芻議《中國共產黨統一戰線工作條例》的修訂*

韓利平

（中共新疆區委黨校 政治學教研部 新疆 烏魯木齊830002）

《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例（試行）》）自2015年發布以來，對新時代提高我國統一戰線工作的科學化、制度化、規范化水平具有重要的指導作用。2020年，隨著統一戰線國內外環境和重點任務的變化，中共中央對《條例（試行）》進行了修訂完善，修訂后的《條例》更加縝密、規范、具體。為更好學習和貫徹《條例》，必須了解《條例》制定和修訂的緣由、修訂前后的變化及用意、修訂的根本目的。

一、《條例》制定和修訂的緣由

《條例（試行）》是我國第一部關于統一戰線工作的黨內法規，對規范統一戰線各項工作程序和標準以及構建大統戰工作格局具有十分重要的指導作用。《條例》的制定和修訂既是對中國共產黨統一戰線歷史經驗的系統總結，也是對中國特色社會主義步入新時代以來統一戰線工作面臨復雜形勢的應對之舉，同時也是完善黨內法規制度體系的重要舉措。

（一）對中國共產黨統一戰線歷史經驗的系統總結

在新民主主義革命時期，中國共產黨將馬克思主義統戰理論與中國革命實際相結合，特別是以毛澤東同志為代表的老一輩革命家將統一戰線作為黨的三大法寶之一，推動了黨的統一戰線工作的不斷發展。在社會主義革命、建設、改革時期，中國共產黨始終踐行統一戰線理論，在守正創新中將統一戰線工作不斷推向前進。從1950年到2006年，先后召開了20次全國統一戰線工作會議，對統戰工作進行了系統總結，形成了諸多成果：確立了建國初期統戰工作的方針和基本政策，鞏固和發展了以工農聯盟為基礎的廣泛的人民民主統一戰線，解決了民族資產階級和民主黨派的工作問題，順利解決了對資本主義工商業的社會主義改造問題，全面客觀地總結了民族工作存在的問題，解決了中央及各省市民主人士的安排問題，繼續鞏固和擴大了人民民主統一戰線，改進了共產黨與民主黨派的關系，破除了統一戰線內部的各種矛盾，確立了新時期統一戰線工作要為四個現代化和祖國統一服務的指導思想，總結了統一戰線的基本理論問題和基本經驗，制定了新形勢下統一戰線工作各個領域的方針和政策。為了對歷史上形成的關于做好統一戰線工作的正確的理論方針政策和有效的工作方式方法進行系統總結，并結合實踐以制度的形式固定下來，形成一整套科學化、規范化、程序化的制度體系，2015年5月18日，中共中央召開了統一戰線工作會議，制定了《條例（試行）》，開啟了新時代統一戰線工作的新局面。

（二）對新時代統一戰線工作面臨復雜形勢的應對之舉

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，統一戰線內部結構日漸復雜、改革發展任務日趨繁重、矛盾風險挑戰漸次增多、思想文化交流交融交鋒多元激蕩，凝聚人心、凝聚力量、凝聚智慧、凝聚共識的工作更加艱巨繁重。統戰對象呈現出空前的廣泛性、鮮明的多樣性和顯著的社會性，相比歷史上任何時期，新時代以來的各項統戰工作具有更大的復雜性、敏感性、政治性，需要各個主體協調配合，形成多主體、立體化、寬領域、多層次的大統戰治理格局。大統戰工作格局的構建需要相關系統的配套法規。隨著中央統戰工作會議的召開，《條例（試行）》順應時代需要應運而生，與此同時，為進一步解決統戰工作中面臨的新情況、新問題，中共中央于2020年對《條例（試行）》進行了進一步的修訂。

