公募REITs稅收制度設計初探——以美國經驗為例

文/涂玉玲

一、公募REITs的演變及稅收現狀

房地產行業在國民經濟中占據著重要地位，它能否平穩運行，直接關系到中國經濟、財政、就業和金融能否保持穩定，因此一直以來都受到國家的高度重視。然而在很長一段時間內，國內并沒有出現標準化REITs產品，市場一直在開發的大多是類REITs產品，它們的共性在于皆以私募的方式發行，沒有面向所有的公眾。直到2020年，證監會發布《公開募集基礎設施證券投資基金指引（試行）》，才標志著公募REITs在我國真正拉開帷幕。

REITs獨特的制度設計，使其在稅收層面上享有很大程度的優惠。但是在我國，REITs的發展才剛剛起步，尚未形成完整的稅收體系，有關REITs的稅收適用規則零散地分布在各稅收政策之中，沒有專門的規定。REITs本身結構復雜，涉及至少包括項目公司、專項計劃、公募基金在內的三層主體架構，因此，REITs在設立收購、持有經營、投資分紅環節會涉及多個主體、多個稅種，且各主體的稅率不同、適用條件不一，增加了適用的難度，也隱含著稅負較高、重復征稅等問題，這使得稅收問題成為我國REITs發展有待攻克的一大難關，它也影響著REITs本身目的價值的實現——作為一種融資手段，其主要目的是融資。因此，在對REITs的結構進行剖析的基礎上，在不同環節對不同主體進行涉稅分析，總結當前發展REITs在稅收上存在的弊端，通過對比成熟市場的政策，有針對性地加以借鑒和采納，進行相應的稅收制度設計，在當下是很有必要的。發揮REITs作為金融創新工具在資源配置中的作用，最大化地促進經濟發展。

二、具體涉稅環節分析

（一）設立收購環節

首先，作為底層資產的不動產需要脫離原先的資產所有人，實現資產隔離，此時就需要一家項目公司對不動產進行持有。

1.資產轉讓：如果已存在一家合適的公司，那就可以直接進行資產轉讓，這是稅收成本負擔最高的一種方式。其中賣方涉及土地增值稅、印花稅、增值稅、企業所得稅，買方則涉及契稅、印花稅，全部按照一般常規交易對待，無法享受到任何稅收優惠。

2.不動產出資：如果不存在一家合適的公司，此時就需要成立一家新公司，相較于前述情況，這是稅收負擔相對較輕的模式。但是實踐中，不動產的持有方一般為房地產開發企業，被企業改制重組中有關土地增值稅的優惠政策排除在外，僅僅可以享受企業所得稅在五年內分期繳納的遞延優惠。

3.新設分立：設立一家新公司，同時也可以采取公司分立的方式，這也是三者中相對最優的方案，相較于不動產出資，其最大的好處在于可以適用《關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2016〕36號）的規定，不必繳納增值稅，同時也可依據《財政部國家稅務總局關于進一步支持企業事業單位改制重組有關契稅政策的通知》（財稅〔2015〕37號）享受免征契稅的優惠。

因此，對比這三種方式可以發現，設立收購環節涉及的稅種較多，稅負較重，最大的稅負來源于土地增值稅和增值稅，契約、增值稅、企業所得稅能否享受稅收優惠，與企業本身是否滿足企業重組的條件息息相關，存在著不確定性。

除去第一種資產轉讓模式，在另外兩種新設項目公司的情況下，需要對不動產本身進行轉移，將資產注入新設的項目公司，此時又存在著兩種方式，分別是資產收購和股權收購。對于前者的稅務處理，相當于重復前述資產轉讓模式，交易雙方涉及的稅費都較高。采用股權收購的方式，理想情況下，可以通過間接持有，規避直接轉讓不動產本身所涉及的土地增值稅，但是這種方式存在著很大的風險，可能被認定為資產交易，《國家稅務總局關于以轉讓股權名義轉讓房地產行為征收土地增值稅問題的批復》（國稅函〔2000〕687號）曾提到，名義上是轉讓股權，而以股權形式表現的資產主要是土地使用權的，視同直接轉讓資產，繳納土地增值稅，這體現出稅務機關的“穿透式監管”原則。但需要明確的是，不同于批復中明文抨擊的獨立交易行為，在REITs中，設立收購只是其中的一環，在整體的利益輸送中僅僅起到導管作用，故二者應當區別對待，因此有必要和當地的稅務機關進行溝通。

