權登記記錄、外來入侵物種清除、群落覆蓋度等信用行為完成情況分階段獲取。

1.4 濕地銀行管護

濕地銀行需要長期的管理和維護，如控制外來物種入侵、維持水文條件等以保障濕地生態系統服務功能。濕地銀行信用交易完成后，濕地銀行建設者仍然對其建設與修復的濕地負有長期管理責任，包括提供資金支持。濕地銀行的開發者將濕地信用全部售出后，可申請將其對銀行的管護職責移交給有關政府部門、私有土地管理者或公益組織等(李京梅等, 2017)。

總之，美國通過創建濕地開發許可證以及“先補后占”的政策制度，為濕地補償銀行交易市場的產生創造了前提條件。政府通過建立一系列配套的銀行開發、交易與監管規則，保障了各環節的順利運行。通過濕地銀行制度，美國基本實現了濕地“零凈損失”目標(劉公云, 2014)，且有效吸引了社會資本參與濕地保護，客觀上減少了政府公共投入，推動了濕地保護修復產業的發展，相關經驗值得學習與借鑒。

2 中美兩國濱海濕地保護與修復制度比較

2.1 濕地自然本底與需求層面

2.1.1 濕地自然本底美國濱海濕地面積約1 618.7萬hm2(Krauss, 2009)，占美國濕地面積的38%。2002—2014年美國濱海濕地開發面積約0.3萬hm2/a，補償濱海濕地約0.45萬hm2/a(孟兵站等,2013)，市場化的補償方式在美國蓬勃發展。根據第二次全國濕地資源調查結果(邵琛霞, 2014)，我國濱海濕地面積為579.6萬hm2，占全國濕地面積的12.4%。其中，約38.4%的濱海濕地納入海洋生態紅線管理，約3%的濱海濕地被圍填海項目占用，因此初步判斷我國潛在可供開發的濱海濕地面積約340萬hm2。與美國相比，我國濱海濕地面積雖較小，但仍具一定的開發利用潛力。

2.1.2 濕地開發利用美國在上世紀中葉也經歷了濕地開發的盲目與無序階段，而這些大量填埋的濕地主要用于農業與畜牧業。直到美國實施濕地開發許可和占補平衡制度以后，濕地開發受到約束，美國濱海濕地開發數量逐年減少并趨于穩定，基本達到開發與補償的平衡狀態。

隨著2016—2018年《圍填海管控辦法》《海岸線保護與利用管理辦法》《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》等文件的陸續出臺，我國圍填海總量逐年降低。2019年至今，共審批全國重大戰略圍填海項目2個，面積約370 hm2。雖然我國已嚴控新增圍填海項目，但圍填海閑置率為42.9%，目前仍缺少圍填海存量閑置問題的具體解決方案。隨著圍填海存量的不斷消化及海洋經濟的蓬勃發展，港口用海、工業用海、城鎮建設用海等帶來的圍填海需求仍會不斷增加，當下的圍填海禁令不可能一直持續。此外，當前我國濕地面積為5 360.26萬 hm2，距離8億畝控制線(約5 333.33萬hm2)僅一步之遙(嚴有龍等, 2020)。因此，從滿足開發利用需求與保障濕地總量不減少來說，實施濱海濕地銀行既可行又十分必要。

2.2 濕地占用與產權政策制度

2.2.1 濕地占用補償制度美國濕地占用補償制度具有法律和政策性保障。1972年，美國出臺了《清潔水法》，其中第404條明確開發濕地需要補償其對濕地產生的不良影響，不能補償的，則不予許可開發。1988年，布什總統提出了濕地占補平衡的“零凈損失”目標，要求占用的濕地必須得以補償來維持甚至增加濕地總量規模。在上述政策出臺前，美國濕地開發商只需要購買土地所有權即可占用濕地，而政策出臺后，開發商還須支付可觀的補償費用。以佛羅里達州為例，2013年的土地價格約43萬元/hm2，而濕地補償費用約84萬元/hm2(Stone et al,2002)。因此，濕地占用補償制度的出臺，提高了濕地開發成本，創造了對受損濕地進行修復的市場需求，繼而催生了濕地補償銀行這一新的市場化模式和產業。

