國內外農民合作社合作金融研究與運行實踐識議

黃佳琦 桂 勝 劉海波

一、問題的提出

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，旨在全面推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興，打好三農基礎，推動城鄉協調發展。在城市化進程的推動下，大量人口涌入城市，剩下“出不去”或“不愿出去”的農民留在農村。雖然資源下鄉的政策使得農村生活環境有了明顯改善，但如何提高留守農民的抗市場風險能力，是當前鄉村振興背景下值得探討的問題。政府有關職能部門可根據農民的意愿，以現有的農村社會化服務組織，如專業協會和合作社為基礎引導和組織農民圍繞某一產品組織起能夠進行生產和經營全程服務的社會化服務組織，如小麥協會、大豆協會、香蕉協會等等。①由此可知，農民合作社作為農村社會化服務組織，以農產品為基礎聯合，以農民為主體進行管理和服務，能夠實現低成本、高效益的生產和服務，符合農業現代化發展的要求。農民合作社不僅是一個生產互助組織，其嵌入鄉土社會的本質使其能夠與互助金融相結合，發展出適用于農民的農村合作金融形式，并拓展農民的生產生活保障路徑。

農村合作金融最早產生于歐洲，并已經建立起由政府引導和農民自主參與的成熟的合作金融體系，而我國農村合作金融起步較晚，且經歷了多次轉型，目前仍處于理論與實踐的探索期。當前，我國合作金融體系既包括傳統的尚未改制成農村商業銀行的農村信用合作社、農村合作基金、農民專業合作社內部開展的信用合作，也包括農村資金互助社及隨著現代科技發展起來的互聯網新型合作金融形態等。②從金融性質來看，我國農村金融組織體系由政策性銀行、商業性銀行、合作金融機構和非正規金融體系構成③，農村合作金融為農村經濟社會發展提供了有力的金融支持，其內生的“自救性”彌補了農村政策性金融外部的“施救性”之不足，與市場化的商業性金融形成立體架構④，因此農村合作金融必不可少。當前市場上存在正規性和非正規性兩種農村金融機構形態，一方面，正規金融機構由于其自上而下外生于農村，農民的主導權有限，因此在農民需求的驅使下，非正規金融機構在農村借貸方面有一定市場；另一方面，正規性合作金融門檻高，對于農民來說難以組織起來實現，所以出現了農民合作社合作金融的多元形式。

已有研究不論是對農民合作社合作金融的內涵特征，還是其發展與實踐模式都進行了一定程度上的研究分析。在政策法規的推動下，各地也開始探索適合本地的農民合作社合作金融模式，但由于外部監管和內部管理的不完善，使得農民合作社合作金融的發展存在政策法規與具體實踐之間銜接不當的問題，大多數農民合作社合作金融仍處于合作社內部低水平金融互助的初級階段。政策法規作為自上而下的力量，能夠起到規范和引導我國農民合作社合作金融有序發展的作用，而具體實踐的有效性的實現，來自生活在本地社會中的農民依照內生需求形成自下而上的推力，但已有研究將自上而下的拉力與自下而上的推力看作兩種單獨的力量，且更多針對自上而下的政府行為進行討論，缺乏對政府行為與農民行為之間如何有機銜接的探索。筆者認為，我國本土化的農民合作社合作金融的發展，應該充分調動作為農村合作金融主體的農民自主性和組織性，而政府應作為資源的供給者以及平臺的搭建者，服務于自下而上的農民行為，以實現政府行為與農民行為的有機銜接。基于此，本文通過對國內外農村合作金融研究進行梳理，并結合我國農民合作社合作金融的理論與實踐狀況，探索適合我國農村的多元合作金融形式。

二、國內外農村合作金融的研究述要

農村合作金融最早產生于歐美國家，我國對農村合作金融的探索起步晚，且經歷了多次轉型，現仍處在不完善的階段。通過對國外成熟經驗的學習，可探索適合我國農村合作金融發展的路徑。

（一）我國農村合作金融的演進及發展現狀

我國農村合作金融從初創至今已有七十年的發展歷史。從我國農村合作金融發展的歷史演變來看，經歷了人民公社管理—農業銀行管理—委托農業銀行管理—人民銀行監管—人民銀行、銀監會與地方金融部門共管的過程。從設立之初的自愿出資、民主管理，到行政化色彩濃厚的管理，再到逐漸自主經營，呈現出蜿蜒回歸到互助合作、自主經營的良性趨勢，從最初單一性的農村信用社到如今多元化的合作金融體系。⑤

1．改革開放前：農村合作金融探索期

在國家介入農村金融供給前，農村的金融互助主要依靠親友互助或民間金融，比如當鋪、高利貸等。⑥高利貸的剝削使得農民的生產生活陷入困境。土地革命時期，湖北省黃岡農民協會建立的合作社是我國最早出現的農村信用合作組織⑦，是基于高利貸壓榨農民的社會背景之下由農民自發組織的信用合作組織。

1951年5月，第一次全國農村金融會議正式提出，要試辦農村合作金融機構，并且將農村信用社設計為以私有制為基礎、以村社福利為目的、群眾自愿結合的農民資金互助組織，并由農民行使所有權和管理權。⑧在政策的支持下，僅僅用了兩年的時間，在全國各地試辦的信用合作組織便達到兩萬余個，到1956年，這一數量已經擴張到近20萬。農村信用合作組織，雖然政策規定其性質是農村的集體金融組織，要求體現組織上的群眾性、管理上的民主性以及業務經營上的靈活性。但實際上，農村信用合作組織既沒有離開國家銀行，也沒有離開基層政權，在行政控制下，農民之間的合作流于形式。

1956年，農戶不再作為獨立的經營主體，這使得農民不再有經營性資金需求，農村合作金融也由合作經濟轉變為集體經濟，信用社先后被下放到人民公社和生產大隊，管理權被國家收走，此時農村合作金融的性質由私有制轉變為國有化，合作功能減弱，逐漸成為為國家工業化輸送資金的組織。

