法治化：邊疆治理現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)*以有關新疆系列白皮書為視角

申艷紅

（新疆大學 法學院 新疆 烏魯木齊830047）

改革開放以來，中國開啟了建設社會主義市場經濟的進程，經濟體制改革與政治體制改革并進，建設社會主義法治國家成為我國現(xiàn)代化發(fā)展目標。“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，[1]（P36）國家治理的核心要義在于制度之治，現(xiàn)代法治追求的是以良法善治為核心的制度化治理，是國家治理模式從傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代化治理轉型的典型途徑。[2]

在新疆的治理上，國家秉承著堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，用制度來保障人民當家作主，保證人民依法享有廣泛的政治權利和自由、依法通過各種途徑和形式管理國家各項事務。在社會建設領域，加快建設法治社會，以法治來保障和改善民生、推進社會治理體制創(chuàng)新，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善和社會救助等方面的法治體系。新中國建立以來，新疆的治理取得了舉世矚目的成績。我國政府從2000年以來通過發(fā)布若干有關新疆的白皮書，向國人、向世界展示了我國邊疆治理的驕人成績，而這樣良好穩(wěn)定治理局面的達成，充分體現(xiàn)了法治在邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化上的作用和實效。本文通過改革開放以來，我國中央政府發(fā)布的有關新疆系列白皮書，對新疆治理中公民基本人權保障歷程進行回顧，總結法治邏輯在邊疆治理中的運用和體現(xiàn)，闡明法治化是國家邊疆治理現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。

一、中國政府發(fā)布的若干有關新疆白皮書概況

（一）白皮書發(fā)布概況

白皮書是政府或議會正式發(fā)表的以白色封面裝幀的重要文件或報告書的別稱。“白皮書”最早源于政府部門對某個專門問題的特定報告，通常這種報告在印刷時不作任何裝飾，封面也是白紙黑字，所以稱為“白皮書”。這些白皮書作為代表政府立場、講求客觀、觀點明確、文字簡練、沒有文學色彩的官方文件，發(fā)表對現(xiàn)實或未來政治、經濟、社會某一方面的理解和認知，其看法和觀點具有一定的代表性和權威性。在不少國家，政府發(fā)布報告時使用白皮書已基本成為慣例，白皮書已經成為國際上公認的正式官方文書。①政府發(fā)布“皮書”除了白皮書外，還有藍皮書、綠皮書、紅皮書等，白皮書是由官方制定發(fā)布的闡明及執(zhí)行的規(guī)范報告。藍皮書是由第三方完成的綜合研究報告。綠皮書是關于樂觀前景的研究報告。紅皮書是關于危機警示的研究報告。

我國政府自1991年發(fā)布第一部白皮書以來，截至2021年，國務院新聞辦已發(fā)表了涉及國家民主法治、人權、軍事、宗教、人口、能源、環(huán)境、食品藥品安全、互聯(lián)網等方面，以及西藏和新疆等地區(qū)發(fā)展方面的100多部白皮書，全面準確地介紹了中國政府在這些重大問題上的政策主張、原則立場和取得的進展，不僅有利于國際社會增進對中國的了解和認識，而且對國內發(fā)展有積極的總結和推動作用，受到國內外的高度關注。

這些白皮書中，除了20世紀90年代以來發(fā)布的8個有關西藏的白皮書之外，進入2000年以來，國務院新聞辦發(fā)布的白皮書中，涉及邊疆發(fā)展最多的就是有關新疆發(fā)展的白皮書，數量達到11個之多，分別是《新疆的歷史與發(fā)展》（2003）、《新疆的發(fā)展與進步》（2009）、《新疆生產建設兵團的歷史與發(fā)展》（2014）、《新疆各民族平等團結發(fā)展的歷史見證》（2015）、《新疆的宗教信仰自由狀況》（2016）、《新疆人權事業(yè)的發(fā)展進步》（2017）、《新疆的文化保護與發(fā)展》（2018）、《新疆的反恐、去極端化斗爭與人權保障》（2019）、《新疆的若干歷史問題》（2019）、《新疆的職業(yè)技能教育培訓工作》（2019）、《新疆的勞動就業(yè)保障》（2020），同時還發(fā)布有3個有關民族、宗教、人權法治保障的白皮書，都涉及邊疆治理尤其是新疆改革開放以來邊疆治理所取得的成就。②中國政府發(fā)布的有關民族、宗教等方面白皮書：《中國的民族政策與各民族共同繁榮發(fā)展》（2009-09-27）、《中國人權法治化保障的新進展》（2017-06-01）、《中國保障宗教信仰自由的政策和實踐》（2018-04-03）。