目前，我國尚未有國家層面上的專門立法以明確濕地占用補償制度。我國濱海濕地開發許可制度包括環境影響評價和海域使用論證等，旨在采取措施降低項目建設對濱海濕地的影響，并未提出強制補償的要求，開發商基本上支付一筆遠低于周邊土地價格的費用即可占用濱海濕地(約40萬元/hm2)。部分地方政府開展了濕地補償探索，但濕地補償形式主要是收取補償費，并未強制要求以新建濕地的形式進行補償，如山東、廣西等地通過地方立法、制定技術指南等措施，要求占用濱海濕地建設項目的海洋工程繳納補償費。

2.2.2 濕地產權制度美國的濕地權屬涉及兩方面，水權為陸軍工程兵團所有，地權為個人所有。濕地銀行建設者需要取得陸軍工程兵團的許可，以解決水權問題；另一方面需要購買土地所有權，并承擔濕地的修復和維護責任。總體來看，美國濕地的產權較為清晰，其流轉也比較順暢。然而，我國尚未圍繞濕地建立清晰的產權制度：一方面是濱海濕地所有者邊界不清，矛盾焦點是灘涂區域，大多數濕地修復都涉及灘涂。根據我國法律規定灘涂既屬于國家所有，又屬于集體所有，但國家所有和集體所有的邊界不清，且灘涂多是農村集體的傳統生活區，與之相關的是權利主體和效益分配具有不確定性，一旦協調不好，相關權利主體就會發生沖突，濕地修復很難開展下去。另一方面是濱海濕地的權利缺乏統一登記管理，與濕地相關的權利包括海域使用權、土地承包經營權、養殖權、采礦權等，這些權利由不同主體審批管理，分布于不同的系統中。濕地修復需要確認所有權利的合法性和有效性，并與所有相關主體達成一致意見，如不予以統一登記，濕地銀行建設者很難準確獲取上述全部信息，信息成本和協調難度大大提高，如遺漏某一主體，后續都有可能會阻礙修復項目的順利實施。

2.3 濕地保護和修復技術

2.3.1 濕地修復的選址設計濕地選址的科學性是美國濕地保護修復成功實施的關鍵因素，其通常以各州海岸帶范圍為限劃分濱海濕地銀行的地理服務范圍，優先選擇位于沿海功能性區域的濕地，并綜合考慮濕地的功能定位與需求、與周圍水域的連通性、受損濕地種類以及是否與區域管理計劃相協調等因素，以抵消和補償原有濕地的功能。在設計上，充分考慮濱海濕地凈化水質、護岸促淤和提供生境等多種生態效益，并通過人工干預手段促進濕地的自我恢復與向陸遷移能力，以應對海平面上升等氣候變化。目前我國濱海濕地生態修復領域具有較強的政策導向性，在生態退化診斷、修復目標確定以及選址可行性等實施細則方面缺乏頂層設計，只針對紅樹林等少數濕地類型制定了相關規范，導致標準化工作缺乏宏觀指導。

2.3.2 濕地生態修復美國濕地生態修復主要有恢復、新建、保護和增強生態功能4種實施途徑，其中濕地恢復因成功率最高而被優先考慮。為更好地達到生態修復的完整性，每個濕地銀行均編寫了對應的濕地銀行文書以明確規劃實施、后期管護等環節的具體要求，并將水文、土壤、植被覆蓋度和物種比例等定量指標納入待售濱海濕地的功能恢復評價體系中，系統評估預期成效是否達標。在實施中，充分利用海岸人工促淤、挖塘堆土等地形整改以及涵洞改造、建立潮汐通道等水動力學條件，采取清除外來入侵物種以及恢復和重建本地鹽生植物群落等多種修復措施進行濕地修復。我國尚未出臺完善的濱海濕地修復技術標準，已有的相關技術規范僅對濕地修復做了原則性規定，對修復工程項目的借鑒和指導意義不強。此外，我國修復技術方法較為單一，大多依賴于植被種植等生態系統個別要素開展修復。