綜上可知，最初的金融合作組織由農民自發組織成立，這意味著農村合作金融對于農民來說十分必要，但僅僅依靠農民自身的力量是難以做好的，所以國家開始重視并介入到農村合作金融的組建中。自此，我國進入了農村合作金融的探索期，但這一時期由于國家行政力量的過多介入，使得農村合作金融組織的發展極大地受到國家體制改革的影響，其合作性并未凸顯。

2．改革開放后：農村合作金融調試期

1979年，中國農業銀行恢復運營后，農村信用社由農業銀行統一領導和管理，其集體經濟的性質逐漸與專業銀行混同起來。國家的目的在于將農村信用社辦成真正的農村金融合作組織，但是一直以來，農村信用社處于從屬關系之中，難以實現真正的自主管理。直到1993年，國務院發布的《關于金融體制改革的決定》，提出先將農村信用社聯社從農業銀行中獨立出來，辦成基層信用社的聯合組織。1996年，國家正式提出農業銀行不再領導和管理農村信用社，農村信用社開始走上獨立發展之路。

但實際上，農村信用社改革一方面沒有清晰的立法，另一方面在業務范圍上仍然沒有擺脫行政管理，導致其根本沒有調動起廣大農民的參與。再加上經營管理方式沒有改善，長期負債運營，壞賬擠壓嚴重，使農村信用社陷入生存困境。最終，國家于2003年啟動農村信用社徹底商業化改革，其性質轉變為農村商業銀行。截至目前，農村商業銀行仍然是農村最主要的正規金融供給主體，但也因商業化改革，使其喪失了合作金融的內部信息和監督優勢，使得有效支農不足。⑨

農村信用社改革的同時，在農業行政部門的指導下，陸續成立了農村合作基金會，為避免人民公社解體帶來集體資產嚴重流失，以清收鄉、村兩級集體資產為基礎，吸收農民入股，并且在政府的推動下發展迅猛。其后期演變為主要為鄉鎮企業提供貸款的運營主體，但由于地方政府干預過多，最終于1999年被叫停。⑩

改革開放后，農村合作金融進入調試期，在市場經濟的推動下，不僅原有的農村合作社不斷調整性質，探索貼合我國現實的農村合作金融，而且在農業生產主體多元化的影響下，農村合作金融也在不斷豐富其自身，滿足多元農民主體的需求。但由于對農村合作金融的界定不清，使得行政、市場以及自治混同在一起，導致這一階段對我國農村合作金融的探索雖有突破，但仍然沒有在農民內部實現以農民自我服務為目的的農村合作金融。

3．21世紀：新型農村金融合作體系實踐期

進入21世紀，“農村大戶經濟”出現。農村大戶經濟是指在農業生產經營過程中，專門從事某個環節的商品性生產或服務活動并具有一定規模的農戶，或以某一大戶為中心的數戶聯合體，有時也簡稱農村大戶。農村大戶經濟以家庭承包經營為基礎，但又突破了家庭的生產邊界，具有較為明顯的專業化、規模化、科技化、社會化、商品化等特征。農村大戶經濟延伸和發展了家庭承包經營，做到了既不動搖家庭承包經營的基礎，又能在現有體制下較好地發揮服務和引導作用，在農業生產經營的各個環節上形成了新的經濟增長點，拓展了農民增收渠道，增加了農民收入。但在發展過程中，農村大戶經濟也出現了自身規模不夠大、少數農村大戶自身素質不高、市場行為不規范等問題，需要在農村市場化建設的實踐中予以研究和解決。?由此可知，農村大戶經濟通過專業化的手段，將分散的家庭承包經營戶組織起來，形成規模化的農業生產經營模式。農村大戶經濟以專業化農業作為橋梁，將農民組織起來，為農村合作金融的發展奠定基礎。

隨著農戶資金需求持續旺盛，一些地區的農民自愿出資入股成立資金合作社。2004年吉林省榆樹縣的8戶農民成立了“百信農村資金互助社”，這是我國最早的農村資金互助社。農村資金互助社是指經銀行業監督管理機構批準，由農民和農村小企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互助性銀行業金融機構。蘭永海等認為，那些以承認個人財產所有權為基礎，以自愿入股的形式組織起來的，采用合作組織形式經營的信用組織，也可以定義為資金互助組織?，拓寬了農村資金互助社的研究范圍。農村資金互助社具體可以劃分為三種形式：一是銀監會正式批準的、有正式金融牌照的農村資金互助社；二是地方政府認可的、在當地有關部門注冊的農民資金互助部；三是農民專業合作社內部設立的資金互助部，此類在黨的十七屆三中全會后，在政策推動下快速發展。?黃邁將其拓展為五類：第一類是由銀監部門批設的農村資金互助社；第二類是由農業部門推動并依托農民專業合作社而建立的資金互助合作社；第三類是由供銷社創辦或領辦的農民資金互助社；第四類是由國家扶貧辦和財政部開展的貧困村互助資金試點（2006年開始）；第五類是農民自發形成的農民資金互助社。?

農村資金互助社從理論上講分為正規和非正規三種類型，但是在運作實質上已經發生變化，可將其重新歸納為社區互助合作制、合伙人股份制以及高息攬儲的“假合作制”三種主要類型，這三種類型分別服務于社區精英、地方政府和外部力量，而并非是總量巨大且高度分散的小農，最終導致農村合作金融的“去合作化”。雖然我國存在多種合作金融模式，但尚未形成有效的農村金融合作體系，存在地域不平衡、資金規模較小、覆蓋范圍較窄、基層組織專業性差、監管困難、未形成有效聯合等問題。?

