淺析宅基地改革突破路徑
——以農村服務對象為視角

舒一諾 韓葉珂

一、宅基地“三權分置”在目標服務對象上存在的困境

“三權分置”核心就是把資格權從廣義的使用權中分離出來，形成宅基地所有權、資格權、使用權三權分置，既保留了村級集體組織成員享有的宅基地權益，又能使宅基地的使用權“活”起來，使用權既可以本人使用，也可以流轉級他人使用而享有收益，一方面，村集體組織成員的權益可轉換為收益，另一方面滿足了無宅基地資格人群通過付出對價獲得宅基地的使用權。國家冀望通過出盤活農村閑置宅基地、推動“三權分置”改革新思路,進一步增加農民財產性收入, 推動鄉村振興。目前，宅基地“三權分置”改革目標的服務對象主要包括兩類：鄉村與村民。

目前，我國宅基地管理上基本上還是二權法，即所有權歸集體所有，使用權歸村級集體組織成員所有。隨著城鎮化的推進，一部分村級集體組織成員離開農村，到城鎮就業生活，其享有的宅基地及附房屋空置，造成了資源的極大浪費，而另一方面，有些城鎮居民想到農村生活，但限于宅基地使用權只能屬本村集體組織成員所限，使用權不能交易，其要求不能得到滿足。也正因農村宅基地不能得到有效利用，造成了一些空心村的出現，這極大地阻礙了美麗鄉村的建設，滯后了鄉村振興的進程。

就村民來講，村民與鄉村之間有著密不可分的聯系，彼此之間相互影響，相互作用。村民是鄉村發展的關鍵所在，也是鄉村發展的最大受益者。只有凝聚起全體村民的力量，才能在鄉村發展中真正突破舊有的發展模式，與時代接軌，贏得時代的紅利。因此，考慮到鄉村整體發展中村民的主體作用，筆者認為可以通過挖掘村民在鄉村中的角色作用與生活表現，積極引導相關村委干部認識到這一服務的優勢所在，努力保持與引導村民在思想上保持較高的先進性與統一性，齊心協力為鄉村發展做努力。

（1）以村委會為核心。通過實地考察，筆者發現鄉村在發展過程中多以村委會為核心主體。一方面，村委會內成員在思想上均具有一定的先進性，且在鄉村中也具有一定權威性，能較好組織引導，落實“三權分置”新思路推廣辦法，使得鄉村更好發展；另一方面，村委會作為鄉村發展的主要領導者與決策者，密切關注宅基地發展現狀與改革進程，具有較高的科學素養與經濟頭腦，能夠作出使宅基地有效盤活的階段性決定。

（2）從眾心理明顯。筆者在實地考察認知的基礎上，結合宅基地改革路徑落實現狀，分析發現鄉村中存在著明顯的從眾心理。即當向全體村民征集意見與選擇時，大多村民在做選擇、決定時存在著較為明顯的盲目從眾心理，也即所謂的“跟風隨大流”。一方面可能受到其自身文化素質的影響，另一方面，村民個人的決斷能力可能有所欠缺。

（3）勞動力缺失。通過實地走訪、現場考察，了解到鄉村中目前存在著較為明顯的不平衡現象。即鄉村中老人與小孩的比例較青年的比例要高出許多，甚至存在著一些鄉村僅存一些老人與小孩，也就是當下提及較多的“留守兒童”、“留守老人”。此外，青壯年群體多為以手工活為業的女性村民，且年齡大多分布在30-50 歲之間，屬于當地的“自由職業者”。而宅基地改革中的主力軍，即這些女性村民的丈夫則多外出打工，或本地，或異地，存在勞動力缺失的窘境。

