對上海不動產登記工作延伸至街鎮的探索性思考

文/曹彥

一、問題的提出

（一）“放管服”改革的總體要求

“放管服”是近年來中央針對傳統行政服務體制弊端提出的一項改革措施，包括簡政放權、放管結合、優化服務，目的是轉變政府職能、激發市場活力、優化營商環境、構建新型社會治理體系。其中的一項重要內容就是放權于地方，將各類行政審批和公共服務事項下沉到基層，打通政務服務“最后一公里”。自然資源部為此頒布了《關于全面推進不動產登記便民利民工作的通知》（自然資發〔2018〕60號），除了“一窗受理、一網通辦”、“互聯網+政務服務”、“全城通辦、異地可辦”等要求外，還提出將基于互聯網、自助終端、移動終端的不動產登記服務全方位向鄉鎮街道、城鄉社區、金融網點等延伸，實現就近能辦、多點可辦、少跑快辦，減少群眾跑腿次數，為不動產登記向街鎮延伸指明了方向。

（二）新冠疫情背景下避免人員集聚

2020年初暴發的新型冠狀病毒肺炎疫情，不僅在全球肆虐，也給我國政治、經濟和社會發展帶來了前所未有的挑戰。根據目前科學界的分析判斷，新冠病毒有可能伴隨人類長期存在，疫情防控也步入了常態化階段。在公共場所，做好對人員的限流和疏散，避免人員的大規模聚集，是疫情防控的重點。交易登記中心受理大廳，是一個人員高度密集的場所，每天大廳內人頭攢動、人滿為患，成為病毒傳播的高風險場所。將不動產登記工作下沉到街鎮，能有效地分散人流，有助于疫情防控。

（三）街鎮屬地化管理的發展趨勢

隨著社會轉型，傳統的“單位制”向“社區制”轉軌，街道（鄉鎮）作為我國行政管理體系的末梢，在基層社會治理中的地位日益凸出、功能逐漸完善，承攬了越來越多的社會事務。這一嬗變，適應了未來社會發展的趨勢。先前一些實行垂直管理的部門，比如市容所、房管辦，由于條塊分割、行政壁壘，無法很好地融入社區開展工作。如今在市委、市政府的決策部署下，通過“重心下移、資源下沉、權力下放”，由條入塊相關工作從條線職能部門職能變為“街屬、街管、街用”，被納入街道（鄉鎮）城市網格化綜合管理，發揮“屬地化管理、快捷化反應、責任化運作”的優勢。不動產登記作為一項關乎群眾利益的民生工程，實行街鎮屬地化管理能更好地實現“力量下沉、關口前移、服務前置”，以減輕政府負擔、提升辦事效能。

二、外省市的實踐和探索

（一）一些城市的先行試點

一些城市勇于改革、大膽創新、力求突破，率先在街道試點了不動產登記延伸服務。例如北京市自然資源規劃委員會將豐臺區作為試點，積極依托基層行政資源和服務經驗，將不動產登記服務延伸至街道，開展抵押、配偶間更名、離婚析產、補證、換證、自然人名稱變更等多項服務，使居民群眾就近獲得實惠，切實打通了服務群眾的“最后一公里”。浙江溫州龍灣區以狀元街道為試點，將一些非涉稅不動產登記業務下放至街道行政服務中心，后續又與區政府服務網“一窗受理”平臺實現對接，承辦所有不動產登記業務，以實現“就近辦、多點辦、少跑快辦”，提升群眾和企業的獲得感和滿足感。

（二）部分地區已全面鋪開

在先行試點之后，不動產登記延伸至街鎮這一創新做法，被視為落實“放管服”改革、打通服務“最后一公里”的重要舉措，在整個區（縣）、市乃至全省得到推廣。河北省秦皇島市積極推進各街道（鄉鎮）便民服務中心、村（社區）綜合服務站點建設，認真梳理行政服務事項清單，將包括不動產登記在內的132個政務服務項目延伸至街道（鄉鎮）便民服務中心，全心打造“零距離”服務工程。江蘇省在推進不動產登記快速便捷方面做了大量有益的探索，努力構建“一窗受理、集成服務”模式，除在橫向上運用互聯網和大數據，實現“交易、稅務、登記”三部門信息共享、數據融合和并行審批以減少環節、簡化流程、提高效率外，還在縱向上構建市、區（縣）、街道（鄉鎮）三級不動產登記窗口網點體系，增設受理網點，縮短服務半徑，把“讓群眾跑腿”變為“讓數據跑腿”。全省登記網點平均服務半徑約10公里，群眾到最近的網點平均用時約30分鐘，其中無錫平均服務半徑才2公里，群眾到最近的網點平均用時才2分鐘，“家門口辦事”的優勢效應凸顯。