我國農村合作金融一直都是在政府主導下推進的，游走在“自主管理”“官辦”和“準官辦”的循環怪圈之中。農村合作金融改革不管在政策目標、發展方向、綜合體系以及業務范圍等都依賴于政府的決策和部署。盡管農村合作金融改革的不斷深化在很大程度上改變了政府插手金融的深度和廣度，但總體上改革的過程還是自上而下的政策推動，政府主導這一根本的特點始終沒有發生變化。?由于對資金互助社的監管政策模糊、監管法規缺失和監管力量薄弱，監管部門在核準時采取了較為謹慎的態度，目前全國也僅有49家農村資金互助社被批準設立。而依托合作社建立的農村互助社或者直接在專業合作社內部實行金融互助的組織是當前農村金融互助的主體。

（二）國外農村合作金融的經驗借鑒

19世紀末期，農村合作金融最先產生于歐洲國家，之后擴展到歐美乃至亞洲國家。目前，發達國家已經建立起成熟的農村合作金融制度體系，與此同時，一些中等發達國家和發展中國家的農村合作金融也在迅速發展，逐漸成為推動農村金融和經濟發展的重要力量。?

1．發達國家的體系化合作金融

發達國家農村合作金融的制度體系是完整的縱向一體化的組織系統，都是在基層自發形成合作金融基礎之后，投入巨額財政資金，建立全國性的合作體系。比如德國的信貸合作社、法國的農業信貸互助銀行、美國的農業信貸協會和日本的農業信用協同組合，具體表現為政府參股和行政管控兩種方式。?

美國農村合作金融以貸款特征劃分機構，針對農戶中短期和長期信貸，實行職能間的分化制衡。最上層是聯邦農業信貸管理局，進行統籌和管理；中層是以農業生產特征劃分的地區，并且分設了合作社銀行、聯邦中間信貸銀行和聯邦土地銀行三家，實現職能上的制衡；下層是以農場主自發組織的基層合作金融組織。通過建立三級架構，形成分工與合作的農村金融體系。

德國和法國的農村合作金融同樣也是三級架構，但是政府在中央層參與管理，形成了“自下而上參股，自上而下服務”的農村合作金融體系。下級合作金融組織通過向上級參股進而參與決策，上級機構為下級提供資金、信息、技術方面的服務。各級是具有獨立法人資格的金融實體機構，自主運營核算，開展綜合性業務。

日本農村合作金融基于農協，與政府的三個層次一一對應，在全國形成縱向體系。此外，其在橫向設置了多個服務型職能部門，各個職能部門上下貫通，形成綜合性為農服務體系。日本農協的合作金融體系利用縱向體系降低系統性風險，利用橫向網絡為農戶提供最大的經濟支撐，降低了風險和成本，提高了效益。?

2．發展中國家及地區的農村合作金融模式探索

發展中國家及地區雖然沒有形成像發達國家那樣的農村合作金融體系，但其發展同樣迅速，已經成為推動農村金融和經濟發展的重要力量。與發達國家不同，發展中國家及地區多采取區別性的“小農偏向”信貸政策，針對本國現實，根據當地人民需求制定農村金融支持政策。

印度合作性質的信貸機構分為兩類：一是提供短、中期貸款的合作機構，主要是信貸合作社，信貸合作社是向農民提供廉價信貸的來源；另一類是提供長期信貸的合作機構，主要是土地開發銀行，土地開發銀行是為了適應長期信貸的需要而設立的。現在，印度既有合作性質的農業信貸機構，又有政策性金融機構以及商業銀行支持農業的發展。?墨西哥實行分類對口的金融支持模式，根據農戶不同的情況，分別由不同的金融機構提供資金供給。墨西哥支持農村發展的金融機構比較齊全，包括國家農業銀行、商業銀行、保險公司、國家外貿銀行、全國金融公司及農業保險機構，黎和貴將其總結為6+1模式。?

3．借鑒與啟示

通過對國外農村合作金融經驗的梳理，對探索適合我國的農村金融合作模式具有以下借鑒與啟示意義：

第一，政府與合作金融的關系。農村合作金融最初是農民自發的組織行為，但隨著農村金融需求的多元化，僅僅依靠農民自身的力量難以實現金融供給，所以在農村合作金融組織的成立初期，需要政府參與，以協助農民組織和建立起具有金融供給能力的金融主體。從國外的經驗中可以看出，政府在基層形成合作金融基礎之后開始注入資金，并且通過制度設計和法規建立，支持和引導農村金融合作組織走向規范化和體系化，幫助農村合作金融組織在發展初期清理障礙，并且在政府的引導下防止合作金融組織在自主發展的過程中走向異化。雖然政府的支持和引導具有重要作用，但是農村合作金融的服務主體是廣大具有差異性和分散性的農民群體，多樣化的農民需求無法與體系化的金融合作組織適配。為了解決這一問題，國外合作金融組織采取縱向體系化與橫向職能化相結合的方式，政府不干預職能部門的運作，僅僅扮演監管的角色，通過多元化的職能部門來實現農村合作金融組織的靈活性，保證多樣化的農民需求能夠得到滿足。所以政府與合作金融之間的關系，不能是上下級的領導與管理關系，而應當是政府把控外部體制建設，為農村合作金融保留機制設置和自主管理的空間。

第二，合作金融自身的定位與原則。基于國外先進經驗，能夠發現，不論是發達國家成熟的農村合作金融體系，還是發展中國家及地區在合作金融上的模式探索，他們的共性在于改革最終保留了合作金融組織的自主性空間，支持多元化的金融供給主體，能夠讓農民根據自身的需求，充分發揮主動性，與金融供給主體進行對接，實現需求與供給的適配。政府并不參與到農村合作金融的過程之中，而是運用法律和制度對農村金融合作組織實現監管，防止農村合作金融脫離支農支小和不以盈利為目的的初衷。

第三，合作金融的因地制宜。國外農村合作金融的發展雖然具有相似性，但是其成功的關鍵不在于對先進經驗的照搬照抄，而在于各個國家根據自己的實際情況采取適合本國環境的農村合作金融模式。比如，發達國家的政府實力強，農民群體數量少，所以政府可以通過高額財政投入推動合作金融完成體系化建設，以多元化供給激發多樣性需求；而欠發達國家及地區，更多的是在政府引導下形成具有區別性的農村合作金融模式。對于我國來說，農民群體巨大，且地區之間存在差異，所以在借鑒國外先進經驗的同時，更要因地制宜，探索適合我國農村的合作金融模式。比如有的學者提出，在經濟發達和有條件的地區，由于農村信用社的服務對象已經發生很大變化，可以對農村信用社進行股份制改造，而在暫不具備條件的地區，實行股份合作制，組建農村合作銀行。?