（三）完善黨內法規體系的重要舉措

《條例（試行）》是中國共產黨統戰歷史上第一部黨內法規，是黨內基礎性的主干法規之一。黨內法規體系是黨領導人民治理國家的基本遵循，是國家治理體系的重要組成部分。黨的十九大報告強調，我們黨要“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導”。[1]黨的十九屆四中全會指出，要“健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”。[2]（P6）因此，《條例》的制定和修訂既是加強黨對統一戰線工作全面領導的需要，是加強黨依法執政本領的需要，也是完善黨內法規體系的重要舉措。

二、《條例》修訂的主要方面

《條例（試行）》實施以來，中國共產黨以全面建設社會主義現代化國家為歷史背景，以推進國家治理體系和治理能力現代化為歷史目標，以實現中華民族偉大復興為歷史使命，在科學決策、合理計劃、高效組織、規范控制、高超領導下，不斷推進統一戰線工作的科學化、規范化和制度化水平。本次對《條例（試行）》主要從以下三個角度進行了修訂。

（一）從提高統一戰線工作的科學化水平進行的修訂

科學化是使權力資源的分配、政治制度的建立和行政結構的設置更加具有合理性和合法性。因此，所謂統一戰線工作的科學化就是指統一戰線工作的方式方法和推進路徑具有合理性和合法性，使應然和必然之間、規范和實證之間的張力最小化的過程，從而達到工作成本最低化而工作成效最大化的目標。以問題為導向，以目標為宗旨，統一戰線工作的科學化實質上具有三層涵義。

一是統戰主體多元且分工更加明確，各自職能職責更加清晰全面。《條例》①第二章第六條中增加加強黨對統一戰線工作的集中統一領導和構建大統戰工作格局的規定，指明大統戰工作格局的政治保證和基本態勢。第八條增加關于地方黨委在統戰工作中負有主體責任的規定，其中第六款在統戰主體方面新增監察委員會和企事業單位。第九條明確統戰部具有“參謀”“組織”“協調”“執行”“督促”等職能，增加對新的社會階層人士統戰工作、海外統戰工作、僑務工作、社會團體涉僑工作、統戰領域法治建設、意識形態工作、指導和管理社會主義學院等職責，使關于統戰部的職能職責的規定更加全面具體。第十條規定派出機關、鄉（鎮、街道）、有關人民團體、高等學校、科研院所等設置統一戰線工作機構，使得統戰主體和機構設置更加具體明確。第二十九條新增“工商聯黨組對所屬商會黨建工作履行全面從嚴治黨主體責任”，進一步提高工商聯黨組的領導職責。

二是更加精準把握住做好各項統戰工作的基本規律。《條例》第三章第十六條增加各級黨委應當支持民主黨派加強履職能力建設和作風建設的規定。第四章第十七條指出加強黨外知識分子統戰工作的著力點在于“加強思想引導”和“支持發揮作用”。第七章第二十八條新增“全面貫徹信任、團結、服務、引導、教育的方針”與“培育和發展中國特色商會組織，推動統一戰線工作向商會組織有效覆蓋”，使得對非公有制經濟領域的統戰工作更加成熟。第五章明確規定民族工作要“以鑄牢中華民族共同體意識為主線”，第二十一條規定“促進各民族文化的傳承保護和創新交融”，第二十二條增加馬克思主義“四觀”宣傳教育等內容。第六章第二十三條中增加宗教工作要“堅持和發展中國特色社會主義宗教理論”的規定和“堅持我國宗教中國化方向，堅持以‘導’的態度對待宗教”的工作方向和方法，強調依法治理宗教的內容，明確要增強宗教界人士和信教群眾的“五個認同”，并對宗教和“五個認同”之間的關系進行闡釋。第九章第三十四條新增“支持港澳融入國家發展大局”“維護國家主權安全發展利益”“確保‘一國兩制’實踐行穩致遠”等要點，進一步深入把握統一戰線工作的關鍵和要害。

