社區(qū)治理創(chuàng)新視角下完善居村聯(lián)勤聯(lián)動工作的探索與思考

王 凱

（上海市公安局浦東分局，上海 200135）

社區(qū)是社會的細胞，是社會治理的基礎單元。社會治理的重點在社區(qū)，難點也在社區(qū)，因此，社會治理的重心必須落實到基層社區(qū)。新時代要推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須推進社區(qū)治理創(chuàng)新發(fā)展，實現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[1]社區(qū)治理包括多方面的內(nèi)容，例如，完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，加強社區(qū)組織建設，凝聚社區(qū)內(nèi)部各方力量，推動社區(qū)多元主體共同解決社區(qū)問題；建立社區(qū)服務體系，提升社區(qū)社會服務能力，滿足社區(qū)居民的多層次、多樣化服務需求；培育社區(qū)共同體精神，提升居民參與社區(qū)事務的意識與能力，增強居民對社區(qū)的認同感和歸屬感，營造和諧溫馨的社區(qū)氛圍。[2]

完善居村聯(lián)勤聯(lián)動工作是創(chuàng)新社區(qū)治理模式的重要內(nèi)容。為了深入推進社區(qū)治理創(chuàng)新，2020年，上海市公安局浦東分局結(jié)合大調(diào)研工作，就如何進一步做實居村聯(lián)勤聯(lián)動工作站開展了專題調(diào)研。在此期間，調(diào)研組先后實地走訪多家居村委，聽取相關(guān)街鎮(zhèn)領(lǐng)導、居村委干部情況介紹并就聯(lián)勤聯(lián)動站運行現(xiàn)狀、機制完善、部門支撐、智能手段運用等方面進行了座談交流，并就如何進一步完善居村聯(lián)勤聯(lián)動工作模式進行了實踐探索。

一、居村聯(lián)勤聯(lián)動站運行現(xiàn)狀

聯(lián)勤聯(lián)動站作為“家門口”服務站“四站一室”重要組成部分，是上海市浦東新區(qū)黨委、政府推動“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設”的重要舉措。自2017年5月開始試點，于2018年5月在36個街鎮(zhèn)實現(xiàn)1285個居村委全覆蓋。根據(jù)建設方案，聯(lián)勤聯(lián)動站的職責主要是社會治安綜合管理與城市運行綜合管理，主要包括糾紛矛盾調(diào)處、社區(qū)平安建設、法律咨詢服務、社區(qū)公共管理、問題閉環(huán)處置、應急聯(lián)動響應等相關(guān)內(nèi)容?？梢哉f，聯(lián)勤聯(lián)動站是黨委、政府依托居村委自治平臺，推動管理重心下移的基層治理新機制、新模式，有力促進了社會治安綜合治理與城市運行綜合管理在基層一線一體融合、資源共享、服務集成、高效運作。從此次調(diào)研來看，經(jīng)過近二年的運作實踐，聯(lián)勤聯(lián)動站建設已取得一定成效：

一是組織體系進一步明晰。各街鎮(zhèn)均明確了聯(lián)勤聯(lián)動工作的分管領(lǐng)導，各居村聯(lián)勤聯(lián)動站也建立起由居村委書記任站長，社區(qū)民警任副站長以及駐區(qū)城管、市場監(jiān)管等條線部門共同參與的組織管理架構(gòu)，并相應建立了協(xié)作配合、應急聯(lián)動、情況報告等保障聯(lián)勤聯(lián)動站有序順暢運行的一系列制度規(guī)范。

二是各方力量進一步整合。聯(lián)勤聯(lián)動站除了站長、副站長之外，將社工隊伍、平安志愿者、樓組長、外口協(xié)管員、業(yè)主委員會主任、公益律師等平安建設者與城管、市場監(jiān)管、房辦、物業(yè)管理等部門的人員整合、充實進來，將條塊部門各類資源有效匯聚起來，在打破分割、強化聯(lián)動上取得突破，變“上面千條線下面一根針”為“上面千條線下面一股繩”。