三、農村合作金融的必要性

合作金融的內涵并不統一，一些學者認為合作金融具有內生性，還有一些學者將內生性與外生性都作為農村合作金融的特點，但不論是內生還是外生，農村合作金融的宗旨是農民的廣泛參與，以及農村金融資源對“三農”的有效配置。?學者普遍對農村合作金融持認可態度，認為農村合作金融的存在十分必要，基于已有文獻，筆者將從需求和供給角度對農村合作金融的必要性進行梳理。

（一）農業生產環境及農民金融需求

與發達國家不同，我國雖然耕地面積較大，但是農業經營依然以分散的小農為主，“大國小農”是我國的基本國情。?

從農業生產環境來看，我國幅員遼闊、地形差別大，使得農業的自然生產條件存在差異，并且農村長時間以農業生產為主要經濟來源，導致我國不同地區經濟發展水平不同，農戶的行為偏好有較大差別，所面臨的金融市場也存在較大差異，所以在我國，不同地區的農民借貸行為各有特點。?根據農業生產條件和經濟發達程度，我國農村合作金融呈現出不同的地區分類，大致可以分為沿海現代農業發達地區、傳統農區以及城郊地區。?在沿海現代農業發達地區，農民的經濟條件較好，并且在市場化的影響下，農民對于金融借貸的觀念開放，對商業金融的認可度較高，所以農民有動力也有能力組織起來，自發建立互助合作金融組織。在傳統農區，農民自身的經濟條件較差，使得農民自發組織形成合作金融組織的能力有限。與此同時，農民資金需求旺盛，在過去主要依靠民間金融滿足借貸需求，所以在傳統農區，政府鼓勵和引導是農村合作金融形成的主要方式。在城郊地區農村，農民的兼業性較強，一部分小規模兼業農戶有資金需求，所以針對部分人的金融需要，城郊地區多采用少量政策性投入結合部分農戶自愿入資的方式成立農村合作金融組織。

除了農業環境的差異，我國農民正處于城市化進程之中，農民除了生產性需求之外，還存在社會結構影響下的非生產性需求，比如婚喪嫁娶、建房或者買房，這使得我國農民的金融需求呈現出生產性與非生產性混合的狀態，導致農民的借貸目的具有高度模糊性。再加上農民的抵押物缺失、貸款金額小、貸款時間短等特性，加大了農村金融環境的風險性。

綜上，我國農村農業生產環境復雜，農民金融需求多樣，使得我國需要依靠多元化的金融供給主體滿足了農村多樣化的金融需求。

（二）農村資金供給現狀

農民的多樣化需求吸引了社會資本進入和商業金融機構回歸?，目前活躍在農村金融市場的主要有三種金融組織形式：商業性金融，比如國有銀行的分支機構、完成商業化改制的農村信用社、中國郵政儲蓄銀行等；政策性金融，比如農業發展銀行；內生性金融，即以農戶為主體的資金互助合作。?

按照金融組織的生成劃分，商業性金融和政策性金融屬于外生性金融。與農村內生性金融相比，外生性金融在制度成本、資金成本等方面有比較優勢，而內生性金融在信息成本、管理成本、信用成本、擔保物處置成本、資源配置成本等方面有較大優勢。?

雖然金融組織形式多樣，但是在實踐中，農村發展所需要的資金大部分來源于商業金融機構的貸款，還有一部分來源于國家的專項財政支持，金融供需結構單一，資金來源途徑太少，遠遠不能夠滿足當前農村發展和產業發展的需要。?基于此，農村金融活動主要面臨三大問題：第一，可獲得性，即能否及時方便獲得資金；第二，交易成本，即能否降低因信息不對稱帶來的交易成本；第三，益貧性，即能否公義地更多惠及窮人。?

（三）農村合作金融的必要性

商業性金融組織以盈利為目的，而農戶的分散性以及規模有限，增加了商業性金融機構由于信息不對稱而帶來的交易成本和風險，使得商業性金融組織正逐漸上收，退出農村市場。而政策性金融業務領域集中在商業性金融和內生性金融夠不到的區域，依靠財政資金，服務范圍有限，屬于保障型金融，單一的出資主體無法與多樣化的農民需求對接。而農村合作金融組織作為內生性金融組織，可借助村社內部資源的挖掘和汲取，降低成本，提高效益，彌補外生性金融組織因服務不足而留下的空間，有助于解決農村金融活動在農村面臨的三大問題。

首先，農村合作金融組織能夠實現資金的可獲得性。農村合作金融組織作為內生性金融組織，扎根于農村和農民之中，且其準入門檻低，手續簡便，能夠滿足農民及時方便獲得資金的要求。其次，農村合作金融組織能夠降低交易成本。農村合作金融組織的封閉性將其限制在一定地域范圍內，熟人社會的屬性使得借貸雙方知根知底，能夠利用社會關系和村莊內的“面子貨幣”?降低交易成本。最后，農村合作金融組織具有益貧性。農民在熟人社會中經過長期互動達成村莊共識，形成共同體意識，樂于進行一些益貧性微型金融活動。?總之，農村合作金融體現了農村內部成員的互幫互助，對于緩解城鄉金融資源配置失衡、促進鄉村振興建設有重要價值。?

