金融交易稅收制度的價值定位與功能轉向

賀 晟

一、問題的提出

全球在疫情沖擊下面臨著金融秩序的嚴重挑戰，我國面對國際貿易摩擦升級所帶來的系統性金融風險，通過稅收的宏觀調節手段維護國內金融秩序的穩定發展具有現實緊迫性。為應對經濟新常態之變局，通過經濟“雙循環”政策尋求國際間的外循環與國內的內循環相結合，以提高東、中、西部地區的協同發展達到高質量經濟增長的目的是我國主要的應對手段。作為促進經濟發展、產業升級轉型的支柱產業之一，金融領域的高質量發展對我國經濟在疫情及國外市場的沖擊下保持穩定具有重要作用。

市場經濟環境下，法律對市場的干預保持謙抑性原則。但是國內金融領域在過往發展過程當中時常面臨一定程度的波動性發展，如安邦保險公司因資金的非法挪用及不審慎的經營策略，導致企業處于退出市場之境地，需要保險保障基金救助，不僅導致保單持有人的救濟風險，還可能引發系統性的金融風險。于國際環境而言，全球金融危機、歐債危機及美元刺激計劃出現之后，大量熱錢向新興國家流入，我國如何保障金融市場的穩定、防范人民幣做空的危機，以及如何做好房地產的去金融化，實現經濟軟著陸面臨著嚴峻挑戰。通過稅制調節，對金融領域及金融衍生品的交易課稅，保障國家有充足資金在應對風險的同時，還能規范金融市場的交易行為，防范道德風險。

二、效率與公平原則下的稅制探索及困境

1.稅權配置錯位產生效率與公平之沖突

以目前學界對金融稅制的研究來看，全面實施金融交易稅后的稅負主體并不會成為商業銀行與保險公司等金融機構或證券公司等金融中介機構，金融機構必然通過金融交易行為將稅負轉嫁給消費者。寄希望于通過直接的金融交易稅制篩選出金融風險高發主體有很大難度，統一稅率設置也難以區分高風險的金融交易與普通金融交易的異同，無法匹配金融交易行為與潛在交易風險。此外，鑒于我國不同地區經濟發展水平差異及金融高度集中的屬性，通行金融交易稅難以保障金融高度集中的東部地區與中西部薄弱地區的稅負公平，無法起到國家期望建設武漢、重慶等中西部金融中心帶動經濟內循環之愿景。

此外，有學者認為金融交易稅基于法律的滯后性因素，無法及時根據市場的活躍性及價格波動進行調整，從而影響交易效率。同時，交易稅作為額外的金融交易成本出現，對弱流動性之金融交易影響甚微，且不利于流動性較強的金融工具的作用發揮造成資本溢出（托賓認為，金融交易稅的出現不利于金融的流通屬性）。但楊峰、劉先良（2015）等學者認為隨著全球金融市場的交互影響，國內市場受國外金融風險的影響較為明顯，設置金融交易稅有利于抑制投機行為，降低噪音交易（Noise trade）引發的市場價格不正常波動。金融市場以其高流通性天然具備較強的調節能力，能夠平抑交易稅帶來的效率成本。

作為我國探索施行金融交易稅代表的證券交易印花稅，在2021年出臺的《印花稅法（草案）》中并未做出調整，以應對過往實踐中出現的稅權配置錯位，證券交易印花稅的稅率也并未做出變動。我國現行規章制度將證券交易印花稅的征管賦權于財政部、國家稅務總局等稅收征管部門，作為證券市場管理部門的證監會以及處于市場一線的證券交易所并無調整權限，此舉在一定程度上造成征稅效率與公平的沖突：證券監管部門無法通過市場波動情形對稅率進行及時調整，實現交易稅調控市場運行排除交易風險的功能。現行制度下，證券交易印花稅在稅基變寬的前提下導致稅收逐年遞增，在增加了央地財政收入的同時，也減弱了其監管金融風險的職能。