三、上海在這方面的可行性

（一）各項工作走在全國前列

作為中國第一大城市，上海在經濟、社會、文化等各方面建設中成績斐然、令人矚目，許多工作走在全國前列，其中最大的亮點是富于首創精神，能瞄準新形勢、新情況、新問題，不斷與時俱進、開拓創新，敢于突破陳規、大膽實踐、力求變革，使現有的體制、機制進一步適應社會發展的需要。同時，上海也是一座具有進取精神、善于學習和包容的城市，能放眼全國、聚焦海外，吸收借鑒各國、各地的成功經驗和優勢長處。上海作為全國的人才高地，匯聚了一大批專業型、復合型和創造型人才，為各項工作的發展注入活力。為繼續深化“放管服”改革、優化營商環境、推進基層治理體系和服務能力現代化、促進長三角一體化高質量發展，把不動產登記權力下放給街鎮，必將被提上上海政府工作的議事日程。

（二）人流密集亟待分散

上海地少人多，作為一線城市，房地產市場活躍，房屋的日均交易登記數量龐大，并經常隨政策的調整變化而出現高峰。以2021年初為例，上海樓市突然火爆，由于新建商品房的限價、契稅上調的傳聞、學區房的緊俏、征收舊改的力度加大等因素，二手房交易量明顯上升，房價也隨之上漲，在“買漲不買跌”心態的驅使下，爭相搶購態勢愈演愈烈，每天各區交易登記機構人滿為患，而防疫的緊箍咒卻一刻也未松動。每區只設一個房地產交易登記中心，在上世紀90年代房地產市場剛起步、商品化住宅量少的情況下還能應付，但在今天房地產市場高度成熟、交易登記長年不衰的形勢下已明顯不堪重負，人員聚集一方面不利于疫情防控，另一方面也給工作人員造成不小的壓力，而且會大大延長相關機構居民排隊等候的時間。不動產登記延伸至街鎮，將有效緩解區中心的壓力，以提高居民辦事效率。

（三）社區軟硬件設施完善

上海在社區建設方面經驗豐富、措施得力，投入了大量軟硬件設施，保障了社區的有效運行，社區發展居于較高水平。這種條件為不動產登記延伸至街鎮提供了良好的基礎。在硬件保障方面，街道（鄉鎮）設有社區服務中心“一門式窗口”，配備自助查詢機、遠程終端、互聯網數據信息共享平臺，能有效地將不動產登記業務納入整體格局之中。在軟件保障方面，社區工作人員有群眾接待的經驗，尤其是區住房保障中心在街鎮社區服務中心設有窗口，受理廉租住房、共有產權保障住房等的申請，其工作方法、流程能對不動產登記起到參考、啟發作用。

四、操作中的困難

（一）街鎮工作人員對業務的生疏

跟街鎮社區服務中心的社會救助、醫療保障、失業登記、就業援助、開業指導等業務相比，不動產登記的技術含量更高一籌，受理操作流程復雜。若將這項工作向街鎮延伸，由街鎮社區服務中心的工作人員直接承擔這項業務，可能會在短期內出現各種不適應現象，甚至對工作造成一定的負面影響，主要表現在對業務的生疏、對操作口徑的理解偏差、操作方式的不規范等方面，收件的錯誤率、缺漏率會增加，對實施精準登記、保障權利人合法權益不利。

（二）網點增多造成的行政資源浪費

本來，每個區只設立一個交易登記機構，無論是辦公場地、設施設備還是人手配備，走的都是集約化路線。將不動產登記延伸至街鎮后，各街鎮社區服務中心勢必在“一門式”大廳增設接待窗口，配備相應設施，充實人員力量，行政經費的開支和行政資源的消耗會有所增加。況且，整個不動產交易登記過程，涉及交易、稅務、登記等三個主要環節，與之對應的是房管、稅務、自然資源等三個部門，可能還會牽扯到銀行、公證、評估等機構，如果要將所有條線下沉，在街鎮層面打造一個“麻雀雖小、五臟俱全”的微縮版交易登記中心，使服務網點遍及、覆蓋所有街鎮，那么分流后，街鎮的受理量不會太多，在方便居民的同時，行政資源的浪費也會成為一個實際的問題。

