高校內部審計與巡察協同機制構建

李延紹

【摘 要】 黨的十九屆四中全會指出，到2035年，基本實現國家治理體系和治理能力現代化。高校治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要構成，內部審計與巡察是高校治理體系的監督保障，建立黨委統一領導、審計與巡察協同、權威高效的大監督體系勢在必行。高校應通過構建內部審計與巡察協同管理機制、協同檢查機制、協同研判機制、協同整改機制、協同問責機制，促使內部審計與巡察在治理中形成監督合力，提升成果運用水平和標本兼治成效。高校內部審計與巡察協同有利于形成優勢互補、提升監督效果、減輕基層負擔;有利于營造風清氣正的育人環境，落實立德樹人根本任務。

【關鍵詞】 高校治理; 內部審計; 巡察; 協同機制

一、引言

習近平總書記指出，“要深化審計制度改革，解放思想、與時俱進，創新審計理念”，這就要求我們要更新觀念，有變革的大格局，要圍繞審計“是黨和國家監督體系的重要組成部分”新定位進行審計制度的頂層設計和管理模式改革。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出，“以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調。”因此需要我們在高校內部審計與巡察工作中創新思維，探索實施二者協同監督機制，以監督合力實現相互的優勢互補，以期推進高校內部審計和巡察體制機制改革。

本文以高校內部審計與巡察協同機制建設為研究重點，探討高校內部審計與巡察協同的理論基礎，構建高校內部審計與巡察協同機制框架，以期對高校內部審計與巡察協同機制起到一定的借鑒作用。

二、高校內部審計與巡察工作的使命與存在的現實問題

我國高等教育在新時代的目標任務是：加快推進教育現代化，建設教育強國，辦好人民滿意的教育。“服務國家治理體系和治理能力現代化，是黨和國家賦予大學的歷史責任，對于扎根中國大地辦教育、辦好中國特色社會主義大學具有重要的意義。”[1]近年來，針對高校辦學治校過程中出現的違規違紀問題，高校也實施了校內審計和巡察等監督，在一定范圍內，也取得了一定成效，但如何提升審計和巡察協同監督效果，還需要理論和實踐的進一步探索。

（一）高校內部審計工作的使命與存在的現實問題

2018年1月，審計署《關于內部審計工作的規定》第三條指出：“本規定所稱內部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動。”由此可知，高校內部審計的使命是促進學校加強管理，建立健全內部控制制度的，有效保障學校教學、科研、社會服務、文化傳承等相關工作的健康持續發展。

高校內部審計實際業務開展過程中，在完善內部控制、改進風險管理和改進治理程序方面取得了一些成效，但也還存在一些現實問題。

一是從高校內部審計所開展的工作內容上看，對重要發展規劃和政策措施的制定、執行和效果情況涉及較少，致使內部審計貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署等監督職能難以很好發揮。

二是當前高校內部審計主要集中在事后監督和經濟監督上，主要停留在查錯防弊、堵塞漏洞的事后審計階段，事前防范和事中監督涉及的不多，致使內部審計對重大經濟事項的決策、執行及其效果等監督職能難以很好發揮。

三是實際工作中還存在審計獨立性不夠、領導不重視，審計機構和人員設置不健全、審計成果運用單一、審計整改不到位等，有時審計只是走形式或完成工作流程，致使內部審計在經濟活動中落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從政規定等監督職能難以很好發揮。

（二）高校內部巡察工作的使命與存在的現實問題

2018年，中共中央辦公廳印發《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》強調：“堅定不移深化政治巡視，堅持發現問題、形成震懾不動搖，推動全面從嚴治黨向縱深發展，嚴肅黨內政治生活，凈化黨內政治生態，夯實黨執政的政治基礎。”

巡察是黨內監督的最有效方式，為打通全面從嚴治黨“最后一公里”，更好地履行黨委主體責任，很多高校建立了校內巡察相關制度，成立了學校巡察工作領導小組和巡察辦公室，組建巡察組，對二級單位黨組織領導班子及其成員探索開展校內巡察。自高校開展巡察工作以來，起到了“發現問題、形成震懾，推動改革、促進發展”的積極作用。與此同時，結合目前的高校巡察工作實踐，可以看到還存在以下現實問題。

一是巡察的實效性有待提高。高校巡察工作開展時間有限，多數在摸索中前進，相關工作積累也存在局限性。部分高校的巡察工作多以聽取匯報、查閱資料等為主，深入調查了解少，所以容易發現一些面上和共性問題，但較難發現深層次、實質性問題，某種程度存在不能有效地由表及里發現線索或其他深層次問題。