（二）有關新疆系列白皮書發(fā)布的背景及意義

長期以來，西方敵對勢力從未停止對中國的意識形態(tài)領域滲透戰(zhàn)略，特別是進入信息全球化時代以來，西方更加注重利用新媒體帶來的傳播便利，以及中國“戰(zhàn)略機遇期”和“矛盾凸顯期”重疊的歷史條件，加大對中國意識形態(tài)領域的滲透力度。西方媒體長期以“保護人權”為借口，指責中國的民族政策、宗教政策，中國發(fā)布系列新疆白皮書，有力回擊西方對中國的歪曲報道。有關新疆系列白皮書，在國內外引起廣泛深刻的反響，有助于國際社會客觀了解中國，特別是國家治理和法治方面的建設。了解中國的國際人士給予了中國公正的評價，但是在國際社會中，由于多種原因，也確實有些人對中國的邊疆治理情況不了解，甚至有誤解。尤其近年來某些國際勢力對中國治理方面的情形進行歪曲和攻擊，制造散布了不少謠言，一些西方勢力對我國人權狀況的歪曲和攻擊，也主要是集中在邊疆治理及人權方面。為了增進了解，消除誤解，駁斥謠言，有必要將中國邊疆治理的真實情況，向國際社會公布。

歷次有關新疆白皮書的發(fā)布，是順應國際國內發(fā)展形勢，充分運用事實勝于雄辯的原理，用實際治理措施及其收到的治理成效闡明我們的國家治理能力和治理成效，向國際社會和我國人民展現(xiàn)了政府的治理措施和對公民權利的保障。這種系列白皮書的形式，已經形成了國家邊疆治理方略下呈體系化的發(fā)聲進路。通過實踐的不斷完善和推進，國家邊疆治理體系和治理能力不僅得到了有力的建設，而且邊疆歷史發(fā)展和實踐也證明了我國邊疆治理方略和制度的有效性。新疆的發(fā)展與進步不僅昭示了邊疆人民的權益和福祉得到了不斷提高，而且也向國際社會昭示了我國國家治理能力的提高和運用法治之治的正義性。由于國際社會中有人始終以新疆治理，作為有針對性打擊我國治理措施的靶子，國家通過邊疆治理系列白皮書的形式，從國家層面通過對我國邊疆治理的客觀闡述，展現(xiàn)我們的理念、措施及成就，這不僅讓世界和中國人民更加了解新疆，而且令國際上惡意詆毀和歪曲我國邊疆治理的謠言不攻自破。

二、有關新疆系列白皮書中法治建設的具體體現(xiàn)

中國自改革開放以來，在社會治理尤其在邊疆治理上，運用法治化的治理模式，進行了系統(tǒng)化的建設，法治理念和精神得到集中體現(xiàn)和彰顯。自2003年我國政府首次以權威的白皮書《新疆的歷史與發(fā)展》形式系統(tǒng)介紹和展現(xiàn)新疆作為中國不可分割的一部分以來，截止到目前，中國政府共頒布了關于新疆治理的11個白皮書。其中白皮書中以“發(fā)展”為核心來命名的就有7次，足以體現(xiàn)國家在邊疆治理上對推進經濟發(fā)展和社會進步的關注和投入。

人權保障是現(xiàn)代法治追求的終極價值。尊重和保障人權既是人類社會文明發(fā)展的標志，也是現(xiàn)代民主政治和法治國家治理的重要特征。人權內容范圍廣泛，從法理而言，人權的內容一般包括三大類，即人身和財產權利、政治自由和權利、經濟文化社會權利，[3]（P81）涵蓋從物質到精神、從生命到健康，從政治經濟社會到文化教育就業(yè)等方方面面。從法治產生的基礎來看，人權保障是法治產生的起點，也是法治追求的終極價值。人權事業(yè)貫穿著法治精神，體現(xiàn)著人類法治國家發(fā)展的最高理想。

在有關新疆系列白皮書中客觀呈現(xiàn)了邊疆治理的基礎和起點，從歷史、文化、政治、經濟、社會的角度切入，闡述歷代中央政府對新疆的治理，呈現(xiàn)出各種制度、政策和措施的歷史流變和傳承，著重體現(xiàn)新中國成立后新疆的政治、經濟、社會、科教、民族、宗教等各項事業(yè)逐漸起步并蒸蒸日上的發(fā)展現(xiàn)狀。其中最重要的特征在于國家治理模式開始從傳統(tǒng)管理模式向現(xiàn)代法治治理模式轉變，充分體現(xiàn)我國法治國家建設在邊疆治理上的進程和取得的成就。