三是管理內(nèi)容進一步豐富。聯(lián)勤聯(lián)動站圍繞“更有序、更安全、更干凈”目標，以群眾需求為導向，以要素管理為核心，對“看得到、接得住、管得了”的事項實現(xiàn)全覆蓋管理，集合了來滬人員管理、法律宣傳、糾紛調(diào)處等二十多項服務于一體，通過“一站多用、一站多能”，改變了過去功能簡單、分散的服務模式，真正讓群眾能夠“少跑路、足不出戶能辦事”“提前預約、找得到人、辦得成事”。

四是處置效率進一步提高。以前居村委需要條線職能部門協(xié)助時，必須層層上報到街鎮(zhèn)層面進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。聯(lián)勤聯(lián)動站設立后，基層治理重心下移，居村委可直接依靠、借力的執(zhí)法力量增加，通過聯(lián)合執(zhí)法、專項整治、拔點銷項，解決了很多以前單靠居村委根本無法解決的問題；各派駐單位響應速度更快，發(fā)現(xiàn)問題、處置問題、解決問題效率明顯提升，工作合力明顯增強。聯(lián)勤聯(lián)動站的有效運作也使得居村委在“家門口”服務與居民區(qū)管理兩個方面相得益彰。

此次疫情防控工作不僅僅全面檢視了聯(lián)勤聯(lián)動站的工作狀況，也進一步加深了廣大基層干部對做好居村聯(lián)勤聯(lián)動站工作必要性的認識。在調(diào)研過程中，無論是街鎮(zhèn)領(lǐng)導，還是居村委干部，都充分肯定了聯(lián)勤聯(lián)動站在疫情防控工作中推動資源互補、工作互動、問題共治等方面的作用，認為聯(lián)勤聯(lián)動站是壓實樓組、村組包干責任制的關(guān)鍵。在聯(lián)勤聯(lián)動站的牽頭下，塊長、樓組長、志愿者、物業(yè)保安、業(yè)委會等力量得到有力整合，保證了人員排查、信息登記核查、封閉管理等工作落地見效。就長遠而言，聯(lián)勤聯(lián)動站在平時是社區(qū)共治的運行機制，在戰(zhàn)時就是突發(fā)事件應對的動員機制。

二、聯(lián)勤聯(lián)動站運作有待改進之處

（一）體制建設方面

目前，各街鎮(zhèn)聯(lián)勤聯(lián)動站工作分管領(lǐng)導不一，有的由街鎮(zhèn)分管城市運行的副鎮(zhèn)長負責，有的由街鎮(zhèn)政法書記牽頭，在整合聯(lián)勤聯(lián)動力量尤其是行政執(zhí)法力量上差異較大。同時，居村委聯(lián)勤聯(lián)動站已經(jīng)與街鎮(zhèn)城運分中心建立了緊密聯(lián)動，但主要體現(xiàn)在個案問題的處置和12345工單的派單、承接方面，城運分中心對各職能部門資源的調(diào)度優(yōu)勢還沒有充分體現(xiàn)在聯(lián)勤聯(lián)動站的日常運行上。

（二）力量整合方面

各居村委聯(lián)勤聯(lián)動手勢、參與部門不統(tǒng)一，對聯(lián)勤聯(lián)動需求也不一致。同時，各派駐單位因?qū)β?lián)勤聯(lián)動需求不同，導致參與度、主動性、重視程度也不一樣。比如說，城市片陸家嘴街道市新居委聯(lián)勤聯(lián)動站吸納了公安、城管、市場監(jiān)管、安監(jiān)、房辦等多個職能部門力量，而農(nóng)村片楊橋村、虹橋村聯(lián)勤聯(lián)動站參與部門多為公安、城管。同時，像綠化、房辦等社區(qū)管理迫切需要共同參與的部門，仍以條線垂直運作為主，尚未全部下沉到街鎮(zhèn)，相比之下，與聯(lián)勤聯(lián)動站的溝通協(xié)作還不夠緊密。

（三）機制運行方面

居村委聯(lián)勤聯(lián)動站設立之初，制定了協(xié)作配合機制、應急聯(lián)動機制、考核評價機制、首問負責機制、情況報告機制、聯(lián)勤保障機制等機制，但實際運作過程中，如每周召開一次通氣調(diào)度會、對派駐單位人員考核評價等制度，在落實上還不夠有力。因?qū)ε神v單位或成員單位缺少剛性、規(guī)范性的要求，開展工作更多依賴居村委書記個人魅力、私人感情維系，且受派駐人員積極性、工作能力、責任心等人為因素影響，工作效能參差不齊。