三是統戰工作必須是針對所有統戰對象的工作，要齊抓共管、全面發力。《條例》第八章為新增章節，分別對新的社會階層人士的內涵、黨組（黨委）和統戰部門的職責與統戰方式方法等進行規定，為開展新的社會階層人士的統戰工作制定了標準。第十章是從《條例（試行）》第八章第三十一條擴展而來，分別對海外統一戰線工作和僑務工作的主要任務作出明確規定，充分彰顯了海外統一戰線工作的重要地位和作用。統戰對象的新增或者對相關統戰對象工作規范的擴充表明：新時代統戰工作必須由點到線、由線及面、從表入里，全面抓、全面管，任何一方面都不可偏廢，否則就會影響統戰工作的整體效果。

（二）從提高統一戰線工作的規范化水平進行的修訂

“過程是一連串的相互行動或者操作。”[3]（P130）過程的標準化是指多元主體按照既定約束條件或者結構性規則對客體進行作用時依照先后順序和輕重緩急設計的一套排列組合。統一戰線工作的規范化在一定程度上講就是工作過程的標準化。在《條例（試行）》的基礎上通過增、改、刪使得統戰工作過程更加標準化。

一是通過增加內容提高《條例》的規范化水平。如《條例》第三條在統一戰線指導思想中增加了習近平新時代中國特色社會主義思想，指明習近平總書記關于加強和改進統一戰線工作的重要論述是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，在服務大局中增加了統戰工作要“為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化服務”的規定，表明了新時代統戰工作一方面本身具有治理的內在屬性，另一方面是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。第四條第一次將統戰工作的基本原則概括為八條，對統戰工作的基本方向和基本方式進行了系統規定，為新時代的統戰工作確定了基調，描繪了底色。第三章第十二條關于民主黨派的定義增加“是中國共產黨的好參謀、好幫手、好同事”，進一步凸顯了民主黨派的重要地位和作用，凸顯了新型政黨制度的優越性。第十三條明確了無黨派人士參加政黨協商的規定。第四章第十七條對黨外知識分子的外延進行了擴展，第十九條關于設立黨外知識分子聯誼會的區域除各省（自治區、直轄市）外還增加了副省級城市和省會城市，擴大了設置范圍。第十一章第四十八條中新增了“個人重要事項變化情況”，加強了對黨外代表人士的管理。

