市場轉型與依法行政：新常態下的經濟制度與治理邏輯

王婧益 韋焱 葛立國

2014年5月，習近平同志在考察河南的過程中提出，中國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前中國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。作為一種對于發展階段的科學研判，新常態的主要特征是經濟從高速增長轉變為中高速增長，經濟結構不斷優化升級，經濟增長的動力從要素和投資驅動轉變為由創新驅動。目前，我國經濟發展進入新常態，這標志著經濟體制改革的階段性進展，也對未來的發展提出了一系列新要求。改革開放以來，我國經濟建設的進步離不開國家（政府）的作用，在國家的強力主導下，一系列項目建設、投資等極大地推動了經濟的增長，同時保證了社會的穩定。但隨著新常態的到來，我國經濟發展過程中的國家于經濟之間的關系亟須進行再次審視和強調。

一、市場轉型中的依法行政

（一）調整國家與經濟關系的必要性

上世紀八十年代以來，“兩個轉變”——從計劃經濟向市場經濟轉變、從粗放經濟向集約經濟轉變一直是黨和國家進行經濟建設的主題。在市場化進程中，國家的推動力一直作為一個最重要的力量起到了關鍵性作用。直至今日，由國家、政府主導的高積累、高投資、高速度的發展模式仍在國民經濟增長中占據了較為重要的比例。于此同時，市場力量也在逐漸增長，并日益成為當下經濟發展過程中最具活力的一部分，據國家稅務總局披露，2020年，民營經濟銷售收入同比增長8%，高于全國企業總體水平2個百分點，特別是私營企業銷售收入同比增長9.6%，高于民營經濟總體水平1.6個百分點。隨著市場經濟的發展和民營經濟的壯大，政府職能也在逐漸變化過程中。改革開放四十余年來，我國經濟社會體系中國家和經濟的關系從“企業辦社會”式的強國家體制不斷向市場占據資源配置的主導地位，政府服務經濟發展的方向轉變，但受制于觀念與利益上的選擇，改革與穩定上的權衡等方面的限制，政府在市場得到較大的發展的當下，仍具備了較大、較多的在經濟層面的以主體身份進入市場，參與生產和分配的“主動權”。這些主動權在某些方面不僅沒有促進市場發揮資源配置效益的功能，甚至影響了市場，阻礙了經濟轉型的正常進程，造成了低效率。

（二）依法行政——國家與經濟關系的發展方向

政府職能轉變的核心是明確職能邊界，而明確政府職能的核心是依法行政。市場發揮效率的基礎是存在一個法治環境明確各項交易活動的權利義務關系，可預見性是各類市場主體充分發展的內生要求，包括各類政府行為的確定性。因此，市場經濟從本質上來說，是一種法治經濟，各類權力必須在法律的框架內施行。因此，依法行政就是政府在行政過程中不能超出法律規定。我們做出這樣的界定并非是有意趨近經濟上的新自由主義，正如同他們將政府作為“司法型”政府一樣，實際上，我們還必須強調依法行政的另一個方面，即政府在法律的框架內，不能“合法地不作為”。市場力量的壯大，中國經濟發展進入新常態，市場化轉型，這些在改革開放之初看來還很遙遠的概念已經日漸成為現實，而實現轉型的一個重要方面即正確地處理政府與市場之間的關系，一方面，市場在資源配置中占據基礎位置，另一方面政府在法律和制度的框架內積極履行責任，發揮宏觀調控等經濟功能，慎用行政手段，加強市場化操作。

（三）推動依法行政的路徑探析

依法行政是解決我國經濟發展實踐中政府行為錯位、越位、不到位問題的關鍵所在。針對具體行政機關和公務員，依法行政是從整體層面上對行政進行的一種具體安排，它的內涵是行政職能相關法律規定的遵守，外延是一種行政規范和意識的建立。同時，市場化轉型發展也內在地要求政府在行政中做到簡政放權，讓政府從經濟的決策者轉變為經濟的管理者。法治和市場轉型兩種因素相互促進是推動依法行政的重要力量。政府職能轉變的方向是服務型政府、開放型政府，高效率政府。在我國的政治實踐中，需要著重在政府行政機構的設置、人員的安排和職務的明晰的基礎上，就審批、監管、引導等職能調整方面進行改善和變革，推動政府職能向服務型轉化，從而有效發揮市場活力，提供優質公共服務。

構建滿足市場經濟體制下管理要求的行政體系、職能體系是實現經濟轉型發展的基本方式。通過建立依法行政體系，實現政府職能轉變，依法治國、依法行政同步推進，促進社會法制化進程，是市場經濟轉型發展的動力。依法行政，就是客觀上實現政府依法行使權力，按照規章制度辦事，形成制度慣習和法律認同。隨著各級政府逐漸形成依法行政意識和慣例，對經濟的干預向經濟的治理轉變，由政府主導擴張型經濟向政府改善市場環境，發展社會公共服務上轉變，市場經濟的活力才會得到進一步提升。

二、新常態下治理邏輯轉變過程中的問題

目前，中國經濟發展正處于轉型的關鍵階段，調整經濟治理邏輯，轉變政府行為方式是實現轉型，跨越中等收入陷阱的前提。政府轉型是經濟轉型的重要環節，在新常態下，推動治理邏輯的轉變，釋放市場活力需要重點解決以下幾個問題。

（一）市場化轉型過程中政府職能轉變的方式

實現政府職能轉變，在實現“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的基礎上，必須確保有關機構工作效能和執行效力，在當下的治理實踐中，政府職能的調整圍繞中央、地方各級部門之間對于具體行業領域內的“收收放放”中，往往導致了“一放就亂，一收就死”，實際上這些問題出現的根源在于政府并未將具體的產權和收益、經營和決策等方面開放給市場主體。例如，2018年機構改革，中央和地方各級進行了大規模的部門合并和裁撤，但無論是行政人員還是具體的行政手段均未變更，換湯不換藥——同一撥人仍就管理同樣的行業和同樣的事務，只是換了張名片而已。

（二）依法行政、市場轉型下經濟發展的方向和特點

我國經濟轉型是經濟、政治、社會等各個方面綜合性的轉變。經濟體制的轉變推動了經濟發展方式的轉變，同時，經濟發展也對體制轉型提出了新的要求。目前，我們強調經濟轉型發展的動力轉變，而改變粗放經濟發展，低質量生產的關鍵在于調整政府主導的資源配置體制。在當下資源、環境、人口等條件的約束下，我國已經進入市場體制改革的攻堅期，轉型發展所面臨的各方面情況將更加復雜化。在尋求依法行政與政府職能轉變的過程中，經濟發展的特征將同以往具有較大的差別，摸清這些特點對于認識發展規律，進一步促進經濟發展具有重要意義。