（四）智能手段運用方面

由于財力等原因，村委條件普遍比居委好，北蔡鎮(zhèn)楊橋村、川沙鎮(zhèn)虹橋村等鎮(zhèn)的部分農(nóng)村聯(lián)勤聯(lián)動站都已建成視頻監(jiān)控室，但視頻尚未接入街鎮(zhèn)城運中心及派出所，智慧賦能還處在“盆景”狀態(tài)；聯(lián)勤聯(lián)動站現(xiàn)有的移動終端功能比較分散，“城運通”“城管通”等不同設備功能未能有效整合。信息資源共享運用意識不夠強，比如實有人口等信息資源，上海市公安局浦東公安分局2015年就已為各街鎮(zhèn)開通了查詢錄入權(quán)限，可由街鎮(zhèn)為居村委進行賦權(quán)查詢，但有些居村委并不知曉，人口信息更新仍采用傳統(tǒng)手工臺賬積累。

（五）隊伍保障方面

在應急聯(lián)勤聯(lián)動方面，特別是節(jié)假日、非工作時間，各派駐單位尚不能完全做到24小時響應處置，還需充分借助輔助力量等社會共治渠道。從輔助力量配置看，外口協(xié)管員“只出不進”，且薪酬待遇較低，隊伍萎縮嚴重，已經(jīng)對“兩個實有”管理造成明顯影響。同時，老舊小區(qū)物業(yè)保安隊伍素質(zhì)不高、履職能力差，亟需加以改變。

三、進一步創(chuàng)新與完善居村委聯(lián)勤聯(lián)動工作模式的對策思考

（一）運作體系再升級

在加強社會治理的大背景下，在推動社區(qū)共治的起步階段，居村委聯(lián)勤聯(lián)動站作為基層一線最小管理單元，從區(qū)層面到街鎮(zhèn)層面均要加強這種創(chuàng)新模式的組織領(lǐng)導，以此確保聯(lián)勤聯(lián)動站有序有力有效運作。區(qū)層面結(jié)合社會治理工作推進，要定期對居村委聯(lián)勤聯(lián)動工作進行考量、研究、部署。街鎮(zhèn)層面應建立由主要領(lǐng)導牽頭負責、分管領(lǐng)導具體負責的組織體系，以利于高效、順暢集成各類行政執(zhí)法、行政管理資源。同時，要進一步加強制度設計，以完備、剛性的制度保證條線部門對街鎮(zhèn)塊面以及居村委聯(lián)勤聯(lián)動站的支撐，實現(xiàn)條的專業(yè)優(yōu)勢與塊的實際需求有機銜接、融合。

（二）聯(lián)動力量再充實

居村委聯(lián)勤聯(lián)動站作為基層一線最小管理單元，面對社區(qū)管理和居民群眾各種需求，迫切需要把實務操作隊伍做實做強。一方面，要結(jié)合社區(qū)黨建引領(lǐng)，持續(xù)加強志愿者隊伍的培育，把固有志愿者隊伍傳承、固化、壯大；另一方面，在公安、城管等已下沉常駐基礎上，借鑒此次疫情防控中的有效做法，把與社區(qū)建設和管理相關(guān)的職能部門逐步納入居村聯(lián)勤聯(lián)動的工作范疇。比如，在社區(qū)醫(yī)生派駐“家門口”服務站衛(wèi)生室的基礎上，嘗試進一步引入衛(wèi)健部門專業(yè)力量，推動做好社區(qū)精神障礙患者的評估、監(jiān)管等工作。針對類住宅、民宿等新的管理難題，根據(jù)基層實際需要，進一步推動市場監(jiān)管、安監(jiān)、綠化、房辦等職能部門治理重心、行政資源下沉。