（一）《憲法》《民族區(qū)域自治法》對基本政治制度的法治體現(xiàn)

《新疆的歷史與發(fā)展》（2003）白皮書充分體現(xiàn)和援引了我國自新中國成立以來逐漸建立起來的民族區(qū)域自治制度，“根據我國1982年《憲法》和1984年《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，各少數民族聚居的地方實行區(qū)域自治，這是中國的一項基本政治制度。新疆維吾爾自治區(qū)是以維吾爾族為主體的民族自治地方。在自治區(qū)境內，還存在著其他民族聚居的地區(qū)，也成立了相應的民族自治地方”。[4]

《新疆的發(fā)展與進步》（2009）白皮書在2003年白皮書的基礎上，再次重申我國《憲法》和《民族區(qū)域自治法》對少數民族各種權利的保障，充分肯定民族區(qū)域自治制度“是中國解決民族問題的一項基本政策，也是中國的一項重要政治制度”。[5]《新疆各民族平等團結發(fā)展的歷史見證》（2015）白皮書中又詳細梳理回顧了我國民族區(qū)域自治制度發(fā)展和確立的法治進程及成就。包括1952年中央的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，1952年的新疆第一屆第二次人民代表大會通過的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要〉的決議》，1953年的中央人民政府政務院發(fā)布的《新疆省民族區(qū)域自治實施辦法》，“截止到1954年，經中央政府批準，新疆完成了州以下自治地方的籌建工作，成立了5個自治州。直到1955年9月，第一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過了成立新疆維吾爾自治區(qū)”。[6]

歷史的回顧、制度化的構建和治理的推進歷程，不僅展現(xiàn)了國家治疆方略逐漸得到落地實現(xiàn)，而且新疆維吾爾自治區(qū)的成立，標志著民族區(qū)域自治制度及其推行的法治模式在新疆的全面貫徹實施。新疆民族區(qū)域自治制度的實施，不僅為1984年《民族區(qū)域自治法》的確定奠定了基礎，而且民族區(qū)域自治制度也通過法治模式的確認更加具有權威性和穩(wěn)定性。

（二）少數民族參與權與選舉權等政治方面權利的法治體現(xiàn)

《新疆的發(fā)展與進步》（2009）白皮書中表明，各民族是中華民族的組成部分，保護各民族的平等權利，是民族團結和睦相處的基本原則，也是各項民族政策的基礎。《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結、互助關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。”在新疆，各民族公民廣泛享有憲法和法律賦予公民的各項平等權利。[5]少數民族的選舉權和被選舉權得到充分保障。第十二屆全國人民代表大會共有新疆代表60名，其中少數民族代表38名，占63%。第十二屆新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會共有代表550名，其中少數民族代表363名，占66%。[7]廣泛吸收各族各界人士參政議政，初步形成了寬領域、多層次、常態(tài)化的協(xié)商民主格局。基層民主權利得到保障和落實。修訂并實施《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)村民委員會選舉辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)村務公開辦法》，制定《關于進一步規(guī)范和加強社區(qū)工作的意見》和《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的實施意見》，基層法制建設不斷完善。基層群眾自治制度更加健全，民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督和事務公開制度日益完善。基層民主協(xié)商進一步制度化、規(guī)范化、程序化。[7]

（三）民族宗教信仰自由方面的法治體現(xiàn)

《新疆的發(fā)展與進步》（2009）白皮書突出法治的內容表現(xiàn)在對宗教事務管理上，國務院頒布了《宗教事務條例》，自治區(qū)人大常委會為進一步貫徹實施《宗教事務條例》，制定頒布了綜合性的宗教事務管理的地方性法規(guī)即《自治區(qū)宗教事務管理條例》，此后，相繼又制定出臺了有關宗教活動場所、宗教教職人員、宗教活動管理等三個地方政府規(guī)章①這三個地方政府規(guī)章是：《新疆維吾爾自治區(qū)宗教活動場所管理暫行規(guī)則》《新疆維吾爾自治區(qū)宗教教職人員管理暫行規(guī)定》《新疆維吾爾自治區(qū)宗教活動管理暫行規(guī)定》。。由此可見，新疆地方人大、政府將宗教事務管理納入到法治管理的軌道，不僅使宗教事務的管理具有規(guī)范化、制度化的有序狀態(tài)，而且依法保護了宗教團體和公民的合法權益。