2.課稅效率與納稅公平原則之平衡

2021年，我國“十四五”規劃中明確提出穩步推進高水平對外開放，進一步落實人民幣國際化，充分調動企業的自主選擇權。在更進一步對外開放的同時，也要做好對系統性金融風險的防范，同時實現金融對實體產業的扶持，促進疫情下實體經濟的復蘇與發展。我國金融市場的進一步開放不可避免受到沖擊，鑒于我國目前系統性金融風險防范體系的監管缺乏、預警滯后，大量外匯不斷沖擊國內的金融生態，給國家施行穩健的貨幣政策提出難題。通貨膨脹、房地產泡沫、股市疲軟等經濟困境的出現，對實體經濟及國家經濟穩定造成沖擊，借鑒歐盟金融交易稅的做法對達成穩定市場監管的目的有較強可行性。

傳統稅收法下，法律滯后性的影響難以對波動頻繁的金融市場起到監管調控的能效，稅收法定下的稅法保留也造成應對金融資產與負債二元論下新興金融領域的力有未逮。應當結合課稅效率原則與納稅公平原則設計金融交易稅，以滿足調節金融風險所需。首先，應避免正常交易，因為稅負設計得不合理造成加重或無謂的損失，保障潛在的有益交易和良性金融行為的發生。保障反避稅條款的有效施行，防止避稅行為等無效率行為的出現，造成資源的不公平配置。降低守法成本、增強違法成本，引導納稅人良性的稅收遵從行為。其次，按照納稅主體的公共服務獲益比例進行收益分配、通過征稅行為鼓勵公平競爭，避免金融企業借助其自身的優勢要素濫用市場支配地位，造成不正當競爭或壟斷行為，保證高風險運營的金融企業承擔更高的稅負以防范道德風險。同時，金融稅金應當作為一般性預算的一部分專款專用，以應對特定金融領域的風險防控，避免因稅金收入最大化導向的稅金分配爭議。

三、價值重塑：經濟新常態背景下的金融稅制構建基礎

1.稅收法定原則下的稅權配置

2018年，公家機構改革中將中國銀行業監督管理機構與保險業監管機構合并成立中國銀保監會。部分學者認為，在時機成熟時也應當將證券業監督管理機構進行合并，形成完整的金融業監督管理機構。以訂立稅收基本法的形式授權金融業監督管理機構成為金融稅管轄的適格主體，負責金融稅的征收、稅率調整、稅收優惠及稅基維護之職能。從長期來看，經濟高質量發展離不開金融業的服務供給，金融與實體經濟的聯系會愈發緊密。因此，在稅收法定原則指導下授權金融監管機構開征寬稅基也即是包含整個金融系統（國內證券交易稅應當包含全部證券交易行為，跨國證券交易征收貨幣交易稅）在征收范圍之內的金融稅的制度設計有一定可行性。

在目前我國金融監管架構下，應當嚴格遵從稅收法定主義協調稅權分配的沖突。基于金融交易稅的宏觀調控與金融防范賦能，由財政部與國家稅務總局作為法律授權主體制定相關部門規章推行金融交易稅，銀保監、證監會、外匯管理局等相關單位為具體監管部門具有現實合理性。2017年，我國成立的國務院金融穩定發展委員會與上述部門有相應的稅權配置的沖突，該委員會成立的意旨在于協調各部門間的權責劃分，不應當享有具體對金融市場的執法權，僅限制為對金融監管部門的監督權。條件成熟時借鑒美國證券交易委員會、歐盟金融交易稅的立法模式，將部分稅收權下放金融監管部門，且賦權證券交易所有監管及建議調控之權限能更好的提前發現、及時應對金融風險。