隨著市場化、城市化和農業現代化的發展，農村金融需求日益多元化。農民在市場經濟的引導下，競爭意識強烈，對資金的需求也更加強烈，呈現出農村金融無法滿足農民金融需求的狀況，在這一表象的引導下，地方開始想辦法往農村注入資金。但徐祥臨根據調研發現，農民缺乏資金與農村金融機構賬面資金充裕是并存的，越是經濟不發達的農村，其農村金融機構賬面上的閑置資金越多，所以根本原因不在于缺少資金，而在于缺乏把大量閑置資金用于支持農村發展的體制機制?，對這一問題的認識使得我國走上了農村商業金融改革的路子，但最終的實踐證明，農村商業金融存在制度性短板。在實踐中，農民已經開始通過自己的力量探索滿足自身金融需求的方式，作為一種自下而上內生于農村內部的金融供給形式的農民合作社合作金融，值得試點和探究。

四、農民合作社合作金融的發展與實踐困境

合作金融是適合我國農村金融的必然方式，結合國外先進經驗與國內現實情況，我國在農村合作金融上也探索出一系列實踐模式。自21世紀以來，構建新型農村合作金融體系是我國在農村合作金融上探索的方向。習近平在擔任浙江省委書記期間，以瑞安市為試點單位，提出探索建立農民專業合作社、供銷合作社、信用合作社融合的“三位一體”的新型農村合作經濟體系，并部署了“三位一體”改革試點工作。?農民合作社開展金融合作是我國新型農村合作金融發展研究的重點。?

（一）內涵及特征

農民合作社合作金融是指以產業為紐帶，以成員信用為基礎，由本社全部或部分農戶成員自愿出資籌集互助資金，為本社成員發展專業化生產提供互助資金借款業務的資金互助性業務活動。?農民合作社合作金融采用合作制的治理結構，實行民主管理，通過將社員的閑置資金以入股的方式集中起來，在社員間進行互助性借貸。以行政村為運行范圍，堅持恪守“不出村，不出社”的原則，且不以盈利為目的。合作社合作金融，是嵌入和內生于合作社內部、內生于產業發展和生產過程的金融活動和金融機制。?

基于合作社合作金融的內涵可以看出，農民合作社合作金融活動需要具備以下特征：一是內生性，即依托或基于合作社；二是合作性，即強調成員共同出資；三是封閉性，即在組織內部封閉運行；四是互助性，即滿足農民之間的借貸需求。除此之外，趙鐵橋認為，合作社內部金融合作還應具有非機構性和產業性兩個重要特點。?徐建奎和劉西川認為，合作社合作金融的內涵中忽視了風險，對風險控制的重視程度不足。?

（二）政策法規

2008年，黨的十七屆三中全會首次提出，允許有條件的農民專業合作社開展信用合作。2009年，銀監會發布了《關于做好農民專業合作社金融服務工作的意見》。之后，中央一號文件多次提到合作社合作金融。2014年中央一號文件首次提出，要依托農民專業合作社建立新型農村金融合作組織。2015年中央一號文件提出，開展農民合作社內部資金互助試點。2016年中央一號文件提出，擴大在農民合作社內部開展信用合作試點的范圍。2019年《關于金融服務鄉村振興的指導意見》明確要求，探索新型農村合作金融發展的有效途徑，穩妥開展農民合作社內部信用合作試點。

（三）主要模式

潘淑娟等從資金需求特征入手，將合作社內部信用合作的具體模式分為三類：第一類是大型合作社“物流金融”式信用合作；第二類是社際間交互擔保信用合作；第三類是社內交互信用保險合作。?汪小亞和帥旭從依托對象入手，認為除了圍繞農業生產經營的相關環節，合作社與內部社員之間以“貨物”等方式開展商業信用合作，以及依托合作社設立具有資金互助功能的業務單元或獨立的資金互助組織兩種形式之外，還可以開展社員之間貨幣信用合作的第三種形式，即基于“公司+合作社+農戶”農業產業鏈開展商業信用和貨幣信用合作。?薛桂霞和孫煒琳基于信用中介，將農民合作社合作金融分為貨幣信用合作和商品信用合作兩大類，商品信用又分為賒銷回購補償和有償調劑購銷賬款。?譚智心從農民需求入手，提出以農民合作社為依托的農村合作金融可以分為兩種類型：一種類型是在農民合作社內部成立資金互助部門，用于解決農民生產和生活上的小額、短期、應急資金需求；另一種類型是以農民合作社社員的互助資金作為抵押或擔保，從外部金融機構進行融資，可以解決農民稍大點的資金需求。此外，還有類似農村資金互助社這樣的準金融機構（如金寨縣供銷社主導成立的資金互助社），此類模式可以解決農民或農村經營主體（家庭農場、合作社、企業等）更大的資金需求。?黃邁將商業信用合作和貨幣信用合作兩種模式進一步具體化為以賒銷為特征的商業信用合作、以資金互助或擔保互助為核心的貨幣信用合作、依托產業鏈或銀政資金的混合式信用合作三種不同模式。?

綜上可知，合作社合作金融的基礎模式為商業信用合作和貨幣信用合作兩種，學者將這兩種基礎模式的內涵進一步細化和豐富，并且結合實踐提出不同的形式和操作模式，推動合作社合作金融在理論與實踐層面的發展。

（四）地方合作金融的運行實踐

在政策法規的推動下，各省開始在農村探索和推行金融合作，但各省由于基礎條件不同，在農村合作金融的發展上呈現出不同的發展形勢。苑鵬和彭瑩瑩對128家農民專業合作社進行問卷調查，對合作社開展信用合作的現狀特點做了初步的分析，他們指出，資金互助更適用于兼業小農，對于專業農戶而言，依托龍頭企業的農產品供應鏈融資前景廣闊。而農民合作社既可以扮演農戶融資服務的直接提供者，也可以扮演融資服務的中介。?黃邁先后赴5省9縣調研了35家農民合作社信用合作情況，發現各地模式豐富多元，他從中總結出合作社金融合作存在互助金構成多元和高度重視風控的共性，以及試點進度、社員身份和范圍界定等差異。?

