交通強國戰略視角下交通運輸信息化建設運營模式的分析

張海亮，王紅便

（1.山西交通職業技術學院，山西晉中 030600；2.中國農業發展銀行晉中市分行，山西晉中 030600）

一、引言

交通運輸行業信息化是一項復雜的系統工程，在規劃、設計、實施和運維等各個階段都涉及到資金籌措、人才技術、功能定位和可持續發展等一系列復雜問題。在傳統的建設運營模式中，交通運輸信息化主要的建設主體為政府，資金渠道主要為財政資金投入，一方面有相對穩定的政府作為支撐，保障了交通運輸行業信息化的建設與發展，從另一方面來看，由于缺乏競爭，系統“造血”功能不足，財政壓力持續增多，運維預算不斷“滾雪球”，很難實現系統的可持續發展。而市場化運行模式相關研究已較為成熟，并在傳統基礎設施建設和公益服務設施建設運營領域得到了較為廣泛的應用[1]。

隨著“互聯網+”、物聯網、大數據相關理念與技術的發展與廣泛應用，交通運輸行業信息化建設與運營迎來了新的發展機遇。同樣，在經濟性、先進性、適用性和可持續發展等方面也面臨著更多的挑戰。借鑒基礎設施領域工程建設管理和運營經驗，在交通運輸行業信息化領域開展投融資模式、建設運營模式研究對當前階段推進交通運輸行業信息化建設發展具有非常積極的意義。

二、交通運輸信息化建設模式

交通運輸是國家重要的基礎設施組成部分，信息化作為提升交通運輸系統效率的手段，通常也定義為基礎設施的范疇。從項目融資和建設模式來看，隨著政策因素與運營模式的不斷創新，社會資本進入基礎設施領域已較為普遍，并且投融資模式也更加靈活、多樣。在社會資本參與基礎設施建設與服務的實踐中，項目融資和PPP 融資是發展較快、應用范圍較廣、代表性較強的兩種社會資本參與模式[2]。

（一）投融資模式

項目融資，一般面向針對特定項目而組建的項目公司，以項目的名義進行資金籌措，以項目公司資產作為保障，以項目營運收入承擔債務償還責任。項目融資經典模式包括：BOT（Bulid-Operate-Transfer），即建造—運營—移交方式；BOO（Building-Owning-Operation），即建設—擁有—經營；BOOT（Build-Own-Operate-Transfer），即建設—擁有—經營—轉讓；TOT（Transfer-Operate-Transfer），即轉讓—經營—轉讓模式等。

PPP 融資是指政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系的形式，主要應用于基礎設施等領域。本質上講，PPP 模式是一種公私合營合作模式。合作各方參與某個項目時，政府通過對項目的扶持，實現參與合作各方的利益，同時共同承擔責任和融資風險。

項目融資和PPP 融資都是通過政府授權私營機構在一定期限內特許經營，向項目的使用者收取費用，以回收項目的投資、經營和維護等成本，并獲得合理的回報，特許期滿后項目將移交回政府，但PPP 模式更體現廣義的公私合伙合作關系。

（二）信息化投融資模式

交通運輸信息化是服務于交通運輸行業基礎設施和業務運行的支撐系統，是伴隨著行業需求和信息技術發展而日益成熟的領域。在初期，信息化一般遵從交通運輸行業基本建設程序進行建設、管理和運營，隨著經濟社會發展，行業信息化投資建設運營模式也逐漸規范化、多樣化和靈活化。

1.政府主導建設模式。政府投資建設模式是典型的傳統模式，也是應用最為廣泛的一種投資建設模式。其特點是，信息化項目由政府全額投資建設，整個項目的規劃、設計、建設、驗收和運維完全由政府部門主導和組織，資金籌措和管理均由政府執行。在建設與運營管理中，依據行業工程項目建設相關程序與規范執行。