（4）思想滯后。在考察過程中，鄉村村民整體思想呈現出較為滯后的現狀。其主要表現為村民對新興事物接受度低，與城市發展之間存在著明顯的滯后時間差。當然，因所處區域、交通、資源、環境等條件不同，各個鄉村在滯后程度上也各有不同。相對而言，東部地區的滯后性明顯較之中西部地區有所緩和。因此，在宣傳推廣過程中也需要因時制宜、因地制宜地作出適當調整。甚至，可通過采取點對點、面對面宣傳、培訓等方式從根本上緩解這一問題。

二、宅基地“三權分置”改革困境突破途徑建議

（一）轉變農民思想

1、加大政策宣傳力度。提高大眾傳媒的作用，多種媒介形式結合使用。在保證內容本身的權威性和正確性的同時，注重與村民的互動性，收集村民對此政策的反饋意見，完善意見反饋渠道，并對此作出回應。并且可以通過網絡進行線上轉發擴大受眾面積，形成線上線下結合的宣傳機制。除了公布政策的具體內容，還可以制作專題紀錄片，讓村民在了解該政策的發展和現狀的情況下，更好地作出對政策的回應，也可以舉辦政策的相關論壇，請有關專家解答村民疑惑，突出政策中的關鍵信息。因地制宜進行政策宣傳，打破傳統農村政策宣傳的片面性，增強政策宣傳的互動性和趣味性，讓農民知曉宅基地改革的根本目的是為了保障農民的權益，為農民謀福利， 這樣能夠使得農村三權分置政策能夠更好的落實與推進。

2、引入社會資本共創雙贏模式。積極引入社會資本如聯營、土地入股，可以模仿企業的運作模式來進行相應的經營管理。打造“生態+”“旅游+”的模式，深度融合文化教育、體育項目、旅游開放等，推進農村宅基地改革和發展。在挖掘鄉村特色優勢的背景下，打造一個設施完備、功能多樣、環境優美的休閑觀光園區，進一步開發民宿客棧、漁業垂釣、田園小鎮、生態養老、青少年戶外研學等新產業，推動城市資源向農村流動。針對有優質特色農產品資源的鄉村，可以打造農產品產地批發與現場品嘗、觀摩采購等方式空間，以此來促進新業態的發展。

同時，要探索將農村宅基地納入集體經營性建設用地入市范圍，構建農村集體建設用地與國有建設用地同平臺、同規則并軌運行的市場交易體系，確保農村集體組織及其成員長久享有宅基地入市的收益。

（二）發揮村集體作用

1、建立專項村民理事會機制。充分發揮村集體的主導作用，運用專項組織管理形式，在各村成立專項村民理事會。依據各村的實際情況制定宅基地改革的具體方案，切實維護農民的利益。同時，整合利用宅基地改革、村莊整治等所節約的建設用地，合理規劃土地利用機制，提高土地資源的利用率。村民理事會成員由村長、村干部及村民代表組成。村長在理事會中發揮引領作用，思想上具有一定的先進性，在鄉村中也具有一定權威性，對于宅基地發展現狀與改革進程認知程度較高，能夠作出使宅基地有效盤活的階段性決定，能較好地組織落實“三權分置”新思路推廣辦法；村干部積極響應號召，作為聯系村民代表及廣大群眾的橋梁紐帶，充分發揮中間人的溝通作用，促進新型改革模式高效落實與貫徹；村民代表受村民委托和監督，充分代表廣大村民意愿，自由平等民主地反映村民意愿，使得改革方案在推進過程中能夠最大程度地考慮到村民的利益需求，通過有效溝通機制，及時解答村民疑惑，推動改革自上而下、由點及面地全范圍鋪開。

2、建立輿論規則和道德規范。宅基地“三權分置”改革困難的重要原因之一是缺乏村民的普遍認同感。由此，筆者認為成立一套村民普遍認同的輿論規則和道德規范十分必要。各地政府結合現行法規，在充分理解中央文件主旨的基礎下，依照各地改革現狀與實施困境，針對性地下發宅基地“三權分置”改革辦法等文件，推動改革辦法從“理論”走向“實踐”。積極吸收業內外學者對宅基地改革的建議，建立一套體現“三權分置”精神的通俗化、人情化的改革實施辦法，充分利用輿論造勢，鼓勵各村圍繞改革內容建立一套被村民廣泛接受與認同的道德準則，以此充分調動農民的積極性和主動性，增強村民對改革的理解和信任，極大減少改革的成本。進一步激活宅基地的社會屬性，將宅基地改革工作作為新農村建設的一大重點，借改革之手幫助農民實現對于美好居住環境的訴求，實現宅基地“三權分置”改革與鄉村振興戰略的完美契合。

