市場(chǎng)轉(zhuǎn)型與依法行政：新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)制度與治理邏輯

王婧益 韋焱 葛立國(guó)

2014年5月，習(xí)近平同志在考察河南的過(guò)程中提出，中國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，我們要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。作為一種對(duì)于發(fā)展階段的科學(xué)研判，新常態(tài)的主要特征是經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力從要素和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓜?chuàng)新驅(qū)動(dòng)。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，這標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)體制改革的階段性進(jìn)展，也對(duì)未來(lái)的發(fā)展提出了一系列新要求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)步離不開(kāi)國(guó)家（政府）的作用，在國(guó)家的強(qiáng)力主導(dǎo)下，一系列項(xiàng)目建設(shè)、投資等極大地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，同時(shí)保證了社會(huì)的穩(wěn)定。但隨著新常態(tài)的到來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的國(guó)家于經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系亟須進(jìn)行再次審視和強(qiáng)調(diào)。

一、市場(chǎng)轉(zhuǎn)型中的依法行政

（一）調(diào)整國(guó)家與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的必要性

上世紀(jì)八十年代以來(lái)，“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”——從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、從粗放經(jīng)濟(jì)向集約經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變一直是黨和國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主題。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，國(guó)家的推動(dòng)力一直作為一個(gè)最重要的力量起到了關(guān)鍵性作用。直至今日，由國(guó)家、政府主導(dǎo)的高積累、高投資、高速度的發(fā)展模式仍在國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中占據(jù)了較為重要的比例。于此同時(shí)，市場(chǎng)力量也在逐漸增長(zhǎng)，并日益成為當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中最具活力的一部分，據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局披露，2020年，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)銷售收入同比增長(zhǎng)8%，高于全國(guó)企業(yè)總體水平2個(gè)百分點(diǎn)，特別是私營(yíng)企業(yè)銷售收入同比增長(zhǎng)9.6%，高于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)總體水平1.6個(gè)百分點(diǎn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的壯大，政府職能也在逐漸變化過(guò)程中。改革開(kāi)放四十余年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)的關(guān)系從“企業(yè)辦社會(huì)”式的強(qiáng)國(guó)家體制不斷向市場(chǎng)占據(jù)資源配置的主導(dǎo)地位，政府服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變，但受制于觀念與利益上的選擇，改革與穩(wěn)定上的權(quán)衡等方面的限制，政府在市場(chǎng)得到較大的發(fā)展的當(dāng)下，仍具備了較大、較多的在經(jīng)濟(jì)層面的以主體身份進(jìn)入市場(chǎng)，參與生產(chǎn)和分配的“主動(dòng)權(quán)”。這些主動(dòng)權(quán)在某些方面不僅沒(méi)有促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)揮資源配置效益的功能，甚至影響了市場(chǎng)，阻礙了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的正常進(jìn)程，造成了低效率。

（二）依法行政——國(guó)家與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展方向

政府職能轉(zhuǎn)變的核心是明確職能邊界，而明確政府職能的核心是依法行政。市場(chǎng)發(fā)揮效率的基礎(chǔ)是存在一個(gè)法治環(huán)境明確各項(xiàng)交易活動(dòng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，可預(yù)見(jiàn)性是各類市場(chǎng)主體充分發(fā)展的內(nèi)生要求，包括各類政府行為的確定性。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，是一種法治經(jīng)濟(jì)，各類權(quán)力必須在法律的框架內(nèi)施行。因此，依法行政就是政府在行政過(guò)程中不能超出法律規(guī)定。我們做出這樣的界定并非是有意趨近經(jīng)濟(jì)上的新自由主義，正如同他們將政府作為“司法型”政府一樣，實(shí)際上，我們還必須強(qiáng)調(diào)依法行政的另一個(gè)方面，即政府在法律的框架內(nèi)，不能“合法地不作為”。市場(chǎng)力量的壯大，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，這些在改革開(kāi)放之初看來(lái)還很遙遠(yuǎn)的概念已經(jīng)日漸成為現(xiàn)實(shí)，而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要方面即正確地處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，一方面，市場(chǎng)在資源配置中占據(jù)基礎(chǔ)位置，另一方面政府在法律和制度的框架內(nèi)積極履行責(zé)任，發(fā)揮宏觀調(diào)控等經(jīng)濟(jì)功能，慎用行政手段，加強(qiáng)市場(chǎng)化操作。

