農村宅基地“三權分置”路徑探析

蔡雨歆 程 琪

作者單位：浙江農林大學文法學院

一、 農村宅基地存在的現實困境

2018 年中央一號文件中提出的宅基地“三權分置”，由于這是一項全新的政策，故對此項制度的落實有待完善。要想順利實施宅基地“三權分置”，要重點研究和關注以下幾方面：

（一） 制度設計有待完善

目前，我國實行的《農村宅基地管理辦法》，允許農村宅基地使用權進行轉讓，而對于宅基地的轉讓追加了諸多的限制，不允許向本集體組織以外的成員進行轉讓，使宅基地“三權分置”改革的步伐變得舉步維艱。由于宅基地“三權分置”仍然屬于新興產物，正處于改革的關鍵階段，此項工作主導部門的相關職責還尚未明晰，因此從國家層面應當加強職責分工、明確實施機制、完善頂層設計。同時，對于同一塊宅基地如何清晰界定其所有權、資格權、使用權，以及如何明確三個主體的權利范圍仍需進一步考量。

（二） 一戶多宅的處理問題

“一戶一宅”是我國宅基地制度的基本原則之一，但隨著農村社會的不斷發展，出現了“一戶多宅”的問題，部分農民占有使用的宅基地遠遠超過其基本需求，存在宅基地閑置的情形，并且該現象愈演愈烈，嚴重影響我國經濟社會的發展，甚至威脅農村社會的穩定。因此如何處理“一戶多宅”的問題成為了核心難題，而現有的實踐經驗并沒有從根本上解決該問題。因此，如何認定合法的宅基地，對于非法的宅基地如何處置，保障合法權益者不受侵害將關系到該問題的徹底解決。

（一） 宅基地使用權的流轉問題

依據我國現行法律，農民對于宅基地享有使用權和部分收益權，處分權受到嚴格的限制，因此宅基地使用權無法進入交易市場進行流轉。快速城鎮化使得農村出現大量的閑置宅基地，造成資源的浪費，農民為了促進財產性利益的增加，私下流轉宅基地的情況屢見不鮮。因此，如何保障宅基地合理合法地流轉，相應配套的法律法規需要及時跟進，保障使用權流轉中原有農戶的利益。

（二） 農戶自愿有償退出宅基地所占比例小

隨著城鎮化進程的進一步發展，大量的農村勞動力涌向城鎮，但是其并未放棄原來農村的宅基地，農民選擇進城卻不落戶。雖然政府大力推進宅基地自愿有償退出，但是實踐中所占的比例卻比較小。一是因為中國傳統落葉歸根的思想，農民始終認為農村才是真正的家，他們最后會選擇重新回到農村，不愿意放棄原來的宅基地。二是退出宅基地所得到的補償，不足以使他們用來購買城鎮的房屋，退出宅基地所獲得的收益對農民來說缺乏吸引力。三是籌集資金難，無論農民自愿退出宅基地，還是政府主導的強制退出，補償款是一筆不小的開支，這筆費用的籌集存在一定的困難。

（五） 有待形成成熟經驗

目前各地都在積極開展宅基地“三權分置”的改革，選取多地進行試點改革，形式多樣，各有特色，但是尚未形成成熟的經驗便于進行大范圍的推廣，仍是處于探索的過程。例如，紹興市的改革重心放在放活宅基地的使用權，義烏市則更關注如何確認宅基地的資格權，象山縣更是重點探索宅基地資格權登記，改革工作如火如荼地展開，但依然存在權屬不清，使用不規范，缺乏規范有序的措施等問題。

二、 宅基地“三權分置”實現路徑構想

（一） 完善制度設計

1. 落實宅基地集體所有權

首先，完善宅基地制度要堅持其集體所有的性質，明確宅基地為集體所有，進而確定“集體”的主體范圍并賦予其相應的處分權。以改革試點余江村為例，在余江村的試點改革過程中，余江村結合本村實際情況設立了村民理事會作為協調解決余江村宅基地糾紛的機制，這一舉措發揮了農村宅基地所有權行使的主體作用，村集體的所有權有明確的行使主體，通過這一方法提高村民參與感，有利于發揮集體的作用，從而促進農村宅基地的盤活與利用。借鑒余江村的先例，可以通過立法組織并確認類似的村民理事會，明晰宅基地的主體，并以此更好的調動和協調宅基地適用，充分調動農村土地資源的經濟活力。