2.政府引導、市場主體模式。政府引導、市場主體模式是指由政府引導、行業企業和社會資本參與，充分發揮市場機制的一種建設模式。在這種模式下，政府主要的角色包括部分出資、政策引導、建設和運營監督管理、提供相關服務等。從交通運輸行業信息化具體應用情況來看，除政府直接出資或補貼出資支持企業進行建設運營外，比較常見的是BOT 模式。政府部門就某個交通運輸信息化項目與項目公司簽訂特許權協議，授權項目公司承擔項目的投資、融資、建設、經營與維護，在特許期限內，項目公司作為經營主體通過向政府部門、行業企業或社會提供信息服務，并依法依規收取費用，通過運營回收項目投資、建設、經營和維護成本并獲取合理回報，特許期滿后，雙方依據協議將信息化項目成果無償或有償移交給政府部門；在BOT 模式中，政府部門擁有項目建設和運營的監督權、調控權。

此外，PPP 模式也是典型的政府引導、市場主體模式。從2014 年開始，PPP 經歷了從探索發展到快速發展的階段[3]。財政部PPP 中心發布的全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018 年報數據顯示，當年落地項目1 962 個，占累計落地項目4 691 個的41.8%；當年開工項目占累計開工項目的48.2%。這說明2014—2017 年各地推出PPP 項目在加速落地。在PPP 模式中，政府部門可全程參與項目規劃、投融資、建設、運營和資產剝離等過程，實現對項目建設和運營的高度參與。在交通運輸信息化行業中，PPP 模式尚不常見。

3.市場主導模式。市場主導模式是指針對規劃的交通運輸信息化項目，政府部門通過政策調控和市場引導等手段，引入社會投資進行項目的建設和運營，社會投資方自行建設、自行運營、自負盈虧、自擔風險。在這種模式中，政府主要的職能是行業規劃和政策的制定與落實監督、相關服務等。由于存在政策因素和風險，完全市場主導的信息化項目相對較少，且運營后政府行業監管或信息共享存在一定困難。

三、交通運輸信息化建設特點及建設運營模式分析

交通運輸是國民經濟的重要基礎，對國家經濟、社會、政治和國防都具有重要意義。在傳統意義上，交通運輸一般多指公路水路領域。在本文中，交通運輸信息化是指公路水路交通運輸信息化。

（一）交通運輸行業信息化特點

交通運輸信息化是交通運輸行業的服務與支撐體系，具有明顯特點：一是基礎設施屬性明顯，緊密圍繞交通運輸行業基礎設施開展建設與運營，同時，各相關建設管理理念與體制、規范更多的遵從于基本建設程序；二是行業面廣信息化涉及領域寬，涵蓋了交通運輸行業涉及的所有要素和業務領域；三是公益性與可經營性并存，服務于社會公眾、行業管理和科學決策的信息化系統公益性明顯，而在道路運輸領域、城市客運、公共物流和出行服務等領域又具有增值性和可運營性質；四是建設管理和應用對象的組織機構網絡化、復雜化，機構條塊結合，管理層級多，服務和應用對象多元；五是網絡和信息安全要求各異，交通運輸行業信息化中不同業務系統、不同網絡環境、不同使用對象對信息系統和網絡提出了不同的安全等級需求。

由于以上種種交通運輸行業信息化的特點，在信息化建設與運營模式選擇中，也受到更多因素影響而更加靈活、多樣。

（二）建設運營模式分析

目前，交通運輸信息化建設運營模主要包括政府主導建設模式、政府引導市場主體模式和市場主導模式。在具體實踐過程中，各種模式也在不斷變化與衍生，模式之間的定義與邊界也逐步模糊。

1.政府主導的傳統模式。政府主導的傳統模式，一般由政府行業主管部門制定行業信息化項目規劃，由政府行業主管部門委托或授權某一單位作為項目建設單位開展項目建設和運營管理工作。建設資金由政府全額投入，立項、設計、建設、驗收和運維各個環節均由政府部門主導和組織。