《新疆的宗教信仰自由狀況》（2016）白皮書，以專題的形式來展現(xiàn)新疆對宗教信仰自由權的法治治理和保障。該白皮書針對新疆宗教信仰自由及自由權的保障和實現(xiàn)，闡述了國家以法治的形式對新疆宗教自由權進行確認、保障和實施。2004年國務院頒布《宗教事務條例》，以國家行政法規(guī)的立法形式確認了宗教自由權的享有。2014年11月，新疆制定了《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》，以自治區(qū)地方性法規(guī)的形式再次確認和實施宗教信仰自由權。同時，也確定宗教權利與義務相統(tǒng)一，公民無論是否信仰宗教，都必須履行憲法和法律規(guī)定的義務，侵犯公民宗教信仰自由權利要承擔相應的法律責任。

（四）民族區(qū)域自治地方的經濟、社會、生態(tài)等權利方面的法治體現(xiàn)

2005年，中共中央、國務院作出《關于進一步加強民族工作加快少數民族和民族地區(qū)經濟社會發(fā)展的決定》。2007年，國務院出臺《關于進一步促進新疆經濟社會發(fā)展的若干意見》，對加快新疆經濟社會發(fā)展作出了政策性和綱領性安排，有利于進一步提高新疆各族人民生活水平。這些以最高國家行政機關的名義發(fā)布的有關新疆經濟社會等方面的決定，在我國政府規(guī)范性文件中，甚至在我國法律體系中，都具有較高的地位。國務院的決定、命令，雖不是行政法規(guī)，但在規(guī)范類型上屬于行政規(guī)范，可以成為國務院職能部門制定部門規(guī)章的立法依據。因此，國務院的規(guī)范性文件，在效力等級上具有高于政府部門規(guī)章的效力，在國家治理中成為法治化治理中政府運用法律治理的有力形式，具有國家法治治理的功能。通過具有一定效力形式的政府規(guī)范性文件的形式，在國家治理的過程中發(fā)揮著實踐創(chuàng)新、制度試點的建設作用，為進一步形成成熟的制度，并上升為完善的法律規(guī)范體系奠定基礎。

生態(tài)環(huán)境權保障方面，頒布實施《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》《烏魯木齊市大氣污染防治條例》《野生植物保護條例》《濕地保護條例》《煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護條例》等30余部地方性法規(guī)規(guī)章，兩次修訂《環(huán)境保護條例》，實施《新疆維吾爾自治區(qū)水功能區(qū)劃》等。加快推進《新疆環(huán)境功能區(qū)劃》修編工作，為生態(tài)保護紅線的劃分提供基礎技術依據。自治區(qū)已形成生態(tài)保護、污染防治、輻射環(huán)境監(jiān)管、危險廢物及核安全監(jiān)控管理體系。[7]

（五）少數民族語言、文字教育等文化權利方面的法治體現(xiàn)

1982年，“國家推廣全國通用的普通話”寫入《中華人民共和國憲法》。自治區(qū)政府于1988年和1993年相繼頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)民族語言使用管理暫行規(guī)定》和《新疆維吾爾自治區(qū)語言文字工作條例》，從法律上保障了少數民族使用本民族語言文字的自由和權利。自治區(qū)機關執(zhí)行公務時，同時使用兩種以上語言文字；各自治州、自治縣機關在執(zhí)行公務時，也同時使用自治民族的語言文字。少數民族有權使用本民族的語言文字進行選舉或訴訟。新聞、出版、廣播、電影、電視廣泛使用民族語言文字。2001年1月1日《中華人民共和國國家通用語言文字法》正式施行，進一步明確了普通話和規(guī)范漢字作為國家通用語言文字的法定地位。2015年修訂的《中華人民共和國教育法》規(guī)定“國家通用語言文字為學校及其他教育機構的基本教育教學語言文字”，“民族自治地方以少數民族學生為主的學校及其他教育機構，從實際出發(fā)，使用國家通用語言文字和本民族或者當地民族通用的語言文字實施雙語教育”。2015年修訂的《新疆維吾爾自治區(qū)語言文字工作條例》規(guī)定“大力推廣國家通用語言文字”。各民族成員為適應經濟社會發(fā)展及交往日漸頻繁的需要，積極主動學習和使用國家通用語言文字。[8]

為保障公民受教育權利，新疆逐步完善了各類教育保障機制。2002年，國務院作出《關于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》，進一步明確了加快民族教育改革發(fā)展的方針、政策，對民族教育事業(yè)的發(fā)展作出了全面部署。2005年，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》明確提出，堅持分區(qū)規(guī)劃、分類指導的原則，強調公共教育資源向農村、中西部、貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)和民族地區(qū)傾斜。[9]新疆與全國同步實行農村中小學“兩免一補”政策，免除城市中小學學雜費，實現(xiàn)義務教育全免費。在新疆南疆普通高中和中等職業(yè)學校實行“三免一補”資助政策，南疆四地州實現(xiàn)14年免費教育。實施覆蓋36個縣及內初班所有學生的農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃。建立完善從學前教育至高等教育的學生資助體系，資助范圍擴大至海外新疆籍自費留學生，各族學生公平受教育的權利得到切實保障。[10]