二是通過修改內容提高《條例》的規范化水平。如《條例》第一章第二條中關于統戰工作的目標，順應時代任務的變化，將“全面建設小康社會”修改為“全面建設社會主義現代化國家”。第五章第二十一條將《條例（試行）》中“反對大民族主義主要是大漢族主義，反對狹隘民族主義”修改為“反對大漢族主義和地方民族主義”，使表述更加精準和規范。第六章第二十四條將《條例（試行）》第六章第二十二條中“尊重和保護公民信仰宗教和不信仰宗教的權利”修改為“尊重和保護公民信仰宗教和不信仰宗教的自由”，即將“權利”改為“自由”，更加嚴謹且符合慣例，做到了與憲法中關于宗教信仰自由的規定相一致。第七章第二十七條中將《條例（試行）》中“引導非公有制企業建立現代企業制度，加強自主創新”修改為“引導非公有制企業踐行新發展理念”，更加順應貫徹新發展理念、構建新發展格局的基本要求。第七章第二十九條將《條例（試行）》第二十七條第三款中“工商聯黨組發揮領導核心作用”修改為“工商聯對所屬商會履行業務主管單位職責”，原因在于領導核心作用一般指的是黨中央的作用，故修改成主管單位職責更為恰當，將“工商聯對所屬商會進行指導、引導和服務”修改為“工商聯對其他以民營企業和民營經濟人士為主體的行業協會商會加強聯系、指導和服務”，即將“指導、引導和服務”修改為“聯系、指導和服務”更加突出統戰工作的實際特點。第九章第三十四條將《條例（試行）》第八章第二十九條中“增強香港同胞、澳門同胞的國家觀念和中華民族意識”修改為“增強香港同胞、澳門同胞國家意識和愛國精神”，原因在于“國家意識”相比“國家觀念”內涵更廣，能在更大程度上激發國人的責任心和義務感，“愛國精神”相比“中華民族意識”，對于香港、澳門地區的社會實際情況來講更符合實際需要。《條例》第九章第三十五條將《條例（試行）》第八章第三十條“在實現中華民族偉大復興進程中完成祖國統一大業”修改為“不斷推進祖國和平統一進程，同心實現中華民族偉大復興”，這不但指明了實現國家統一是實現中華民族偉大復興的必經一環，而且指明了實現中華民族偉大復興不會自然而然帶來國家統一，必須推進國家統一進程。第十一章第四十五條將《條例（試行）》第九章第三十九條“文史研究館館員應當以黨外代表人士為主體，參事室中共黨員參事不超過30%”修改為“黨外參事、黨外館員不少于70%”，提法更加符合文本主體設定；將“聘請黨外代表人士擔任司法機關和政府部門特約人員”修改為“監察委員會、法院、檢察院和政府有關部門應當聘請黨外代表人士擔任特約人員”，使得聘請單位更加具體明確。第四十七條將《條例（試行）》第四十一條“……應當有適當數量的非公有制經濟人士”修改為“……應當有適當數量的民營經濟人士、新的社會階層人士”，使各級人大代表候選人和各級政協委員范圍進一步細化。第五十條將《條例（試行）》中“按照多于可配備職數的要求，建立統一的黨外后備干部名單”修改為“在優秀年輕干部隊伍中統籌考慮黨外干部”，明確將年輕干部作為優先選擇，釋放了明確的選人用人信號，將“組織部門、統戰部門應當建立健全協作配合機制”修改為“建立健全組織部門、統戰部門協作配合機制”，使表述更加清晰，避免了歧義。

三是通過刪減內容。《條例》中刪除了《條例（試行）》第三章第十三條“中共中央領導同志的國內考察調研以及重要外事活動，……地方黨委可以結合實際作出具體安排”中“地方黨委可以結合實際作出具體安排”的規定，因為相關統一戰線的國內考察和重要外事活動主要集中在中共中央，故刪除了此規定。刪除了《條例（試行）》第十五條第六款“支持社會主義學院發揮民主黨派和無黨派人士聯合黨校的作用”，這是對社會實際情況的回應。刪除了《條例（試行）》第四章第十七條“在黨委統一領導下，……做好新的社會階層中的黨外知識分子工作”，因為黨外知識分子和新的社會階層人士工作是兩項不同的工作，不能混為一談。刪除了《條例（試行）》第六章第二十二條中關于對宗教禁止行為的規定，因為其超越了統戰工作的范疇。刪除了《條例（試行）》第九章三十五條“合理利用高等學校等培訓資源及境外培訓資源”中的“境外培訓資源”，對海外培訓資源實際利用狀況予以回應。

（三）從提高統一戰線工作的制度化水平進行的修訂

制度是以調節個人或群體關系為導向，由一系列規則、規范和價值觀念組織起來的系統模式，并且是“穩定的、重復發生的行為模式”。制度的目的是減少甚至消除人們在交往過程中的不確定性，“通過建立一個人們相互作用的穩定的（但不一定是有效的）結構來減少不確定性”。[4]（P4）通俗來講，制度就是多元主體共同信守的具有約束人們共同行為的既定規則。“人類的社會關系超越了個人所能直接接觸的最大范圍之后就變成了非個人的關系，而這種關系是通過社會機構的所謂‘制度’來維持的。沒有制度，社會便不能存在。”[5]（P58）統一戰線工作的制度化就是通過成熟定型的制度，使統戰工作更加具有全局性、穩定性和長期性。具體來講，《條例》關于統一戰線工作的制度化有三層涵義。