其次，在明確其所有權后，賦予村集體宅基地處分權則能更進一步的完善的村集體宅基地所有權。村集體享有處分權意味著村集體不僅有將宅基地分配給有相應資格權的村民的權利，也享有著收回宅基地的權利。我國《土地管理法》第六十六條規定，不按照批準的用途使用土地的或者因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權。因此，明確賦予村集體對宅基地的回收和分配的權利，進一步落實宅基地集體所有的處分權，使得宅基地在閑置的時候村集體能夠更好的對宅基地進行回收利用和在分配，更利于宅基地的激活利用和促進鄉村經濟發展。

2. 保障農戶宅基地資格權

宅基地使用權的細分，將其分為流動性更強的使用權和固定集體成員的資格權，以此解決宅基地的社會保障性質和財產資產性質的矛盾。通過確認集體成員的資格作為取得和退出宅基地的標準，進而在不影響宅基地社會福利性質的情況下發揮宅基地財產權的作用。

通過確認集體成員的資格權，使得成員能夠通過身份獲取相應的宅基地。同時，因為宅基地的社會福利性質和保障作用，不盲目鼓勵村民退出宅基地，在治理宅基地一戶多宅等亂象的同時，確保集體成員的基本居住權，不鼓勵低收入者退出宅基地。另外，通過宅基地資格權的確認，可以設計一套重獲機制，為使得原先在集體當中后轉去城市的有意向回村的人通過一定的機制能夠重新獲得土地，盤活宅基地適用。重獲機制不僅更全面的落實宅基地的社會保障福利性質，也為盤活宅基地使用，減少宅基地閑置創造了一條途徑。

3. 適度放活宅基地使用權

適度放活宅基地使用權，打破宅基地使用權的限制，允許土地以合法的方式進行流轉是使土地從純粹社會福利性質轉為福利性質與財產資產性質并存的關鍵步驟。適度放活宅基地使用權的限制，合理設定使用權的流轉期限、途徑、用途等，允許對宅基地享有資格權的人在宅基地空置時將其出租、轉讓、抵押等，是宅基地能夠更好的物盡其用，擴大對宅基地有使用權的人員范圍，從而促進鄉村經濟發展。

宅基地使用權的改革主要包括兩個方面，使用權內容的放寬和使用主體的多元化。使用權內容的放寬即進一步放寬宅基地的使用范圍，如在滿足村民的居住權的情況下，對宅基地進行復墾以充分利用土地“增減掛鉤”政策，或者通過使用權的流轉將原先的居住用房暫用為經營用房等，積極調動宅基地使用的可能性。使用主體的放寬，即在原有的僅允許戶主用于居住，在土地合法流轉的情況下允許其他主體對宅基地進行利用，增加宅基地的土地收益和財產價值。

（二） “一戶多宅”處理的探索

宅基地所有權歸集體所有，農村集體經濟組織對宅基地享有占有、使用、收益、處分的權能。依據相關法律法規，規定“一戶一宅”原則，由于對戶的概念界定不明確、申請宅基地時面積計算不合理、宅基地退出激勵機制不健全、相關主體繼受取得多處宅基地使用權等歷史原因出現了“一戶多宅”的現象，鑒于“一戶多宅”存在諸多危害，必須予以規制，對于違法占有的宅基地進行強制清理或者收回，對于合法占有的超過部分制定合理的補償標準，引導其自愿有償退出。

1. 界定“戶”的概念

宅基地使用權的保障性意味著農民有所居，滿足農民基本生活需求，這就決定了宅基地申請主體的要件和標準。只有在符合條件的情況下，以申請的方式才可無償獲得宅基地使用權，而條件則是農村未成年子女達到法定結婚年齡后，為組建自己的家庭，有著分戶建房的基本生活需求。“戶”這個概念在不同地方有著不同的含義，例如戶口簿登記戶、農村自然戶、農村承包經營戶，存在一詞多義的情形。因此，筆者認為宅基地申請主體的“戶”應當與戶口簿登記戶屬于相同的含義，即因婚姻關系的建立繼而形成的全新的自然人組合，該全新的自然人組合因生活需要申請宅基地新建住房。對于該含義存在兩層內容的解讀：其一，存在婚姻關系。正因為婚姻關系的建立，因而產生新建住房的現實需求；其二，申請宅基地新建住房。因無法依靠自身經濟實力新建住房，政府考慮到為農戶提供基本生活保障，由該新家庭成員進行申請以后，為其提供宅基地新建住房。而有些家庭的建立其經濟實力足以支持其生活需要則無需申請宅基地，例如利用原有閑置的宅基地，自愿購買其他宅基地或者進城落戶等。