針對民族特色文化權利保護，按照“保護為主、搶救第一、合理利用、傳承發(fā)展”的原則，加強立法。2008年，新疆出臺《新疆維吾爾自治區(qū)非物質文化遺產保護條例》；2010年，《新疆維吾爾自治區(qū)維吾爾木卡姆藝術保護條例》頒布實施。新疆出臺一系列非物質文化遺產保護制度，為科學、系統(tǒng)地搶救保護非物質文化遺產提供了制度保障。[8]

（六）勞動就業(yè)權利保障方面的法治體現(xiàn)

為貫徹落實國家穩(wěn)就業(yè)促就業(yè)決策部署，順應人民呼聲并結合自身實際，新疆自治區(qū)黨委制定了一系列政策性文件，如《新疆維吾爾自治區(qū)黨委自治區(qū)人民政府關于進一步促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府關于做好當前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實施意見》《新疆維吾爾自治區(qū)“十三五”促進就業(yè)規(guī)劃》等文件，在經濟發(fā)展、財政保障、稅收優(yōu)惠、金融支持和城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體統(tǒng)籌，以及支持靈活就業(yè)、幫助困難群體就業(yè)等方面，作出系統(tǒng)安排，為促進勞動就業(yè)、維護勞動者權益提供了堅實的制度保障。

為尊重公民的勞動權利，維護勞動者合法權益，新疆嚴格遵循《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》《中華人民共和國就業(yè)促進法》《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國婦女權益保障法》《中華人民共和國殘疾人保障法》等法律法規(guī)精神，結合本地區(qū)實際，制定實施《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國就業(yè)促進法〉辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈勞動保障監(jiān)察條例〉辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)職工勞動權益保障條例》《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》等地方性法規(guī)規(guī)章，為公民平等享有勞動就業(yè)權利提供了堅實法治保障。出臺《新疆維吾爾自治區(qū)企業(yè)工資集體協(xié)商條例》等地方性法規(guī)，積極穩(wěn)妥推進工資集體協(xié)商，并不斷擴大覆蓋面。健全工資支付保障制度，依法懲處拒不支付勞動報酬等違法犯罪行為，保障勞動者按時足額獲得工資報酬。[11]

（七）打擊“三股勢力”的法治體現(xiàn)

過去一段時間，新疆各族人民深受“三股勢力”之害，人民生命安全受到嚴重威脅。改革開放以來，國家法治建設不斷完善，新疆在打擊“三股勢力”方面運用法治思維、法治方式，體現(xiàn)了法治國家的治理原則在民族地區(qū)的貫徹。新疆在打擊“三股勢力”的斗爭中始終堅持在法治軌道上進行，在我國刑事及反恐領域出臺了一系列相關法律法規(guī)，形成了系統(tǒng)的國家反恐法律體系，包括《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國反恐怖主義法》《宗教事務條例》和最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關于辦理恐怖活動和極端主義犯罪案件適用法律若干問題的意見》等。新疆還結合本地區(qū)實際，加快地方立法進程，出臺實施了《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉實施辦法》和《新疆維吾爾自治區(qū)去極端化條例》，運用法治的手段對恐怖主義和宗教極端主義進行打擊和治理。[12]

上述有關新疆的系列白皮書，持續(xù)不斷地針對新疆社會發(fā)展和人權事業(yè)進行總結和呈現(xiàn)，體現(xiàn)出中央和地方政府在邊疆治理上投入了堅持不懈的艱辛努力，持續(xù)重點支持新疆各項事業(yè)發(fā)展。我們通過梳理歸納清晰地看到，有關新疆的政治、經濟、社會、文化、教育、就業(yè)、生態(tài)等各個方面都得到了與時俱進的發(fā)展，這其中重要的體現(xiàn)在于法治化的不斷推進。人權所涵蓋的在政治、經濟、文化、社會等各個層面的權利都能通過相應白皮書的回顧，得到體現(xiàn)和印證。系列新疆白皮書不僅讓國際上不了解中國邊疆治理的人，獲得了解和認同中國邊疆治理的渠道，而且也讓邊疆的人民通過系統(tǒng)的人權方面法治建設和實踐經驗，進一步感受和見證新中國成立70多年來邊疆的發(fā)展進步。通過客觀理性的法治化治理模式，以事實勝于雄辯的姿態(tài)，展現(xiàn)出中國邊疆治理現(xiàn)代化下法治化建設的制度自信。中國通過系列新疆白皮書向世界作出了客觀和坦蕩的宣告，在中國邊疆的現(xiàn)代化治理上，充分體現(xiàn)了法治化的現(xiàn)代治理模式。