（三）推動(dòng)依法行政的路徑探析

依法行政是解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中政府行為錯(cuò)位、越位、不到位問(wèn)題的關(guān)鍵所在。針對(duì)具體行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員，依法行政是從整體層面上對(duì)行政進(jìn)行的一種具體安排，它的內(nèi)涵是行政職能相關(guān)法律規(guī)定的遵守，外延是一種行政規(guī)范和意識(shí)的建立。同時(shí)，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展也內(nèi)在地要求政府在行政中做到簡(jiǎn)政放權(quán)，讓政府從經(jīng)濟(jì)的決策者轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)的管理者。法治和市場(chǎng)轉(zhuǎn)型兩種因素相互促進(jìn)是推動(dòng)依法行政的重要力量。政府職能轉(zhuǎn)變的方向是服務(wù)型政府、開(kāi)放型政府，高效率政府。在我國(guó)的政治實(shí)踐中，需要著重在政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的安排和職務(wù)的明晰的基礎(chǔ)上，就審批、監(jiān)管、引導(dǎo)等職能調(diào)整方面進(jìn)行改善和變革，推動(dòng)政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)化，從而有效發(fā)揮市場(chǎng)活力，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

構(gòu)建滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下管理要求的行政體系、職能體系是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本方式。通過(guò)建立依法行政體系，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，依法治國(guó)、依法行政同步推進(jìn)，促進(jìn)社會(huì)法制化進(jìn)程，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的動(dòng)力。依法行政，就是客觀上實(shí)現(xiàn)政府依法行使權(quán)力，按照規(guī)章制度辦事，形成制度慣習(xí)和法律認(rèn)同。隨著各級(jí)政府逐漸形成依法行政意識(shí)和慣例，對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)向經(jīng)濟(jì)的治理轉(zhuǎn)變，由政府主導(dǎo)擴(kuò)張型經(jīng)濟(jì)向政府改善市場(chǎng)環(huán)境，發(fā)展社會(huì)公共服務(wù)上轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力才會(huì)得到進(jìn)一步提升。

二、新常態(tài)下治理邏輯轉(zhuǎn)變過(guò)程中的問(wèn)題

目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，調(diào)整經(jīng)濟(jì)治理邏輯，轉(zhuǎn)變政府行為方式是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，跨越中等收入陷阱的前提。政府轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，在新常態(tài)下，推動(dòng)治理邏輯的轉(zhuǎn)變，釋放市場(chǎng)活力需要重點(diǎn)解決以下幾個(gè)問(wèn)題。

（一）市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府職能轉(zhuǎn)變的方式

實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，在實(shí)現(xiàn)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的基礎(chǔ)上，必須確保有關(guān)機(jī)構(gòu)工作效能和執(zhí)行效力，在當(dāng)下的治理實(shí)踐中，政府職能的調(diào)整圍繞中央、地方各級(jí)部門之間對(duì)于具體行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的“收收放放”中，往往導(dǎo)致了“一放就亂，一收就死”，實(shí)際上這些問(wèn)題出現(xiàn)的根源在于政府并未將具體的產(chǎn)權(quán)和收益、經(jīng)營(yíng)和決策等方面開(kāi)放給市場(chǎng)主體。例如，2018年機(jī)構(gòu)改革，中央和地方各級(jí)進(jìn)行了大規(guī)模的部門合并和裁撤，但無(wú)論是行政人員還是具體的行政手段均未變更，換湯不換藥——同一撥人仍就管理同樣的行業(yè)和同樣的事務(wù)，只是換了張名片而已。

（二）依法行政、市場(chǎng)轉(zhuǎn)型下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和特點(diǎn)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各個(gè)方面綜合性的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也對(duì)體制轉(zhuǎn)型提出了新的要求。目前，我們強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的動(dòng)力轉(zhuǎn)變，而改變粗放經(jīng)濟(jì)發(fā)展，低質(zhì)量生產(chǎn)的關(guān)鍵在于調(diào)整政府主導(dǎo)的資源配置體制。在當(dāng)下資源、環(huán)境、人口等條件的約束下，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)體制改革的攻堅(jiān)期，轉(zhuǎn)型發(fā)展所面臨的各方面情況將更加復(fù)雜化。在尋求依法行政與政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征將同以往具有較大的差別，摸清這些特點(diǎn)對(duì)于認(rèn)識(shí)發(fā)展規(guī)律，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。