二是工作方法和手段不夠靈活創新。高校巡察工作強化對基層單位的政治生態進行分析，容易忽視對經濟活動的風險控制;強化解決思想問題，容易忽視對具體業務問題的解剖。在某種程度上缺乏追根求源、防微杜漸的工作韌性。

三是重巡察、輕整改，整改事項流于形式。部分高校巡察工作認認真真、扎扎實實，但整改工作僅停留在表面，雷聲大雨點小。對政治巡查認識不到位、不深刻，片面認為政治巡查側重務虛，落實整改靠長時間的積淀，表面上“態度誠懇”，實則敷衍了事，甚至僅承諾整改，未真正落實。

四是長效機制建設不到位。有些巡察發現的問題，可能是長期積累的歷史問題，且不僅僅是被巡察單位自身原因造成的，甚至需要從學校體制機制層面整體協調推進。但有的高校巡察整改就事論事，只重視被巡查單位面上問題整改，而不注重學校層面體制機制建設，從而造成巡察中發現的問題無法從根本上得以有效解決。

三、高校內部審計與巡察協同機理

（一）高校內部審計與巡察協同的理論依據

協同理論（synergetics）亦稱“協同學”或“協和學”[2]，是20世紀70年代以來在多學科研究基礎上逐漸形成和發展起來的一門新興學科，是系統科學的重要分支理論。其創立者是德國斯圖加特大學教授、物理學家哈肯（Hermann Haken）。協同理論認為，系統內部各子系統或組分的協同作用決定系統能否發揮協同效應，只有一個管理系統內部，人、組織、環境等各子系統內部以及相互間協調配合，共同圍繞目標配合運作，才能產生1+1>2的協同效應[3]。協同是現代管理發展的必然要求。

高校內部審計目前主要是業務監督，高校內部巡察目前主要是政治監督，兩者均是高校內部監督管理體系的重要組成部分，共同服務于高校的建設和發展，在作用、理念方面具有一致性，在具體操作層面也有許多異曲同工之妙。而且，兩者在全覆蓋方面的要求一致，在懲防體系中發揮的作用一致，有效轉化監督成果的目標一致，履行的監督程序一致，堅持以問題為導向的理念一致，構建務實管用的長效機制一致。因此，共同圍繞目標構建黨委統一領導、審計與巡察一體、權威高效的大監督體系，能夠有效實現整合監督的協同效應。

（二）高校內部審計與巡察協同機制的整體框架及優勢

構建高校內部審計與巡察的協同框架，需要以推進高校監督的管理體制機制創新為抓手，具體可以通過有效的協同管理機制、協同檢查機制、協同研判機制、協同整改機制、協同問責機制，有效形成聯動監督工作合力，全面提高發現問題和分析問題的能力、成果運用水平和標本兼治成效，有效形成監督合力。五個方面協同機制形成有機整體，貫穿于監督協同機制運行的始終，在實現監督總目標的前提下，相互影響，相互作用，共同保障運行質量和協同目標實現。其表現形式如圖1所示。

內部審計與巡察協同機制有利于形成優勢互補。目前，內部審計側重于經濟審計，內部巡察側重于政治巡察，經濟審計與政治巡察既有本質區別又有密切聯系，既可單兵突破又可協同攻堅。從經濟審計和政治巡察進行綜合分析、研判、突破，既可以做到查實事項不重復，又可以做到重點情況不遺漏，實現監督職能優勢互補。

內部審計與巡察協同機制有利于提升監督效果。內部審計相當于業務體檢，內部巡察相當于政治體檢，協同機制使業務體檢和政治體檢兩者合二為一，既拓展了對被審巡單位業務體檢的外延，又豐富了對被審巡單位政治體檢的內涵，內部審計懸劍與內部巡察利劍雙劍合璧，威力彰顯。

內部審計與巡察協同機制有利于減輕基層負擔。2019年3月，中共中央辦公廳印發的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》明確指出，“對巡視巡察、環保督察、脫貧攻堅督查考核、政府大督查、黨建考核等，牽頭部門也要傾聽基層意見進行完善，提出優化改進措施。”內部審計與巡察協同機制順應了為基層減負的要求，既減少了重復勞動，又減輕了基層負擔;既提升了工作效率，又形成了有效震懾。