2.稅收中性原則下的宏觀調控

分稅制改革以來，稅收對國家宏觀調控的意義愈發明顯。在不斷增強中央財政收入水平的同時，也帶來了中央對國內宏觀調控能力的加強。近年來，通過“營改增”等稅制改革、部分行業稅率調整等方式形成了更加科學合理的稅負分配方式，中央有能力通過橫向及縱向財政轉移支付等手段達成中部崛起戰略、西部大開發戰略、全國高速鐵路公路等整體性布局和全國產業性調整。稅制的改變切實影響到企業、個人等微觀主體的日常生活及經濟活動。

在目前奉行市場經濟并進一步開放市場、激發市場活力的背景下，對稅制的宏觀調控作用要更加謹慎。劉大洪（2017）等學者指出，市場應當在資源配置的過程中居于核心地位，經濟法宏觀調控市場應當保持謙抑性。具體到財政稅收領域主要體現于稅收中性原則，稅收的征納不應當對企業施加過重或過輕的稅負，以保證盡量減少對市場自發運行的干預。對納稅人的稅負能力進行衡量，對行業發展進行考察并制定合理稅制是市場穩定發展的前提，不能隨意行使稅收優惠、稅率調整等方式對部分企業或行業進行不合理的扶持或干預，金融監管機構應當盡到審慎監管之義務，對金融資產流向與金融行業發展起到正向激勵作用。

3.量能課稅原則下的金融業稅基維護

國家經濟“雙循環”的制度背景下，為了應對疫情造成的全球性經濟危機，吸引外資、平衡國內區域間發展不平衡需要稅收發揮關鍵作用。“輕稅率、簡稅制、寬稅基”的立法模式及三者之間的相互性有利于國外資源流入及國內經濟循環發展：更健全完善的稅制、更低的稅率有利于吸引對我國的投資性資金流入，這部分資源的流入如外資企業的進駐及國內企業迫于競爭下的高速發展也拓寬了稅基。通過稅收獲取的收入，國家也會通過財政轉移支付協調區域間發展及產業調整，地方政府也通過制定稅收優惠達成招商引資。稅負設計路徑在考慮企業、行業、區域間發展差異造成的稅負能力差異基礎上進行調節，能夠更有效維護經濟穩定高效發展。

我國不同地區之間金融業發展速度有所差異。東部地區基于區位優勢及早期國家政策扶持進入經濟金融的高速發展階段，目前從行業發展前景、金融集中度等因素上來看較為成熟，中西部地區相較東部地區金融發展而言有一定滯后。目前，國內大循環的政策下空間溢出效應可能會更加明顯，區域之間金融交互愈發頻繁影響實體經濟上的相關產業布局。我國各區域尤其是以省會城市、“新一線城市”發展目標帶來金融首位度突出。按照不同省份金融發展的差異在實施金融交易稅的過程中使位處金融集中度更高地區、需要更多監管成本的企業承擔更多稅負，對金融集中度較低、資金實力薄弱的金融企業給予不同程度的稅收優惠，按照不同區域間金融企業真實稅負能力量能課稅，不僅能夠保證稅負公平，還能影響當地核心城市及實體經濟的發展，同時保證對金融業稅基穩定的良性維護。

四、功能轉向：以穩定金融市場為核心的法律規制

當前，在金融稅制構建過程中，共識在于應當轉變證券交易印花稅等稅種在實踐中主要目的為稅金收入的功能偏差。強調金融交易稅調控金融市場、預防金融風險功能為優先級目標，增加財政收入籌集風險儲備金、保障稅負公平的功能實現為次要要求。過往單一金融交易稅制下實踐中偏向為稅務部門增加財政收入的重要籌碼，造成執法部門在追求稅收利益最大化的同時損害金融企業利益，不利于金融業風險監控及對投機性交易的抑制。此外，現行統一稅率下的金融交易稅容易誘發道德風險。應當將金融交易稅定位為復合型稅種，多種功能并行保障金融市場風險防范及稅基穩定性。