（三）制度機制再完善

居村委聯(lián)勤聯(lián)動站作為社區(qū)治理的創(chuàng)新模式，強調(diào)的是以塊面運作的方式和條線專業(yè)的支撐來保障社區(qū)管理和問題處置，這其中一個重要的核心要件就是條線部門要以“跨前一步”和“先行一步”的意識給予有力支撐，使問題得以快速，在初期階段解決。因此，結(jié)合聯(lián)動單位實際情況以及社區(qū)需求，要對參與居村委聯(lián)勤聯(lián)動工作的人員分別探索建立派駐制、巡訪制或聯(lián)系制，確保責任明確、落實到人，真正做到“召之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”。同時，進一步健全完善聯(lián)勤聯(lián)動站對派駐人員、巡訪人員、聯(lián)絡人員的履職能力、規(guī)范、績效等方面的綜合評價和反饋機制。此外，要建立完善聯(lián)勤聯(lián)動站常態(tài)管理、事項處置流程清單，便于聯(lián)勤聯(lián)動站對標操作。[3]

（四）智能手段再優(yōu)化

圍繞居村聯(lián)勤聯(lián)動站涉及的人、事、物、房等管理要素、處置事項，借助手機移動端等智能工具，開發(fā)統(tǒng)一的輕應用或信息平臺，方便聯(lián)勤聯(lián)動站工作人員記錄、采集、傳遞、共享、反饋。對聯(lián)勤聯(lián)動站已建成的視頻監(jiān)控室，要盡快接入街鎮(zhèn)城運分中心或?qū)俚嘏沙鏊?，擴大視頻實戰(zhàn)作用。要將實有人口信息系統(tǒng)應用向居村委延伸，方便居村委信息采集、維護、查詢，推動聯(lián)勤聯(lián)動站對轄區(qū)人口信息“實時掌控”。要推廣門牌號二維碼開展人員信息掃碼登記，提高信息便捷度和鮮活度，通過微信公眾號等線上平臺，逐步實現(xiàn)社區(qū)事務“全科受理”。進一步推動門禁關(guān)口前移，通過小區(qū)大門人臉識別等刷臉進門或?qū)嵜⒖ㄟM門，以智能手段及時掌握小區(qū)新增人員。

（五）社會共治再拓展

一方面，要加強人員保障。面對外口協(xié)管員只出不進、聯(lián)勤聯(lián)動力量萎縮等情況，探索建立通過購買服務或?qū)⑼饪趨f(xié)管員納入社工管理體系等方式，解決基層人員缺口，并進一步完善激勵機制，努力提高其工作積極性，增強隊伍穩(wěn)定性。另一方面，要充分調(diào)動社會各方力量。比如進一步規(guī)范和加強小區(qū)物業(yè)保安管理，通過提高物業(yè)保安隊伍整體素質(zhì)，使這支隊伍成為社區(qū)管理的一支重要力量。要注重發(fā)揮轄區(qū)單位、組織等“社會資源”作用，撬動和導入社會力量充分參與聯(lián)勤聯(lián)動工作，做到需求對接、服務對接、項目對接，實現(xiàn)“行政資源、社會資源”有機整合，通過夯實“自治”基礎，強化“共治”保障，走多元發(fā)展之路。

四、進一步深化社區(qū)民警在聯(lián)勤聯(lián)動站履職的措施設想

在此次疫情防控期間，上海市公安局浦東分局一千多名社區(qū)民警依托聯(lián)勤聯(lián)動站，在組織發(fā)動群防群治力量、全面摸清人口底數(shù)、居家隔離觀察人員管控、重點地區(qū)返滬人員送返、“滬漂族”人員救助等方面，積極履行職責，為守護“一方平安”、全區(qū)人心安定、社會穩(wěn)定作出了應有貢獻，得到了街鎮(zhèn)領(lǐng)導、居村委干部、社區(qū)群眾的充分肯定。根據(jù)浦東新區(qū)黨委政府的指示要求，在調(diào)研基礎上，上海市公安局浦東分局領(lǐng)導班子認真研究，準備從以下方面著手，進一步依托聯(lián)勤聯(lián)動站平臺，強化社區(qū)民警在基層治理中的“主力軍”作用：

（一）加強社區(qū)民警參與居村委聯(lián)勤聯(lián)動工作的組織領(lǐng)導

明確派出所所長是社區(qū)民警參與居村聯(lián)勤聯(lián)動工作的主要負責人，分管社區(qū)副所長是此項工作的第一責任人，警務責任區(qū)警長牽頭督促、協(xié)調(diào)責任區(qū)對應的居村社區(qū)民警聯(lián)勤聯(lián)動工作。同時，結(jié)合派出所一線綜合執(zhí)法工作全面推行，以警務責任區(qū)為單位，有機整合原巡邏、治安、交通等警力向居村聯(lián)勤聯(lián)動站延伸、拓展，并進一步研究落實派出所、警務責任區(qū)對聯(lián)勤聯(lián)動站工作的支撐措施。