四、高校內部審計與巡察協同機制建構

（一）協同管理機制

高校黨委要從政治站位的高度加強對校內審計和巡察工作的統一領導，統籌謀劃校內審計和巡察工作。

一是學校黨委設立內部審計與巡察機構，承擔審巡工作主體責任。成立內部審計與巡察工作領導小組（以下簡稱“領導小組”）。組長由校黨委書記擔任。領導小組對學校黨委負責并報告工作，主要職責包括貫徹學校黨委的有關決策和部署、研究確定內部審計與巡察工作計劃和階段性工作安排、聽取審巡工作匯報、研究審巡工作成果的運用和處置意見、向學校黨委報告審巡工作情況等。

領導小組下設內部審計辦公室和內部巡查辦公室，內部審計辦公室主任和內部巡察辦公室主任分別由相應的分管校領導擔任，辦公室對領導小組負責，主要職責包括：貫徹落實領導小組的部署要求，擬定工作計劃和實施方案，統籌、協調、指導工作組開展工作，匯總工作情況，及時向被審巡單位下達整改意見，并跟蹤督促整改落實。根據內部審計和巡察工作計劃，抽調優秀業務骨干，專兼結合，分別組成若干工作組，承擔審、巡任務。工作組實行組長負責制。

二是制定《內部審計和巡察協同機制實施辦法》，明確內部審計和巡察責任主體的職責，規范各環節流程，做到工作有依據，通過建立并不斷完善長效機制保障審計和巡察協同機制的生命力。

三是制定《年度內部審計與巡察實施方案》，實施監督計劃互通機制，內部審計辦公室在擬定年度審計計劃時事先向內部巡察辦公室征詢意見，內部巡察辦公室在確定工作計劃時事先征詢內部審計辦公室意見，形成良性互動。綜合考量確定內部審計與巡察的對象、審巡時間等，將被審巡單位以及領導干部和重點事項納入實施方案中，提前做好準備，以實現經濟審計和政治巡察的同頻共振，協同推進。

（二）協同檢查機制

充分發揮內部審計和巡察各自優勢，互相借力、同頻共振，協同檢查，提高精準發現問題的能力，進一步擴大震懾效果。

一是要牢牢把握內部審計的重點監督內容。在協同檢查過程中，要重點關注被審巡單位貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，重要發展規劃和政策措施的制定、執行和效果，重大經濟事項的決策、執行和效果，財政財務管理和經濟風險防范，生態文明建設項目、資金等管理使用和效益，以及在預算管理中執行機構編制管理規定情況，在經濟活動中落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從政規定情況等內容。

二是要牢牢把握內部巡察的政治巡察“主旋律”。在協同檢查過程中，要聚焦“黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟等問題”，緊盯被巡察黨組織領導班子和“關鍵少數”，著力發現違反“六大紀律”等方面的線索，形成震懾，營造風清氣正的校園政治生態。

三是牢牢把握問題導向和資源共享。堅持問題導向，圍繞問題線索不放松，把發現問題作為工作的重點和努力的方向。審巡過程中要準確聚焦靶向部位，緊盯重點事和重點人，拓寬收集問題線索的渠道。注重從民主測評結果、個別談話、專項匯報、資料查閱、總結歸納中分析和發現問題。審巡過程中做到審計小組和巡察小組信息互通、資源共享，努力實現審計和巡察工作效應疊加。

四是要牢牢把握收集證據的客觀公正性。審計和巡察人員要實事求是，防止主觀臆斷，保證證明材料的客觀性。對收集的證明材料進行分析判斷，決定取舍，保證證明材料的相關性。收集足以證明事實真相的證明材料，保證證明材料的充分性。

（三）協同研判機制

一是建立內部審計與巡察工作聯席會商機制。在學校內部審計與巡察領導小組領導下，內部審計辦公室和巡察辦公室牽頭，審計工作組與巡察工作組定期或不定期溝通信息、交流情況、綜合研判問題線索，對問題的發現、研判要圍繞內部審計和巡察的工作要求，不帶主觀判斷，客觀、深入、細致地對待問題，不錯判一個問題，也不疏漏任何一個問題和線索，使掌握信息更加精準，開展工作針對性更強。

二是建立內部審計與巡察監督問題轉送機制。審巡過程中，需要審計和巡察雙方協同跟進的問題，內部審計辦公室和巡察辦公室應該對問題線索相互移送，追蹤印證，共同深挖細查問題線索[4]。對審計發現的需借助巡察手段進一步了解的問題，交由巡察工作組印證;對巡察發現的需借助審計手段進一步了解的問題，交由審計工作組印證。通過聯系會商和隨時溝通，共同研判問題，從中找到突破點。