2. “一戶多宅”處理模式

以戶為單位落實宅基地資格權，將非法占用宅基地的情形予以分類，可歸為四類：合法“一戶一宅”、合法“一戶多宅”、非法“一戶一宅”、非法“一戶多宅”，根據不同種類分別施策。

1）合法“一戶一宅”：“一戶一宅”且面積不超過x 平方米（具體問題具體分析）；

2）合法“一戶多宅”：因歷史原因形成的超過標準占用宅基地和“一戶多宅”的，以及非集體經濟組織成員通過繼承或者其他方式占有和使用該宅基地；

3）非法“一戶一宅”：“一戶一宅”，其面積超過x 平方米；

4）非法“一戶多宅”：“一戶一宅”，以外多出的其他宅基地。

針對合法占有，出現“一戶多宅”的情形，通過制定合理的補償措施，引導其自愿有償退出，退出時還應當按照宅基地有償使用標準對于多占的部分繳納有償使用費，如果積極主動退出的，可以在一定情形下減少或者免除該筆使用費。

針對非法占有，首先考慮在法律上不合法的占有，未確權登記，這部分非法占有的宅基地需要強制清理。其次超過標準的“一戶一宅”，其面積超過x 平方米，對于超過部分面積按照有償使用標準實行階梯式計費，繳納有償使用費；“一戶多宅”，其中一宅超過法定面積的，超出部分與多宅部分合計實行階梯式計費，一宅未超過法定面積的，多宅部分扣除不足面積部分，剩余部分實行階梯式計費。非本集體經濟組織成員通過繼承的方式占有宅基地的，同樣需要繳納有償使用費。等到有一天時機成熟時，將對超出的部分一并收回。

（三） 完善宅基地有償退出機制

1. 堅持農民主體地位，提高農民的參與度

《深化農村改革綜合性實施方案》中明確指出，宅基地制度改革中宅基地的退出實行自愿原則。因此，在宅基地退出制度建立的過程中，農民應當充分發揮主觀能動性，積極參與到該項活動中，通過村集體的組織來給予農民充分表達的權利，讓農民能夠表達訴求，深入溝通交流，及時解決改革中出現的問題，只有這樣才能保障農民的主體地位以及宅基地的用益物權。前期溝通到位后，在后續的退出過程中，能夠避免一些矛盾的出現。

2. 深入推進宅基地確權頒證工作

在宅基地“三權分置”改革工作不斷推進的當下，宅基地的財產功能得以顯現。宅基地確權頒證，農民能夠獲得土地和房屋所有權的產權證，為宅基地的流轉提供了憑證，更有利于宅基地有償退出工作的展開。通過確權登記后，可以對宅基地進行全面排查，可以較好地規避農村宅基地多占、面積超標等情況，為后續宅基地的退出工作奠定基礎。

3. 確定合理的補償標準和程序

制定合理的補償標準是宅基地退出的關鍵步驟，因此需要通過法律和政策明確規定宅基地退出的標準，對于不同的宅基地實行的補償標準也不一樣，可以根據當地的實際情況，對補償的方式和標準進行相應的規范。針對不同類型的宅基地分別進行評估，按照宅基地本身的多樣性，構建多樣化的地價評估方法，最終以評估結果和補償標準作為補償依據。

4. 提供相應的社會保障機制

農民退出宅基地后，大部分會選擇進入城鎮生活，首當其沖應該解決的是戶籍問題，享有和城鎮居民相同的權利，避免因戶籍的差異產生重新返鄉的問題，因此需要推動戶籍改革的法治化進程。還需要解決基本的社會保障問題，應當免費為農民提供技術培訓的機會，提供相應的公益性崗位增加農民的收入，處理好城鄉醫療保障制度的銜接，為農民的基本生活提供有效的保障。