2.3.3 濕地修復的查詢追蹤美國建立了濕地補償銀行信息共享和管理跟蹤系統(Regulatory In-lieu Fee and Bank Information Tracking System, RIBITS)，提供了濕地銀行的服務區域、信用獲取情況以及交易臺賬等基本信息，信息的公開性與透明性既提高了政府監管的效率，又降低了企業的開發風險，為市場化的濕地生態補償提供基本保障。目前我國尚未建立濕地資源查詢與管理信息平臺，濕地資源動態追蹤能力建設不足。

目前我國從制度、技術等層面都與美國有著不小的差距，直接照搬照抄國外經驗建立我國濕地銀行制度也不符合當下國情。因此，建議在圍填海存量完全消化之前，可先吸收轉化美國相關技術與經驗，改革我國海域有償使用制度，提高國家重大戰略用海項目的補償成本，待圍填海禁令解除之后再啟動濱海濕地銀行機制，并納入全國濕地銀行制度進行統一實施。當前，改革我國海域有償使用制度可從以下幾方面開展。

3.1 美國濕地銀行核心技術研究

為我國濱海濕地銀行試點及后續工作提供技術支撐，對美國濕地銀行各個環節的核心技術開展深入研究，吸納與借鑒美國濕地銀行的運行經驗：(1)濕地銀行選址，從濕地生態功能定位、受損評估、水系連通性等方面研究并明確濕地銀行建設最佳選址 ；(2)濕地銀行建設與維護，從濕地修復、動態監測、成效評估和長期管護等方面研究并掌握濱海濕地銀行建設技術與方法；(3)濕地銀行信用確定與轉化，分析對比不同濕地銀行信用確定與轉化評估方法，明晰各類方法的優缺點及適用性；(4)濕地銀行監管與信息服務，系統研究與分析美國RIBITS追蹤系統架構及其功能，為我國濱海濕地資源動態監管與信息服務提供指導；(5)濕地銀行投融資機制，研究分析美國各類濕地銀行投融資渠道及其優勢，結合我國國情，提出相關機制建立與運行對策建議。

3.2 濱海濕地銀行先行試點

我國可由地方政府主導，從以下4個方面開展工作：(1)針對行政區域內濱海濕地的分布、面積、權屬及受損情況進行摸底與評估，明確區域內適合開展濕地銀行建設的地點；(2)探索制定類似于美國濕地銀行的濕地信用指標，并進行標準化，形成有利于促進濕地補償市場化的濕地信用指標交易體系；(3)結合地方濱海濕地開發利用需求，將濕地信用作為未來圍填海指標獲取的前置條件，提升濕地信用的交易價值；(4)鼓勵和引導社會資本參與濕地銀行的建設，借鑒美國相關技術標準，開展濕地的建設、監測與長期維護，形成一批兼具規模與生態服務功能的濕地銀行，為濕地銀行制度在全國的推廣積累經驗。

3.3 濱海濕地銀行制度設計

為建立我國濱海濕地銀行制度，實施有效管理，可從以下4個方面開展工作：(1)研究制定并逐步完善由上到下的法律制度政策體系，明確建立市場化的濕地補償銀行制度，并將市場參與主體、參與程序及各方權利義務做出明確詳細的規定，增強實施的科學性和可操作性；(2)構建科學分類的濱海濕地資源和資產產權體系，對濱海濕地進行統一登記管理，處理好所有權和使用權的關系問題，明確各權利主體所屬，為構建市場化的生態補償奠定產權基礎；(3)完善濱海濕地占用補償協調管理，建立由自然資源部門主導，環保、農業、水利等部門協作配合的工作機制，由自然資源部門負責濱海濕地的開發、修復及新建活動審批，其他部門在自己管理權限內共同予以監督；(4)制定我國濱海濕地銀行建設技術標準與規范，明確濕地銀行選址設計、信用交易、養護管理等各個環節規則，指導濱海濕地銀行建設。