傳統模式是較為常見的模式，適用于建設管理機制體制健全，單個項目或少數多個同期項目，同時，對建設單位專業技術人員、管理水平均有較高要求。而對于同期大規模多個項目同步建設，組織管理體系不夠完善的情況則不適宜。此外，從投融資角度看，更適合于由政府使用或公益類的，無法實現營利和增值運營的項目，如電子政務系統、執法等業務應用系統等。在網絡和信息安全方面，由政府出資建設運營，對網絡和信息安全有更高的要求，能夠確保數據資源的所有權、使用權。

2.政府引導市場主體模式。在交通運輸信息化行業中，政府引導、市場主體的投融資模式主要有PPP 模式和BOT 模式。

（1）PPP 模式。PPP 模式是政府和社會資本合作模式，經省級政府和財政部審批后，通過招標確定合作方，政府與社會資本方共同組建項目管理（SPV）公司，承擔交通運輸信息化項目的建設管理工作。采用PPP 建設模式，是國家現階段積極倡導的一種建設模式，能夠實現信息化項目的統籌規劃和統一實施，可以通過選擇更加專業、經驗豐富的合作單位來實現優勢互補，借力經驗豐富的建設管理合作方降低交通運輸主管部門在人才隊伍、管理經驗等方面不足帶來的風險，可以在降低政府財政支出壓力的同時實現交通信息資源、信息服務向資產的轉化。

PPP 模式是一種政府和社會資本方（私營者）多方共贏、風險利益共擔的一種融資建設模式，主要適用于政府負有提供責任、適應市場化運作、投資規模相對較大、需求長期穩定、價格調整機制相對靈活、收費機制相對透明、風險能夠合理分擔的基礎設施和公共服務類項目[4]。在交通運輸領域，將公益類項目與可運營類項目整體打包，同期建設多個項目，更易于實施“一攬子”工程，更易于實現信息資源的統籌與共享，能夠更好地平衡業務信息化發展水平，促進行業信息化整體提升。SPV 公司一般由出資人和政府代表共同參與，政府有一定的決策權，在網絡和信息安全方面能夠較好地體現政府監管職能，能夠通過協議或合同約定來規范數據資源的所有權和使用權，實現責權利的統一。

從實踐情況來看，省級PPP 項目從識別入庫到采購、執行的周期較長。據財政部政府和社會資本合作中心網站PPP 項目管理庫查詢信息統計來看，智慧交通項目一般包含在智慧城市項目中進行建設，公路、水路、交通運輸信息化PPP 項目案例較少。

（2）BOT 模式。BOT 模式是交通運輸領域，特別是高速公路建設投融資應用很普遍的一種模式。由投資人作為項目發起人，從政府獲取某一領域特許經營權，通過經營來覆蓋建設成本并獲得利潤。通過BOT 可以解決政府在信息化項目建設運營中的資金壓力，也轉移了運營風險。但是，在特許經營期內政府也失去了項目所有權和經營權，存在不易監管和稅收流失等問題。BOOT、BOO 等是標準BOT 模式的不同演變形式。

在多數智慧城市智能交通建設中，公共交通電子站牌系統建設一般均以BOT 模式建設，政府通過特許站牌廣告經營權的方式吸納社會資本開展信息化系統的建設與運營。在個別省市，道路運輸重點營運車輛安全省級監管平臺建設運營，也采用了這種模式。在運營過程中，信息系統產生的數據資源的所有權和使用權不易界定，網絡和信息安全邊界模糊，責任不易落實。

3.市場主導模式。市場主導建設運營模式通常是指在行業主管部門規劃指導下，由社會資本自主投資建設和運營的信息化項目，通過市場機制回收成本并獲取利潤。投資者自負盈虧、自擔風險，政府部門主要體現指導、監督與服務職能。市場主導模式相對而言具有更好的靈活性，方式多樣且靈活多變，社會資本的主體也更加多元。

市場主導模式適合于具有良好的增值運營收益空間的交通運輸信息化項目。城市交通、公共物流是目前較為成熟應用市場主導模式建設運營的領域。由于市場主導模式以企業自主經營為特點，在信息系統建設、數據資源采集、加工和應用中具有更大的自主權，政府更多的角色是指導、監督和共享利用。網絡和信息安全責任主體在項目建設運營方。