1．湖北省的合作金融試點

湖北省于2015年開展了10個農村合作金融試點縣工作。其中枝江市作為湖北省首個農村合作金融創新試點縣（市），于2015年7月由枝江市政府整合資源成立國有企業，并聯合其他企業發起成立市農民合作社聯合社，吸納專業合作社、家庭農場以及種養大戶等農業經營主體，建立起“政府+合作社+金融”的新型農村合作金融，引導農業經營主體存入資金，為農業經營主體提供政策優惠以及資金支持，提高農業經營主體的抗風險能力。?后續計劃進一步拓展其職能，并打造成為農業社會化服務的綜合平臺。?

整體上來說，湖北省大部分農民仍以農村信用合作社為基礎實現合作性金融，對農民互助金融的關注不足。雖然湖北省農民合作社數量龐大，但是其金融互助的功能性不強，大多數僅僅停留在農業的賒銷環節。此外在財務管理和盈余分配上存在一定問題。比如，部分合作社沒有建賬，也沒有專業財務人員，并且在日常賬務的處理上不規范。所以，從已有研究中來看，湖北省農民合作社合作金融仍面臨一些阻礙，同時有很大的發展空間，具體實踐中的問題，有待筆者及團隊結合湖北省合作金融實踐情況做進一步研究。

2．安徽省的合作金融模式

安徽省在農村金融合作上發展較早，現已在實踐中探索出一些合作方式。通過對已有研究的梳理發現，安徽省的農村合作金融主要表現為兩種實踐方式，一種是以合作社為基礎，引入外部資金實現農民之間的互助，這種實踐方式主要以安徽金寨為代表；另一種是在合作社內部展開資金互助活動，這種實踐方式主要以安徽安慶為代表。

第一種實踐方式。安徽金寨被確定為全國第二批農村改革試驗區，主要任務就是為農村資金互助社進行創新探索，完善農村金融組織體系。王輝和何頻經過對金寨的實踐考察，認為可以分為兩種模式，一是“股金+合作資金”模式，除了社員入股的資金之外，社員還可以將閑散資金放到合作社內，再加上農民合作社提取的公積金和上級撥給的專項資金，共同構成合作資金，實現社員之間的貸款互助；二是“股金+銀行資金”的模式，除了社員出資之外，合作社要作為銀行與社員之間的擔保中介，建立“社員小額入股存入合作銀行，銀行多倍放大貸款額度”的合作金融模式。[51]譚智心認為，還應存在“供銷股金+合作資金”的第三種新型農村合作金融組織試點典型模式，他還提出，應該規范發展第一種模式，積極推進第二種模式，嚴格管理第三種模式。[52]

第二種實踐方式。2011年，安徽省農業委員會將安慶市作為整體推進合作社開展信用合作的試點，逐步探索出了一套從資金籌集、使用、風險防范到收益分配的運行機制。潘忠苗和陳群總結了安慶市農民專業合作社信用合作的主要操作模式，即以產業為支撐，允許管理規范的農民專業合作社在內部開展資金互助活動，采取“對內不對外、吸股不吸儲、分紅不分息”的經營原則，為合作社成員提供短期、生產性資金借款服務。[53]

綜上，安徽省合作金融的實踐探索整體上豐富了農民的貸款渠道，增加了農民的擔保形式，分攤了金融風險。

3．河南省的國家級普惠金融改革試驗區

河南省農村金融的構成主體多元，包括政策性金融、商業金融、合作金融、小額貸款以及民間金融，但是政策性和商業性金融在農村的覆蓋率低，合作金融機構仍以農村信用合作社為主，目前，農民80%的金融需求都是依靠小額貸款和民間金融來滿足。[54]

河南省蘭考縣作為首個國家級普惠金融改革試驗區，到2018年9月底，全縣共有5家農民合作社（聯合社）興辦有信用合作業務。趙曉峰和海莉娟以蘭考縣南馬莊生態農產品專業合作社和胡寨農牧哥哥農民專業合作社為例，從信用合作資金規模擴增和信用合作資金放貸風險防控的角度出發，系統剖析了信用合作的生長機制，認為合作社信用合作的生長關鍵在于必須解決“治理交易成本”的難題。[55]

綜上，河南省合作金融的實踐探索整體上仍處于農民自發組織的階段，政府在合作金融發展上發揮的作用較小。

安徽省和河南省在農村合作金融的發展上雖然處于不同階段，但是其總體上具有相同之處。首先，農村合作金融的內生性。農民在自身需求的引導下，能夠自發組織產生滿足其自身金融需求的非正規合作金融組織。其次，農村合作金融形式的多樣化。農民可以依托在村莊社會中的血緣關系、地緣關系以及業緣關系，組織起多樣化的合作金融形式。最后，農村合作金融的發展需要依靠政府的力量。雖然農民具有自發組織滿足其金融需求的動力，但是其能力和資源有限，實力較弱，無法依靠自身的力量發展壯大，所以政府的引導和支持對于農村合作金融的發展具有重大意義。

綜合已有研究，可以發現，雖然各地合作社合作金融的發展程度不同，但是我國農民合作社合作金融在實踐操作中仍然停留在合作社內部的資金互助上，并且這一資金的互助呈現出在賒銷農資等低水平的金融互助上，能夠以合作社為中介，為農民提供擔保以獲取外部金融服務的合作社較少，說明當前我國的合作社合作金融仍處在不成熟階段。如何真正打通農村合作金融的“最后一公里”[56]，是值得我們持續關注的問題。