（三）建立相關機制

1、推動自愿有償退出機制。一是采用循序漸進的手段，盡管全國范圍內已經有一些試點地區取得了一些卓有成效的探索和突破，但目前的試點地區都具有一定的特殊性，同時也面臨著一些問題，因此建議循序漸進開展工作，逐步擴大試點范圍，等待具有一定成熟的經驗之后推廣 ；二是可以采取先易后難的辦法，選擇農民退地意愿較為強烈，產權改革等前期基礎工作較為完備的地方先進行農村宅基地自愿有償退出工作；三是堅持農民自主自愿原則。不盲目強行全面推行，不強制農民落實機制，以防止相關部門借助自愿有償退出的名義，侵害農民的實體權益。

2、及時跟進補償機制。在制定宅基地退出的補償標準時，始終關注農民損失，將補償農民損失放在首位。針對補償的范圍，不僅要考慮當前，也要以考慮長遠，這既應該包括宅基地本身、宅基地上的房屋及其附屬設施等，同時要考慮到農民退出宅基地進入城鎮后生活成本會增加。從我國當前的社會保障水平來看，農民本著淳樸之心，其訴求主要是能夠得到相應的合理保障。同時面對城鎮地區日益高漲的房價，不少農民選擇實物補償的方式，或者是選擇以實物補償為主，貨幣補償為輔。多樣化補償方式，例如，采取入股、就業、金錢、實物等多種安置方式。多元化的補償方式，能為農民提供更多的選擇，為退出宅基地的農民提供更加充足的發展資源，有效促進宅基地農民自愿退出宅基地。農民應該根據自己的實際情況選擇適合自己的補償方式，既可以選擇宅基地換住房、宅基地地換社保等安置補償方式，也可以把宅基地使用權作為股份在農村建設用地市場投資，由此參加年度分紅獲取一定的收益。最后針對農民不同的需求具體問題具體分析，制定相應的補償方式。

3、優化相關配套措施。一方面，建立覆蓋城市和農村的社會保障體系，促進宅基地工作全面推行。對于退出宅基地后的農民來說，如果已經在城市居住卻無法與城市居民享受一樣的社會保障待遇，毫無疑問會給他們的生活帶來極大的不便。因此應當從以下幾方面銜接社會保障體系：一，將退地農民納入城鎮最低生活社會保障體系之中，使得其能夠與城市居民一樣享受最低的生活保障；二，銜接好城鄉間的社會保障，主要是完善城鄉間醫療和養老保障的銜接；三，將進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系，對于一部分農民來說，宅基地始終是他們維持生活的基礎保障，所以對于那些完全退出宅基地的農民來說，應當將其納入城鎮住房保障體系；四，設立專業的農村社會保障基金制度，可以通過立法的方式把宅基地退出中產生的收益專項用于農民的社會保障。

另一方面是要完善退地農民的就業體系，搭建退地農民就業平臺。政府不僅要授之以魚，更要授之以漁，可以根據市場的要求為農民提供專業的培訓，提高農民的就業能力，同時大力開發社區就業崗位，拓寬農民自主就業的渠道。在此過程中，協助農民及時轉變就業觀念，提高農民自主就業和創業的意識，加大農民自主創業的政策扶持力度，促進農民自主創業。此外，要重視民間組織的力量，建立多方合作機制，發動各方力量共同打造退地農民就業服務體系，幫助農民消除退地的后顧之憂 ，有利于農民生存生活的可持續發展。