（二）細化社區(qū)民警參與居村委聯(lián)勤聯(lián)動工作的職責任務

在全面落實社區(qū)民警有關(guān)治安管理、人口管理、安全防范、群眾工作等固有職責的基礎上，結(jié)合居村聯(lián)勤聯(lián)動機制所涵蓋的管理要素，著力推行“六聯(lián)”工作措施：

一是開展矛盾糾紛聯(lián)排。社區(qū)民警會同居村治保干部、樓組長、公益律師、物業(yè)管理等聯(lián)勤聯(lián)動站成員，滾動開展對轄區(qū)各類矛盾糾紛排摸匯總、梳理分析、預警研判，及時制定、落實化解、疏導措施，著力推進矛盾糾紛源頭治理，推動“楓橋經(jīng)驗”在全區(qū)傳承發(fā)展。

二是開展安全隱患聯(lián)查。結(jié)合“110”警情分析以及案件回訪，社區(qū)民警要組織、帶領(lǐng)治保干部、社工、業(yè)主委員會成員、物業(yè)保安、平安志愿者對轄區(qū)人防、物防、技防以及治安、消防隱患每月開展排查，督促物業(yè)管理部門、業(yè)主委員會落實物防、技防設施維護、更新和隱患整改。

三是開展重點人員聯(lián)控。社區(qū)民警要會同社工、樓組長、平安志愿者、社區(qū)精防醫(yī)師等力量，對轄區(qū)內(nèi)重點對象、肇事肇禍精神患者等人員落實管控措施，定期互通動態(tài)情況，及時調(diào)整工作方案，做到底數(shù)清、情況明、動態(tài)準、管控住。

四是開展突出問題聯(lián)治。在做好日常排摸的基礎上，對轄區(qū)內(nèi)違章搭建、群租房、無證經(jīng)營、不文明養(yǎng)犬、高空拋物、停車矛盾等突出問題，社區(qū)民警應積極協(xié)調(diào)、配合城管、消防、市場監(jiān)管、物業(yè)管理、交警等部門開展即時管理和聯(lián)合整治，組織發(fā)動治保干部、物業(yè)保安跟進復查，鞏固成效，確保問題“根治”。

五是開展自治隊伍聯(lián)建。發(fā)揮社區(qū)黨建引領(lǐng)作用，著力會同居村委搭建、充實社區(qū)共治平臺，進一步挖掘、整合轄區(qū)居民群眾、樓組長、社工、平安志愿者等群防群治隊伍，并將發(fā)動、組織、培訓等工作向轄區(qū)沿街商鋪、企事業(yè)單位延伸。著力會同街鎮(zhèn)房辦、物業(yè)公司推動物業(yè)保安隊伍的建設和管理，提升物業(yè)保安履職能力。

六是開展基礎信息聯(lián)通。通過進一步共享人口、視頻數(shù)據(jù)等資源，開通微信群等方式，暢通共享信息數(shù)據(jù)資源、條塊部署要求、管理難點問題等，不斷提升居村委聯(lián)勤聯(lián)動工作合力、效率。[4]

（三）明確社區(qū)民警參與居村委聯(lián)勤聯(lián)動工作的勤務規(guī)范

這方面的具體措施包括：進一步固化、完善一居一警、一村一警制度；結(jié)合派出所一線綜合執(zhí)法全面實施，修訂完善《社區(qū)民警履職清單》，進一步細化明確社區(qū)民警A、B角制度以及警務責任區(qū)民警對應延伸居村委工作制度，確保參與社區(qū)和聯(lián)勤聯(lián)動工作的力量；修訂公安分局接處警工作規(guī)范，加強派出所綜合指揮室建設，建立工作時段社區(qū)民警就近接處轄區(qū)“110”警情制度；建立居村委對社區(qū)民警評價反饋制度，并納入民警個人履職考核范疇等。