三是建立內部審計與巡察監督問題核查機制。樹立應該發現的問題沒有發現就是失職，發現了不報告、不處置就是瀆職的理念。對于在經濟責任審計和巡察中發現的普遍性、傾向性問題和其他重大問題，審計辦公室和巡察辦公室在協同研判的基礎上，根據問題的性質分別由審計工作組或巡查工作組開展進一步核查，或者由兩個工作組組成聯合核查組開展核查。核查工作要在追根求源上下功夫，深挖表象背后存在的深層次問題，分析問題產生的原因，提出處理和整改建議，形成專題報告。

（四）協同整改機制

一是審巡同向發力，協同推進整改。對于高校內部審計與巡察工作來說，發現問題是工作的基本要求，落實整改才是工作的根本目的。審巡過程中，審計工作組、巡察工作組要在對問題適時分析研判的基礎上，推進被審巡單位即知即改。審巡結束，高校內部審計與巡察工作領導小組在協同研判的基礎上，聚焦被審巡單位《審計報告征求意見稿》《巡察反饋意見》，就存在的突出問題，分別從各自不同的視角互相完善補充，形成整改意見與建議，并向被審巡單位反饋，明確整改時限，督促落實整改。

二是壓緊壓實被審巡單位整改主體責任。被審巡單位要主動對接審巡要求，審巡前即知即改、審巡中立行立改、審巡后全面整改，切實做好審巡“后半篇文章”。成立由單位黨政主要負責同志為組長的審巡整改工作領導小組，統籌單位審巡整改工作。按照可監督、可檢查、可追究、可問責的原則制定審巡整改方案，實行“整改問題項目化”“落實整改臺賬式”管理，明確整改時間表、路線圖，壓緊壓實整改主體責任[5]。

三是健全整改工作機制，形成閉環管理。審巡整改工作實行清單制管理，細化整改目標、整改措施、整改責任人和整改時限，確保責任到人、任務到崗、措施到位。整改過程實行臺賬制管理，做到件件有回音、項項都落實，逐條銷賬。整改監督實行提示制管理，在重要時間節點和重點任務落實上，根據工作進度印發工作提示。開展實地督查，對于進展緩慢、落實不到位的，加強檢查指導督促，實現整改工作可監督、可檢查、可追究、可問責。

四是突出治理體系和治理能力建設。在抓好整改落實的基礎上，堅持排查問題舉一反三，把解決具體問題與普遍性問題、解決顯性問題與隱性問題、解決當前問題與長遠問題有機結合起來，建章立制以點帶面，做到“解決一個問題、堵塞一個漏洞、健全一套制度”，堅決防止同樣的問題重復發生，形成一批長效機制，固化整改成果，努力使各項工作制度化、規范化、科學化，確保審巡整改取得實實在在的成效，推動學校各項事業持續高效發展。

（五）協同問責機制

一是對審巡中發現的違紀問題保持高壓態勢。高校在推進審巡整改過程中，既要注重提高政治站位，又要重視經濟活動風險，緊盯“關鍵少數”，強化執紀問責。嚴格執行《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》等相關法律法規，深化運用監督執紀“四種形態”，堅持全覆蓋、零容忍，形成震懾。

二是強化被審巡單位工作責任問責。對決策執行不力、工作落實不到位，領導巡察整改工作不力，整改進展緩慢、成效不明顯、敷衍整改，不按要求報告巡察整改落實情況，不認真糾正整改存在的問題，妨礙、干擾、阻撓督促檢查工作正常開展，打擊、報復、陷害反映問題的干部群眾，視情節輕重嚴肅問責，強化結果運用[6]。

三是強化對審巡工作人員工作紀律問責。審巡工作人員在工作開展中，要嚴守工作紀律，不得對工作中發現的重大問題隱瞞不報，不得私自泄露審巡工作的有關內容，不得接受被審巡單位任何形式的禮品、禮金和宴請等。對失職失責、違反工作紀律的工作人員，視情節輕重，給予組織處理或者黨紀政紀處分，以審巡工作的實際成效進一步營造風清氣正的政治生態和良好育人環境。