一是新增了諸多制度條文，凸顯出《條例》的制度化水平。比如第六章第二十五條新增“建立健全分級負責、屬地管理和責任追究制度”，第七章第二十八條新增“建立健全政企溝通協商制度”，第九章第三十四條新增“堅持和完善‘一國兩制’制度體系”等。

二是將新時代統一戰線工作視為系統工程，體現出運用現代化的治理理念。第十二章分別從“黨的政治建設”“黨的思想建設”“黨的組織建設”“黨的作風建設”“黨的紀律建設”對統戰部門的自身建設作出詳細規定。要做好新時代的統戰工作，統戰部門自身必須政治強、本領硬、業務精、素質高。第十三章對黨委和政府的實施要求，先進集體和先進個人的獎勵，領導班子和領導干部的目標管理、業績考核以及政治巡視巡察、監督執紀問責進行了詳細規定，表明了要做好統戰工作必須建立約束和獎懲體系，這是統戰治理的基本措施。具體來講，統戰治理既要有領導和職責，又要有各項統戰工作的具體部署，還要有統戰部門的自身建設與監督保障機制，這是統一戰線治理能力現代化的基本架構。

三是統戰工作制度化不是一成不變的，從成熟到定型，再從定型到更加成熟，需要在不斷完善和發展中健全工作體制機制。各級黨委、各級統一戰線工作領導小組、各級統戰部以及各統戰職能部門要在實踐中不斷守正創新，開拓進取，找差距、補短板、強弱項，把新的實踐經驗理論化、制度化，轉化為國家和地方層面統戰工作的法規條文，進而推進新時代統戰工作不斷開創新局面。

三、《條例》修訂的根本目的

《條例》第一章第四條新增統一戰線工作的八大原則，第一原則就是堅持中國共產黨的領導。統一戰線工作不管是在革命時期，還是社會主義建設、改革時期，能獲得巨大成功的根本原因就是始終堅持黨的領導和獨立自主原則。通過梳理建黨百年的歷史可以看出，黨在不同的歷史時期，通過領導建立不同的統一戰線，積極推進統戰工作的開展，為實現國家獨立、民族振興、人民幸福作出了積極貢獻。歷史也充分證明，一旦放棄黨的領導地位、背棄獨立自主原則，黨的統一戰線就會遭受挫折。《條例》的制定和修訂從根本上說就是為了加強黨對統一戰線工作的集中統一領導，為做好新時代統一戰線工作、穩步開啟中國特色社會主義現代化建設新征程，圓滿建成社會主義現代化強國、勝利實現中華民族偉大復興中國夢提供根本政治保證。

（一）更加強調要從模范工作的示范引領中加強黨的領導

毛澤東同志講：“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”[6]（P742）領導要產生效果就必須率先垂范、身先士卒，要求統戰對象做到的，統戰主體即共產黨員領導干部必須首先做到。習近平總書記強調：“越是做黨外工作，越要心中有黨，善于從政治上觀察和處理問題，嚴格遵守黨的政治紀律和政治規矩，在堅持什么、提倡什么、防止什么、反對什么上始終保持定力。”[7]（P97）若是做統戰工作的黨員領導干部，自己心中沒有黨，不講政治紀律和政治規矩，不率先成為政治上和統戰工作上的模范，就無法讓統戰對象接受黨的領導，就無法更好地推進新時代黨的統戰工作。

（二）更加強調在協商基礎上加強黨的領導

民主和協商不僅是中國共產黨執政和決策的重要方式，也是統戰工作的鮮明特色。《條例》第二章第九條第十四款新增了“加強同政協組織的溝通協調配合”的規定。領導能否見效，關鍵是能否進行民主協商和科學決策。領導要從協商中達成一致并取得成效，就要愿意協商、敢于協商、善于協商，做到有事多商量、有事好商量。《條例》第十二章第五十四條規定“對黨外人士待之以誠、動之以情、曉之以理、助之以實，做到誠懇謙和、平等待人、廉潔奉公”。統戰工作具有很強的政治性，講求很強的工作藝術，要善于與黨外人士聯誼交友。離開了民主協商，就不能讓統戰對象心悅誠服，就不能更好地加強黨對統戰工作的領導。