（五）地方合作金融呈現的問題與解決對策

孔祥智和史冰清對農民合作經濟組織的運行機制及影響農民合作經濟組織在農業社會化服務體系中作用發揮的因素進行了分析，并提出了相關的政策建議。[57]藍虹和穆爭社對我國新型農村合作金融發展中的十大問題進行了深入分析，并提出了具有操作性的政策建議。[58]趙曉峰對農村合作金融的生長機制進行分析，提出要適應內外部環境帶來的壓力和挑戰，不斷爭取社會合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性，并對獲得的豐富資源進行整合。[59]徐建奎和劉西川針對合作社內部的信用合作，從風險控制的視角，對不同模式之間存在的風險進行比較，進而通過確立資金規模邊界和運作范圍邊界實現對風險的控制。[60]黃邁從政策制度、現實操作和潛在風險點三個層面梳理了農民合作社合作金融的主要問題。[61]

截至目前，學界認為，合作社合作金融存在的問題主要集中在以下幾個方面：第一，外部監管問題，主要是從法律法規和制度上考慮。有關合作社合作金融的法律法規不健全，比如法律登記不健全、法律監管不健全、法律規范性不強等。有關合作社合作金融的制度設置不健全，比如制度建設模糊、制度監管缺失等。法律和制度的不健全使得合作社合作金融的監管部門模糊，處于無人監管的狀況，或是監管方式“一刀切”，限制了合作社合作金融的發展。第二，內部管理問題，主要是從合作社合作金融的理論定位與實踐操作上考慮。當前，合作社合作金融的定位不清，與民間借貸之間存在界限混淆的問題。此外，合作社合作金融在社員身份、服務范圍、運行方式和盈余分配等問題上都沒有明確統一的管理規定。在實踐中，大部分合作社合作金融對既有的制度并未落實到位，管理人員的分工與職責不明，管理過程不規范，風險防控意識差，甚至出現了以合作金融為名、以高息攬儲為實的假合作社等。總之，不論是在理論層面還是在實踐層面，我國的合作社合作金融仍存在很大的發展空間。

為了“保護農民安全、順利進入市場”，“政府有關職能部門根據農民的意愿，以現有的農村社會化服務組織為基礎引導和組織農民成立社會化服務組織，并在成立前兩年給予一定的財力支持和政策指導，待社會化服務組織能夠正常運轉后，完全交由農民按照協會章程進行管理和開展服務活動，政府只對社會化服務組織的違法行為和違反市場規則進行監管”。[62]由此可見，政府首先要以農村現有的社會化服務組織為基礎，避免因直接植入而導致“水土不服”的問題。其次，政府要以農民需求為主，結合農民需求引導和組織農民。最后，政府在扶持農民組建起符合自身意愿和需求的社會化服務組織后，應從支持者退回到監管者的角色，給予農民合作組織充分的自由。

學界對農民合作社合作金融的對策建議，大致可以歸納為以下幾個方面：

第一，國家層面。首先，在國家層面要明確農民合作社合作金融的定位是為農民服務，將農民的利益放在第一位。其次，要拓寬農民資金互助組織的資金來源渠道，如建議人民銀行將其他金融機構尋找出路的資金以再貸款的形式直接批發給農民資金互助合作組織[63]；再如，創新金融政策，鼓勵政策性和商業性金融機構與合作金融對接，在適當的時候考慮對合作金融或民間金融進行國家立法[64]，以促進農民合作社合作金融的發展。接著，國家要明確監管主體，對合作社合作金融的運行方向進行監管，防止出現異化。最后，要在國家層面探索構建體系化農村合作金融的制度機制。

第二，地方政府層面。首先，地方政府要切實落實國家政策和法律法規，并結合本地的實際情況進行模式探索，發掘適合本地的合作金融模式。其次，地方政府要進一步強化和完善合作社合作金融的外部監管機制。[65]接著，地方政府要對農民合作社合作金融的內部管理進行細化，比如管理方式、人員培訓等，強調民主、透明、規制，切忌政府包辦、一哄而上。[66]

第三，基層層面。基層政府作為政策制度的落實者，要進一步營造有利于農民合作社合作金融的生活和發展環境，做好對農民的宣傳、教育和培訓工作。村集體組織要以合作金融為突破口，把社區綜合性合作社做實做強[67]，并綜合開展信貸服務。[68]

五、小結與展望

僅僅依靠市場和政府，無法滿足所有人的金融需求，尤其是處于弱勢地位的農村和農民，農村合作金融作為重要的補充金融活動，對于我國構建金融體系具有重要意義。而農民合作社合作金融憑借其投入少、門檻低、覆蓋面廣的特性，成為當前農村合作金融的主要形式之一，更重要的是，農民合作社合作金融最初是農民之間依托合作社這一載體組織起來的自發互助行為，使其與農村的生存環境較好地融合在一起。

發達國家在農村合作金融上的探索起步早，目前已經呈現出比較成熟的狀態，我國在借鑒發達國家的成熟經驗的基礎上，也在逐步探索。已有研究較多地從理論層面入手，更多提倡從國家宏觀層面進行法律制度上的改革，對地方政府這一中觀層面關注不多，對基層政府及基層組織的關注更加有限。自上而下的改革對于構建體系化的合作金融十分重要，宏觀層面需要建立規范化的制度，引導我國農村合作金融的健康有序發展，保障實現農村合作金融的合作制基礎。但是，自上而下的改革需要一定時間，當前農民內生的需求日漸增加，在農村積蓄了巨大的能量，形成了自下而上的推力。在我國，農村環境呈現出區域差異，生活于農村環境之中的農民需求也會呈現出不同的狀態，如果農民擁有在村莊區域內的自發組織動力和能力，則可以實現農民對自身需求在一定程度上的滿足。所以自上而下的制度建設與自下而上的自發組織兩種路徑，其本質在于農村合作金融活動的邊界劃定。宏觀層面甚至是中觀層面，需要建立起硬性的制度，劃定農村合作金融活動的運行邊界，防止其偏離農民群體。而在微觀層面，由于農村合作金融活動內生于農民多樣化的需求之中，所以其本質是農民的自治行為，需要保留一定的靈活空間，使其能夠依照農民的意愿在有限度空間內實現自主管理。