五、高校內部審計與巡察協同機制推進建議

（一）提高思想認識

習近平總書記指出，“審計是黨和國家監督體系的重要組成部分。”黨的十九大修改黨章把巡視巡察制度明確寫在黨章當中。這一切都表明了黨對審計和巡察制度的極端重視。高等學校肩負著立德樹人的根本任務，要提高政治站位，強化責任擔當，切實將審巡協同作為踐行“兩個維護”的重大政治任務，牢固樹立“四個自信”、強化“四個意識”，以堅決的態度、嚴格的標準、扎實的作風、有力的舉措，全力做好內部審計和巡察工作。

（二）加強組織領導

建立推進審巡協同的“四責協同”責任落實機制，壓緊壓實責任，全面保障審巡協同機制落實到位。高校黨委要肩負起審巡協同的主體責任，對審巡工作負總責，切實加強對審巡工作的組織領導，定期專題研究審巡工作。黨委書記切實承擔審巡工作第一責任人責任，直接抓、具體抓、抓到位，親自牽頭制定學校審巡工作計劃，身體力行推動工作，全力以赴抓好落實。學校和各單位領導班子成員以高度的思想自覺和行動自覺落實一崗雙責，堅持以上率下，主動領責任、擔任務。高校紀委切實擔負起監督責任，把督促審巡協同作為日常監督的重要內容，在協助黨委落實巡視整改主體責任的同時，主動運用“四種形態”，從嚴從快處理問題線索。

（三）健全制度體系

小智治事，大智治制。制度建設具有管根本、管全局、管長遠的作用。深化高校內部審計與巡察協同機制建設，既要立足先行先試，在實踐中總結經驗，又要注重解決事關長遠的體制機制問題，打基礎、立支柱、定架構，構建更加完善的內部審計與巡察協同制度體系。高校要根據內部審計與巡察工作相關精神，制定完善內部審計與巡察工作實施辦法，進一步規范校內審計與巡察工作領導體制和工作機制，依規依紀開展審巡工作。制定學校內部審計與巡察工作計劃和實施方案，合理規劃審巡廣度、頻度和力度，推動校內巡察制度化、規范化、常態化。

（四）夯實人才基礎

習近平總書記指出，“要加強審計機關自身建設，以審計精神立身，以創新規范立業，以自身建設立信。”中央巡視工作條例也對巡視巡察干部隊伍提出了“德才兼備、以德為先”的標準。高校黨委要從嚴從實加強內部審計與巡察隊伍建設，選優配強審巡干部，鍛造信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔的高素質專業化審巡干部隊伍。要突出政治站位，提高專業水平，著力提升精準發現問題，有效推動解決問題的能力。嚴明審巡紀律，規范法治化要求，力戒形式主義、官僚主義，堅決防止不作為和亂作為，切實增強審巡公信力。建立審巡工作組成員的監督、考核、管理制度，讓審巡工作成為干部培養、以干代訓的重要平臺，鍛造忠誠、干凈、擔當的高素質審巡干部隊伍。

（五）務求取得實效

習近平總書記指出，“巡視發現問題的目的是解決問題，發現問題不整改，比不巡視效果還壞。做好巡視‘后半篇文章，關鍵要在整改上發力。”高校內部審計與巡察協同機制的生命線就在于全面落實整改任務。教育是國之大計、黨之大計，高校黨委要牢記為黨育人、為國育才的初心和使命，始終把責任扛在肩上，突出以上率下，突出責任擔當，突出問題導向，突出效果導向，做到問題不見底不放過，解決不徹底不松手，整改不到底不罷休，以嚴的標準、實的作風、鐵的紀律確保審巡整改取得實效，以整改的實效推進學校治理體系和治理能力建設，以風清氣正的育人環境推進立德樹人根本任務全面落實。

【參考文獻】

[1] 杜玉波.聚焦大學治理關鍵 推進治理能力現代化[N].中國教育報，2020-01-07.

[2] 赫爾曼·哈肯.協同學——大自然構成的奧秘[M].凌復華，譯.上海：上海譯文出版社，2005.

[3] 赫爾曼·哈肯.協同學導論[M].張紀岳，郭治安，譯.西安：西北大學出版社，1981.

[4] 郭春慧.基層央行探索建立“巡審聯動”監督機制的實踐與成效[J].中國內部審計，2020（2）：88-91.

[5] 斯陽.教育治理現代化視域下高校巡察監督體系的構建——以滬上部分高校為例[J].華東師范大學學報， 2019（5）：144-152.

[6] 盧松.高舉巡視利劍 為中原更加出彩提供堅強保證[N].河南日報，2018-05-07.