四、交通運輸信息化建設運營模式的思考與建議

在具體交通運輸信息化項目建設和運營中，投融資與建管模式的選擇，涉及到諸多因素，應結合實際情況進行統籌考慮與決策。

（一）信息化項目實際與特點

交通運輸信息化在各省市、各業務領域建設與運營情況差異很大，項目實施的基礎條件不一，在具體模式選擇中要充分考慮具體情況和項目特點。需要充分考慮信息資源整合與共享情況、基礎支撐條件、項目性質是公益性或是可經營性、投資規模及技術要求等因素。對于項目實施基礎條件好，社會公益性質明顯，投資規模不大、建設內容清晰、技術要求明確的項目，更適宜于采用政府投資模式。

（二）財政承受能力

在項目建設投資中，在科學計算項目建設成本的同時還需要合理測算后期運營成本，以此作為項目投資規模進行財政承受能力評估。對于有可收益或增值服務拓展，兼具公益性和運營收益性的項目可以采取政府引導或政策引領的方式，引導市場主體積極參與建設。政府引導市場主體模式和市場主導模式可以有效平滑政府財政壓力。

（三）政策環境

近年來，為積極推動經濟發展，推進社會資本參與基礎設施建設，項目建設投融資政策環境在不斷優化，2014 年以來，《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》等一系列政策出臺，為政府引導市場主體建設模式的應用奠定了良好的基礎。同時，交通運輸部、廣東和山西等諸多省市在“十三五”信息化發展規劃中都明確將積極推進信息化建設運營領域社會資本的合作。這些政策的出臺，為交通運輸信息化項目建設投融資模式的嘗試與創新奠定了基礎。但是，從具體實施層面來看，尚沒有統一明確或完整的政策性文件出臺，需要在具體實踐中，結合國家政策、各省情況、行業特點和具體政策環境，在合規的前提下，創新機制與模式。而對于嘗試性實踐，在試點示范取得一定效果后，應該及時總結評估，并盡快提升到較高理論水平，以進一步完善相關政策。

（四）建設單位情況

信息化項目建設承擔單位的組織機構、機制體制、人員隊伍和管理能力也是建設運營模式需要充分考慮的因素。在機制體制不暢、管理能力不足的情況下，借力社會資本方的建設與運營管理優勢是保持信息化穩定發展的一條捷徑。當前，“大系統、大平臺、大數據”已成為政務信息化建設的必然要求，與行業優秀企業合作，在資金、人力、技術等方面進行優勢互補、開展合作，不失為一種有益模式。

（五）網絡與信息安全需求

《中華人民共和國網絡安全法》已于2017 年6月1 日起施行，網絡和信息安全已被提升至國家安全戰略的新高度，在各行各業各個領域中應予以高度重視。在交通運輸信息化建設中，網絡和信息系統所覆蓋的業務領域、產生和使用的數據資源，以及適用對象和用戶群體多元各異，應結合項目特點和客觀需求充分落實網絡安全責任。同時，應對數據資源的所有權、使用權和收益權進行合理界定與約定。

（六）可持續發展

信息化系統是一個復雜且長期不斷優化完善的系統工程，在建設模式選擇中不僅要考慮項目建設管理，更要長遠考慮項目后期運營和可持續發展，應充分考慮技術更迭、維護經費等方方面面因素。在交通運輸信息化建設中，一方面要考慮在建設之處，政府引導和財政資金為主的“輸血”作用，更要考慮長遠發展中建設和運營管理過程中“造血”能力的培養。

五、結語

當前，我國交通運輸正迎來新的發展階段，在建設現代綜合交通運輸體系，推進交通強國建設的征程中，數字化、智能化、信息化將發揮越來越重要的作用。交通運輸行業信息化發展空間和市場領域將不斷擴大，積極探索和不斷創新信息化建設運營模式對促進行業信息化可持續良性發展具有積極意義。