（三）更加強調照顧統戰對象的切身利益而實現黨的領導

“‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑。”[8]（P103）統一戰線的根本目的是為了最大限度地凝聚人心、力量、智慧和共識，最大限度地實現最大多數人的共同利益。要達成此目的必須照顧到同盟者的切身利益。2015年，習近平總書記在中央統戰工作會議上強調，要尊重、維護和照顧同盟者的利益，盡心竭力幫助他們排憂解難。《條例》進一步強調要照顧同盟者的政治利益和具體利益。第二章第九條第三款規定要“負責發現、聯系和培養黨外代表人士，在同級黨委領導下做好黨外代表人士的政治安排，協同有關部門做好安排黨外代表人士擔任政府和審判機關、檢察機關等領導職務的工作”。第四章在新增的統一戰線工作原則中，規定“堅持尊重、維護和照顧同盟者利益”。另外，從第三章到第十章都進一步規定了要保障各統戰對象的具體利益。

（四）更加強調通過進行偉大斗爭而取得黨的領導的勝利

毛澤東同志講：“我們要懂得，統一戰線里是一定有磨擦的。這個統一戰線的名詞里已經包含著磨擦的意思，因為講統一，起碼是兩個以上才有可能，如果只有一個，‘孤掌難鳴’，就不會有磨擦，但一有兩個，兩個手掌就拍得響了，磨擦就難免的。統一戰線有一萬年，磨擦也有一萬年，有統一戰線就有磨擦存在。因為有不同，所以有磨擦，不過我們是盡一切力量使磨擦減少。”[9]（PP151～152）習近平總書記強調：“要注重策略方法，講求斗爭藝術。要抓主要矛盾、抓矛盾的主要方面，堅持有理有利有節，合理選擇斗爭方式、把握斗爭火候，在原則問題上寸步不讓，在策略問題上靈活機動。要根據形勢需要，把握時、度、效，及時調整斗爭策略。要團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素，在斗爭中爭取團結，在斗爭中謀求合作，在斗爭中爭取共贏。”[10]對統一戰線進行領導必須進行有理、有利、有節和合法、合規、合理的斗爭。斗爭是方式，團結是目的，以斗爭求團結，對一切破壞統一戰線的相關行為都要進行必要的斗爭，不能為了表面的“和諧”而放棄了原則，也不能為了斗爭而斗爭，陷入“宗派主義”。毛澤東同志指出：“統一戰線的原則有兩個：第一個是團結，第二個是批評、教育和改造。在統一戰線中，投降主義是錯誤的，對別人采取排斥和鄙棄態度的宗派主義也是錯誤的。”[11]（P1012）當然，在和平年代，中國共產黨采取的斗爭方式和策略與革命年代相比發生了較大變化。新時代的統一戰線工作，既要注重斗爭方式，也要注重“引導”“指導”“教育”等方式，這在《條例》的各章節中均有體現。

《條例》是做好新時代統一戰線工作的重要指導和基本遵循。修訂后的《條例》內容更加充分、邏輯更加嚴密、體系更加完善，對進一步推動新時代統一戰線工作的科學化、規范化、制度化具有重大意義。本文主要對《條例》的制定和修訂緣由、修訂內容、修訂根本目的進行了初步解答，以期起到拋磚引玉的作用。統一戰線是中國共產黨取得各項事業勝利的重要法寶，還有很多問題值得進一步深入探究，比如《條例》中原則性的規定如何細化為工作舉措、軟性規定如何落實落細等問題，皆有待于學界同仁共同探討，以推動中國特色社會主義統一戰線理論的繼續深入發展。