1.調控金融交易、預防系統性金融風險

部分國外學者的觀點在于金融交易稅抑制投機交易等風險防控功能與稅收功能之間有“非此即彼”的沖突，只能實現其中之一（降低投機交易會導致交易總量的降低，從而導致稅基減少），并認為稅法不具備作為國家金融監管工具的必要條件。我國學者持反對意見，通常認為投機交易行為的減少是對市場環境的凈化，會激勵更多優質交易的產生，有利于稅基的維護。稅法以其對各區域及行業的巨大影響力，天然就是國家宏觀調控的重要手段，以凱恩斯、托賓為首的學者所提出的針對金融機構征收的小額金融稅被歷史證明了其宏觀調控的作用。

劉大洪、張守文等教授認為，市場經濟下市場能自發調節，當市場失靈時通過稅收作為宏觀調控手段干預經濟，稅收具備中性原則與宏觀調控的內在統一，能夠通過政策與法律有效處理經濟的“二元分化”。投機交易對市場的危害在于通過短期內的頻繁波動行為引導資產偏離其價值，對交易行為課稅，以適當增加交易成本的方式打擊投機交易達到對資產價格的穩定。此外，金融監管部門對短期杠桿行為調節經濟的依賴容易破壞金融體系的穩定性，此類風險調控行為容易使得金融體系自發抵御風險的能力降低。交易稅以金融機構為納稅主體對交易行為課稅，能有效弱化金融監管部門的道德風險規范金融監管部門的監管行為。

2.增加財政收入、實現稅負公平

世界各國現行的金融交易稅，如歐盟開征之金融交易稅主要用于緩解金融危機后救市所需資金缺口，同時平衡不同部門之間資金與風險分擔不匹配的矛盾。但是如前所述，在目前形勢下我國對金融領域高質量發展的要求，金融交易稅的收益及平衡賦稅公平的功能應當作為其主要職能的補充。財政收入對國家經濟建設、平衡區域間發展不平衡、實現稅負公平不可或缺。金融稅的征收及稅率的調整對金融領域的資源配置起到重要的引導作用。近年來，地方政府提出激勵計劃通過稅收優惠、稅收返還等形式鼓勵金融業的良性競爭與穩健發展。尤其在區域間競爭的背景下，針對不同地區的稅負能力差異而進行的稅制調整，對國家在中西部地區金融產業布局有明顯促進作用。

湯潔茵（2012、2013）等學者認為，在我國“營改增”的制度改革下，金融交易稅的征納可能對金融保險企業的發展及其增值稅的稅基維護有較大影響。首先，金融交易稅完善反避稅條款、施行嚴格的反避稅監管，是實現收益權與稅負公平的必要保障。在稅收遵從的基礎上維護稅基、拓寬稅基為政府帶來穩定收益，有利于政府金融交易稅收益權的實現，滿足事權與支出責任相匹配的需求。其次，金融交易稅對高風險運行的金融保險公司有投資上的約束力，此類金融保險企業高風險運行帶來高收益的同時，所產生的金融風險需要納稅人“埋單”，容易造成審慎經營的金融企業產生風險與收益不對等的風險。設置金融交易稅的差別稅率，對高風險高收益的金融企業施行高稅率，對審慎經營的金融企業實施低稅率或一定程度的稅收優惠政策，有利于實現不同金融企業間公平的稅負分配。

五、結語

以平衡課稅效率原則與稅負公平原則為核心，發揮金融交易稅調控交易、預防金融風險、增加財政收入的復合型功能。根據稅收法定原則將金融交易稅稅基擴大至包含證券交易在內的金融交易領域，轉變過往證券交易稅稅基較窄且以獲取財政收入為主要目的的單一立法模式。保持金融交易稅的稅收中性，在金融市場自發調節失靈時對金融企業進行稅制調整以穩定市場。針對不同稅負能力的區域及企業施行差別稅率，對高風險企業課征更高的金融稅，有利于實現稅負公平，弱化道德風險。