（三）街鎮的不堪重負和難以全盤接受

隨著“小政府、大社會”發展格局的驅動和“兩級政府、三級管理”體制的落實，街鎮承擔了越來越多的行政事務和公共服務職能，正所謂“上面千條線，下面一根針”，任務繁重，壓力巨大。不動產登記工作內容龐雜、種類繁多、涉及面廣，包括產權登記、抵押登記、租賃備案、文件登記等，每項登記大類下面還分為若干登記小類，如產權登記涵蓋了首次登記、轉移登記、變更登記、預告登記、異議登記、注銷登記等，其中轉移登記又分劃撥、出讓、買賣、贈與、繼承、裁決、合并、分割等，所有不動產登記業務都不管難易、事無巨細地全部讓街鎮“通吃”，在操作上不具可行性。

（四）條塊矛盾及職責邊界不清

不動產登記工作延伸到街鎮后，登記窗口及后臺由誰管理，在行政隸屬關系上是歸口房管、自然資源部門為代表的條，還是歸口以街鎮為主體的塊，是一個比較糾結的問題。屬條屬塊各有利弊，屬塊可以發揮屬地化管理的優勢，屬條能在業務上得到更有力的指導，但條塊分割、行業差異、行政壁壘等不利因素的影響是無法回避的問題。區交易登記機構和街鎮受理點，在縱向上會產生職責范圍交叉、業務邊界不清晰的問題，由此產生相互扯皮、推諉現象，易造成居民的兩頭奔波、無所適從。此外，隨著交易登記業務的下沉，不動產登記檔案資料的集中管理也會面臨新的挑戰。

五、解決對策

（一）學習借鑒外省市的成功經驗

目前，外地許多城市在先期試點的基礎上，已將不動產登記工作延伸至街鎮，而上海在這方面還是一片空白。這項工作的延伸，符合上海的市情和不動產登記行業的特點，是貫徹“人民城市人民建，人民城市為人民”理念的一項重要載體。上海一定要補短板、強弱項，靜下心來審視經濟發展、城市運行、公共服務、民生保障等方面的問題和不足，加快補好補齊事關長遠、群眾期盼的瓶頸短板，為后續發展夯基壘臺。今后在落實這項工作時，應當虛心學習外省市的成功經驗，一方面組團赴外地學習考察，另一方面可邀請外地同行來滬進行交流指導。

（二）加強對街鎮的業務指導

市、區自然資源部門要積極會同住建、房管、稅務等部門，在街道黨工委、辦事處（鎮黨委、政府）的支持和配合下，全力以赴做好街鎮開展不動產登記的業務指導工作，加強對街鎮受理人員的崗位業務培訓，重點幫助解決在政策法規、業務口徑和操作技術等方面的難題，同時要在電腦登記管理系統、信息共享數據庫、遠程服務終端、自助查詢機的配備和指導使用方面給予相應支持，使街鎮人員能獨立承擔并完成日常工作，使居民在家門口完成不動產登記不再是遙不可及的夢想。

（三）部分業務下沉和緩步有序推進

鑒于不動產登記工作的全面性和復雜性，要將所有業務下沉至街鎮，有很高難度，在短期內也無可行性，且容易造成街鎮行政資源的浪費。建議先把一些技術難度較低、跟居民日常生活關系密切的業務延伸至街鎮，如不涉稅、不涉貸業務，包括補證、配偶之間更名、增加同住人、租賃登記、登記簿查詢等，待今后條件成熟，可再將一些較復雜的業務陸續下沉，例如商品房預告登記、初始登記、存量房交易買賣，最復雜的業務，如企業不動產的交易、登記，土地的劃撥、出讓，抵押貸款的他項權利登記，仍應由區交易登記機構受理。在推進改革過程中，應采取“先試點、后推廣”的分階段、分步驟、循序漸進的方式，不宜急于求成，切忌盲目地追求一步到位。

（四）在體制機制上找準適合的模式

不動產登記延伸至街鎮后，街鎮的不動產登記采取何種管理體制，區交易登記機構和街鎮的機構形成一種什么樣的關系，后者是街鎮社區服務中心的隸屬部門，還是前者在后者設立的分中心或受理網點，上級有關部門對此要加強調研、科學論證，賦予其準確的定位。一般來說，參照街道房管辦的業務流程和操作模式，可由街鎮負責部分不動產登記的受理，后臺的審核還是由區交易登記機構完成，通過遠程終端、數據庫、互聯網來加強審核、監管，符合“放管結合”的精神，再將審核后的結果反饋、推送至街鎮前臺，最后由街鎮出證。對不動產登記形成的檔案資料，由區交易登記機構實行統一集中管理，并通過數字化、信息手段，在街鎮實現共享，讓街鎮也可提供查閱利用服務，這是未來發展的趨勢。