三、有關新疆系列白皮書對國家治理現(xiàn)代化根本內涵和法治邏輯的體現(xiàn)

當今世界，國家之間治理能力的高下彰顯出國家在世界中的整體形象和發(fā)展水平。但一段時期以來，國家治理能力的弱化逐漸成為諸多社會問題的根源，政府治理亂象，不僅是發(fā)展中國家甚至是發(fā)達國家都普遍存在的治理困境。“自20世紀90年代以來，世界上許多國家開始嘗試重新配置公共權力，實現(xiàn)治理權能的分化和轉移，以此提高國家管理的彈性和韌性。國家治理是對舊式‘統(tǒng)治’風格的一種根本性重構。”[13]中國對民族區(qū)域自治制度的憲法和法律的確立，以法治化形式對該制度確認和實施，是治理權能從“統(tǒng)治”向“治理”轉變的典型表現(xiàn)，是民族政治經濟權利的充分實現(xiàn)和保障，提高了中央與地方相協(xié)調的治理效能。

（一）法治化是國家治理現(xiàn)代化的根本內涵

黨的十八大以來，確立了國家治理現(xiàn)代化目標。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經成為全面深化改革的重大主題。眾多的學者對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化給予了高度的重視，并作出了大量的研究。有學者主張從社會文化變遷和制度變革的角度出發(fā)，認為國家治理的現(xiàn)代化特征，主要表現(xiàn)為以下四個方面：民主之治、科學之治、文明之治、規(guī)則之治。[14]有學者提出，完整的國家治理法治化的體系建構應當包含價值體系、關系體系、實施體系和評估體系。法治建設是一個包含價值基礎、目標、基石、路徑、方案等要素的邏輯嚴密、體系嚴謹、宏大的國家建設系統(tǒng)工程。[15]法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要內容，也是有力保障。法治體現(xiàn)在國家治理現(xiàn)代化的方方面面，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要杠桿。要推進國家治理法治化，就必須實現(xiàn)國家治理理念、治理體系、治理能力、治理方式的法治化。[16]有學者主張國家治理現(xiàn)代化，是以良法善治為核心追求，堅持人民主體地位，將體現(xiàn)良法要求的公平正義價值注入國家治理體系之中，推動國家制度體系不斷走向成熟穩(wěn)定，其根本標準則在于國家治理體系和治理能力的法治化水平。[17]

雖然以上這些觀點，對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思考，各自有所側重，觀點紛繁多樣、百花齊放。但是我們卻不難發(fā)現(xiàn)這些學者們對于國家治理能力現(xiàn)代化追求和實現(xiàn)的思路上，都不約而同地指出了“法治化”這一核心要素，即國家治理現(xiàn)代化的本質是國家治理法治化。由此可見，法治化是國家治理現(xiàn)代化道路上的最大公約數和最基本共識。不僅理論上得到學界和研究者的一致認同，而且在過去改革開放的實踐中，在國家對邊疆治理的歷程和經驗中，也得到了良好的體現(xiàn)，收獲了應有的治理實效。從學者們對國家治理體系和治理能力法治化發(fā)展的思路上，我們可以看到法治化不是單純的制度完善，更重要的是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上法治化水平的充分體現(xiàn)。換言之，“如果說國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取決于中國特色社會主義制度的成熟定型程度，那么其根本標準則在于國家治理體系和治理能力的法治化水平”。[17]推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治邏輯在于，從邏輯起點的“良法善治論”，到體現(xiàn)價值的“公平正義論”，再到治理方法的“法治系統(tǒng)論”，從內涵要素三方面著手，方能構建一個從“制”到“治”的實質意義的法治化模式，實現(xiàn)制度與治理的辯證統(tǒng)一。

（二）有關新疆系列白皮書對國家治理現(xiàn)代化法治邏輯內涵的體現(xiàn)