所以筆者認為，當前我國農村合作金融的發展，不僅需要在宏觀和中觀層面進行建設性的完善，還需要從基層入手，同步推動農村合作金融的發展。我國本土化的合作金融，應該利用起我國基層自治的體制優勢，同時結合村莊社會的熟人社會關系網絡，汲取村莊所擁有的資源，充分發揮和調動農民的組織性和自治性，將金融合作嵌入到農民自治活動中。

注釋：

①?[62]參見高小蘭：《習近平農村市場化思想研究》，吉林大學2018年碩士學位論文；張夢：《習近平社會主義市場經濟思想研究》，河北經貿大學2018年碩士學位論文。

②⑤⑩??[63][65]周昌發：《鄉村振興戰略下的農村合作金融制度改進》，《科學決策》2020年第12期。

③張德元、張亞軍：《關于農民資金互助合作組織的思考與分析》，《經濟學家》2008年第1期。

④白欽先：《發展農業政策性金融是長久性戰略決策》，《農業發展與金融》2015年第4期。

⑥???[67]徐祥臨：《發展合作金融 破解農民貸款難瓶頸》，《國家治理》2019年第2期。

⑦[68]曾康霖：《我國農村金融模式的選擇》，《金融研究》2001年第10期。

⑧⑨???溫嘯宇、劉學俠：《我國農村合作金融的國際借鑒》，《理論視野》2020年第2期。

??蘭永海、高俊、溫鐵軍：《農村資金互助組織的三種不同類型及其比較研究》，《貴州社會科學》2018年第1期。

?參見王曙光等：《普惠金融——中國農村金融重建中的制度創新與法律框架》，北京大學出版社2013年版。

????[61]黃邁、譚智心、汪小亞：《當前中國農民合作社開展信用合作的典型模式、問題與建議》，《西部論壇》2019年第3期。

?吳永紅、郭曉鳴：《中國農村合作金融的發展與選擇》，《中國農村經濟》2001年第10期。

?康書生、鮑靜海、李巧莎：《外國農業發展的金融支持——經驗及啟示》，《國際金融研究》，2006年第7期。

?黎和貴：《國外農村金融體系的制度安排及經驗借鑒》，《國際金融研究》2009年第1期。

?熊學萍、劉長青：《日本農村合作金融運作模式及其對我國農村信用社改革的啟示》，《科學·經濟·社會》2004年第4期。

?謝家智、冉光和：《中國農村金融制度變遷的路徑依賴》，《農業經濟問題》2000年第5期。

?朱守銀、張照新、張海陽、汪承先：《中國農村金融市場供給和需求——以傳統農區為例》，《管理世界》2003年第3期。

??[64][66]苑鵬、彭瑩瑩：《農民專業合作社開展信用合作的現狀研究》，《農村經濟》2013年第4期。

???徐旭初：《農村合作金融路在何方》，《農村經營管理》2014年第5期。

?王煜宇、張霞：《農民資金互助社對外合作之困境及制度構建》，《現代經濟探討》2020年第3期。

?董治國：《農村新型金融合作體系的構建研究》，《人民論壇·學術前沿》2020年第1期。

?[55]趙曉峰、海莉娟：《合作社信用合作資金規模擴增與放貸風險防控機制分析》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2020年第3期。

??薛桂霞、孫煒琳：《對農民專業合作社開展信用合作的思考》，《農業經濟問題》2013年第4期。

?何廣文：《合作社信用合作的制度優勢及可持續發展的路徑探討》，《中國農民合作社》2017年第4期。

?趙鐵橋：《農村金融改革的主攻方向究竟何在？——略談發展新型農村合作金融的路徑和目標》，《農村經營管理》2017年第12期。

?[60]徐建奎、劉西川：《合作社內部信用合作研究綜述：基于風險控制的視角》，《浙江理工大學學報》（社會科學版）2018年第2期。

?潘淑娟、王剛貞：《農民專業合作社資金互助的現狀及運行機制——基于調查案例視角》，《中國農村金融》2012年第14期。

?汪小亞、帥旭：《農民專業合作社信用合作的模式及現實選擇》，《中國農村金融》2012年第14期。

?[52]譚智心：《貧可貸 富可貸 不講信譽不可貸——基于安徽省金寨縣新型農村合作金融組織資金互助的調查》，《農村工作通訊》2017年第21期。

?葉翔鳳、胡義飛：《農村合作金融創新的精進突破——基于湖北省枝江市“農合聯+金融”創新模式的調查》，《學習月刊》2017年第11期。

?戴瑞瑛、張紫薇、吳倩倩、賀晨曦、戴子寒：《“政府+合作社+金融”:農村新型經營主體融資困境的一個新突破——基于湖北省枝江市實地調研》，《湖北經濟學院學報》（人文社會科學版）2018年第9期。

[51]王輝、何頻：《對安徽農民資金互助發展現狀的思考——以安徽金寨為例》，《安徽行政學院學報》2017年第5期。

[53]潘忠苗、陳群：《積極開展信用合作 促進農民增產增收——安慶市農民專業合作社資金互助和信用合作試點工作綜述》，《中國農民合作社》2013年第7期。

[54]朱清華：《河南省農村金融需求與供給現狀分析》，《經濟研究導刊》2015年第20期。

[56]中共湖北省委財經辦（湖北省委農辦）：《著力打通農村金融“最后一公里”——湖北省農村合作金融創新試點工作回顧》，《中國農民合作社》2016年第6期。

[57]孔祥智、史冰清：《當前農民專業合作組織的運行機制、基本作用及影響因素分析》，《農村經濟》2009年第1期。

[58]藍虹、穆爭社：《中國新型農村合作金融發展十大問題論爭》，《上海金融》2017年第4期。

[59]趙曉峰：《農民合作社信用合作的生長機制分析》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2017年第6期。