1.治理理念上追求以人民性為本質的良法善治。黨的十八屆四中全會明確指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”標志著國家治理理念從“依法行政”“依法而治”的形式法治走向實質意義的“良法善治”模式。[18]良法是善治的前提，良法只有融入治理體系中，才能增強人們對國家治理措施的認同，達成最大范圍的共識，得到社會的普遍接受和普遍遵循。在良法善治的體現(xiàn)上，有關新疆系列白皮書，從國家頂層制度設計上，闡述了自新中國成立以來，國家為實現(xiàn)中華民族共同體內各民族平等發(fā)展，不僅從新中國成立之初就建立了一項專門的民族區(qū)域自治制度，而且通過《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的形式來確認和實施該項制度。國家不僅在憲法設計上，而且從中國民族和宗教的實際狀況出發(fā)，制定了一系列民族宗教政策，出臺了一系列有關民族團結、宗教信仰權利保障方面的法律法規(guī)，并在實踐中得到良好的貫徹運行。新疆全面貫徹中央政府的民族政策和宗教政策，維護了各族人民的根本利益，形成各民族平等互助的良好民族關系。《新疆維吾爾自治區(qū)宗教事務條例》作為地方性法規(guī)，為進一步完善和具體執(zhí)行國務院《宗教事務條例》，又作了細化和補充規(guī)定，增加了兩款內容，即任何組織或者個人不得引誘、脅迫、強制公民信仰宗教或者不信仰宗教；任何組織或者個人不得制造不同宗教、宗教內部以及信教公民與不信教公民之間的矛盾和紛爭。

從價值分析的角度衡量，有關宗教的立法，均在立法目標和宗旨的首要位置，突出了良法的基本原則和善治的精神內涵。其中的規(guī)范治理模式，是用既定的客觀規(guī)則，而非個人主觀意志來規(guī)范宗教事務治理，由此更具凝聚人心、規(guī)范社會、維護秩序的效果。法治最基本的形式意義在于，法治是規(guī)則之治。但是從法治的實質意義上衡量，法治更是“良法”之治，這其中體現(xiàn)了一種價值判斷，即能夠保障正義實現(xiàn)的法律，良法的標準在于內容、本質和價值三個方面的統(tǒng)一，即內容法律的具有科學性，法的本質具有人民性，法的價值具有正當性。唯有依“良法”而治，才能真正走向國家治理現(xiàn)代化。

現(xiàn)代法治的精髓亦并非僅僅是“立良法”，還在于“謀善治”，是良法和善治的有機結合。“立良法”只是一種應然狀態(tài)的法治，任何制定良好的法律還必須通過有效的法律機制付諸實施，轉化為一種實然的法治秩序和治理效能即善治狀態(tài)，才是一種真正的良法之治。可以說，在實然的法治秩序上，從有關新疆系列白皮書中，可以看到更突出的表現(xiàn)是，白皮書用大量事實和統(tǒng)計數據展現(xiàn)了新疆在民族團結、宗教信仰自由、文化教育、勞動就業(yè)等各方面的客觀現(xiàn)狀，為法治的實施提供堅實的支撐和證明，如在拓寬宗教知識傳播和獲取資料途徑上，新疆已翻譯出版各類文字的宗教經典書籍，“總量達176萬余冊。僅2014年至2015年，新疆發(fā)行的民族文字版的伊斯蘭教類出版物43種100萬余冊”。[19]從以上涉及少數民族宗教信仰自由權利的立法保障和執(zhí)法實施來看，良法的理念宗旨和善治的實然效能都得到有力體現(xiàn)，法治的邏輯得到彰顯。

2.價值追求上體現(xiàn)法治的“公平正義論”。“就正義與秩序的關系而言，秩序是法治作為規(guī)則之治所追求的基礎價值，但法律旨在創(chuàng)設一種正義的秩序。”[20]只有符合公平正義的良法，才能創(chuàng)造出一種合理的秩序，為社會穩(wěn)定和長治久安提供秩序保障。否則，這種秩序是非正義的，就有可能導致專制和獨裁。作為規(guī)則之治、法治之治的國家治理現(xiàn)代化，雖然蘊含多重價值，但公平正義居于最核心的地位。法是協(xié)調各種利益關系的平衡器，法乃公平正義之術，也是我國社會主義國家的法治核心價值目標。公平正義作為法治的核心價值理念，貫穿于在法治運行的立法、執(zhí)法、司法的全過程。

在公民的勞動就業(yè)權利保護方面，《新疆的勞動就業(yè)保障》（2020）白皮書表明，由于歷史自然等因素影響，新疆地區(qū)經濟和勞動就業(yè)的發(fā)展較為落后，地方治理工作將提高勞動就業(yè)作為根基工程和民生工程。改革開放以來，新疆大力實施就業(yè)惠民工程，拓寬就業(yè)渠道，出臺一系列綱領性政策文件，著眼于促進就業(yè)規(guī)劃及實施，為促進勞動就業(yè)、保障勞動者權益提供了穩(wěn)定的制度保障。同時，在地方法治保障中，新疆出臺了有關《就業(yè)促進法》《勞動保障監(jiān)察條例》《婦女權益保障法》《殘疾人保障法》等國家法律法規(guī)的地方實施辦法，出臺了新疆地方性法規(guī)《新疆維吾爾自治區(qū)職工勞動權益保障條例》，在法制層面上作出了系統(tǒng)的制度設定，為公民平等享有勞動就業(yè)權利提供了有力的法治保障。

白皮書用近十年來的詳實數據，呈現(xiàn)了新疆勞動就業(yè)取得的發(fā)展成就，如在不斷擴大就業(yè)規(guī)模、改善就業(yè)結構、提升勞動力素質、增加職工收入、幫助重點群體實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)等方面，用真實的客觀有力的數據展現(xiàn)了勞動就業(yè)進步成績。這些有關新疆的最新勞動就業(yè)方面的統(tǒng)計數據，客觀真實地反映了新疆公民勞動就業(yè)保障方面的法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的效果，極大推進了公民勞動就業(yè)權的公平性，將法律的公平正義性不斷通過法治運行彰顯出來。

黨的十九屆四中全會明確指出，“堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利”，并首次提出“健全社會公平正義法治保障制度”的重大命題，[21]從勞動就業(yè)權利的立法、執(zhí)法和監(jiān)督實施上，有關新疆白皮書通過最新的數據和制度實施的狀況，不僅在立法層面上保障公平正義，而且在法治實現(xiàn)的層面上也充分得到制度保障，實然權利的公平正義價值以看得見的形式展現(xiàn)出來。這充分體現(xiàn)了我國社會主義國家把切實保障社會公平正義和人民權利放在突出位置，不斷提高人民群眾生命福祉的價值追求。

3.法治治理的廣度上體現(xiàn)“法治系統(tǒng)論”。推進國家治理現(xiàn)代化，必須堅持全面推進依法治國。所謂“全面”是在國家整體戰(zhàn)略的層面，以系統(tǒng)論的思維方法，把握法治建設與“五位一體”總體布局相結合，即將法治貫穿于經濟政治文化社會和生態(tài)建設整個系統(tǒng)中，充分發(fā)揮法治的有序、理性、規(guī)范和保障作用，統(tǒng)籌國家治理建設的各個領域。

從上述有關新疆系列白皮書中所體現(xiàn)出的公民權利保障方面的分析來看，法治化調整和規(guī)范治理的領域，幾乎涵蓋憲法規(guī)定的公民基本權利的各方面，包括少數民族平等的政治參與權和選舉權，宗教信仰自由權利，經濟、生態(tài)方面的權利，民族教育文化語言權利，勞動就業(yè)保障權利等。有關新疆系列白皮書法治化治理所包含的內容和方面，不僅涵蓋了全面推進依法治國的“五位一體”中的五個“全面”范疇，而且在邊疆治理模式上，更加突出了在風險社會下向政府公共危機治理領域的拓展，不斷探索出新的治理方略，即“預防性”“標本兼治”的治理措施，采取以教育轉化、幫教模式為抓手的風險化解和以治本為目標的公共危機治理模式，致力于運用法治思維和法治方式，對社會安全型公共危機的治理，贏得了國際社會贊許，作出了令國際社會關注并具開拓性的法治化治理新模式。

四、結語

中國當代法治，以法治的人民性為本質要求、以保障社會公平正義和人民權利為根本價值取向，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最高境界。法治是一個歷史過程、系統(tǒng)工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。習近平總書記提出，“要堅持頂層設計和法治實踐相結合，提升法治促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效能。”[22]有關新疆系列白皮書正是對我國邊疆治理法治化歷史過程和系統(tǒng)工程的具體呈現(xiàn)和充分印證。法治建設歷來不是一蹴而就的，以有關新疆系列白皮書的形式對邊疆治理歷史發(fā)展的總結和呈現(xiàn)，是我國國家治理現(xiàn)代化建設歷程的典型實例和見證。以此在國際上樹立了我國國家治理現(xiàn)代化的文明進步形象，同時為我國法治國家建設的整體目標推進作出了良好的注腳。

習近平總書記提出了“當前中國處于近代以來最好的發(fā)展時期，世界處于百年未有之大變局”[22]重大論斷，新冠肺炎疫情全球大流行使這個大變局加速變化，給人類帶來前所未有的考驗，我國邊疆治理方略也會在當前歷史背景下有更縱深的探索和發(fā)展。“我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經驗，是制度之治最基本最穩(wěn)定最可靠的保障。”[23]邊疆治理需要站在以發(fā)展完善法治之治的高度上，持續(xù)有效地推進制度化、規(guī)范化、法治化治理。在全面推進法治國家建設的道路上，未來的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化仍將沿著法治軌道不斷完善進步。