（二）持有經營環節

在持有經營環節，收益主要來源于租金收入和不動產本身升值部分，主要涉及增值稅和所得稅兩個稅種，此時要對項目公司、專項計劃、公募基金三個主體進行分析。

1.項目公司：存在的稅負可能有增值稅及附加、印花稅、房產稅、土地使用稅、所得稅等。

2.專項計劃：由于專項計劃是資管產品的一種，在增值稅層面上可以適用《關于明確金融房地產開發教育輔助服務等增值稅政策的通知》（財稅〔2016〕140號）以及《關于資管產品增值稅有關問題的通知》(財稅〔2017〕56號)的規定，對于保本的租金收益按照3%的征收率進行簡易征收，對于非保本收益不進行征收，同時不需要考慮所得稅層面的問題。

3.公募基金：根據前述規定，公募基金本身不需要考慮增值稅的征收問題，并且依據《關于企業所得稅若干優惠政策的通知》（財稅〔2008〕1號）暫免征收企業所得稅。

通過上述分析可以發現，在持有經營環節，主要的稅負還是落在項目公司身上。以獨立的眼光看待，項目公司理應繳納相應的稅負，但是以整體的眼光打量整個REITs結構會發現，稅負略微有點重。

（三）投資分紅環節

投資者作為整個利益輸送鏈的終端，從封閉式公募基金獲得的分紅主要涉及增值稅和所得稅。分紅不屬于保本收益，不適用增值稅，因此只需要考慮所得稅的問題。

1.個人投資者：在持有階段，個人應當對分紅收入繳納個人所得稅，但是在轉讓時，可以享受政策給予的免稅優惠。

2.機構投資者：根據《財政部國家稅務總局關于企業所得稅若干優惠政策的通知》（財稅〔2018〕1號），投資者從證券基金分配中取得的收入，暫不征收企業所得稅，但是需要對轉讓公募基金時的價差繳納企業所得稅。

三、REITs當前稅收存在的問題

（一）缺乏專項稅收制度，實踐存在不確定性

我國對于REITs尚未出臺專門的稅收法規，只能針對各個行為和主體逐個尋找適用的稅收政策。在實踐中，為了盡可能地減輕稅負，可能存在多種REITs結構設計模式。以設立環節為例，采取不動產出資和公司分立的方式新設項目公司，都存在著不確定性，是被視為企業重組進而享受相應的稅收優惠，還是會被認定為“真實交易”進而被要求視同銷售進行納稅，很大程度上取決于當地稅務機關和態度，畢竟實踐中尚未有成熟的操作經驗和范本。REITs結構本身的復雜性也給稅務機關的工作帶來了交易行為認定上的困難與挑戰。不少企業為了節約購置成本，取得自主開發房地產的資質，登記領取了營業執照，但主營業務并非房地產開發，在土地增值稅的征收上，很可能就因為擁有營業執照，而被關于企業改制重組的土地增值稅稅收優惠政策排除在外。名為“實質課稅”，其判斷標準依賴于形式上的內容。在持有經營環節，對于專項計劃和公募基金的保本收益如何定義也存在著不確定性，究竟是僅僅以合同條款為依據，還是要一并參考產品實質，實踐中并沒有確切的答案。征收的多個稅種中有房產稅，該稅目前仍然處于探索試點階段，尚未全面開征，地方政府在房產稅方面具有較大的自由裁量權，這也導致了在實踐中存在著諸多不確定因素。

（二）整體稅負較重，存在重復征稅的問題

通過前述分析發現，在設立收購環節，涉及各個納稅主體以及多個稅種，在持有經營環節和投資分紅環節，多層級主體間存在重復征稅的問題，從底層資產取得的收入不僅要在項目公司層面繳納企業所得稅，更要在投資者層面繳納所得稅，整體上稅收負擔較重，并且目前沒有針對REITs的專門稅收優惠措施出臺，導致在設立收購、持有運營、投資分紅各個環節連續性征稅。同一筆收益在不同主體之間連續征稅，嚴重降低了資產收益率，對于投資方和發起方無疑都是巨大的打擊，這會使得REITs無法發揮應有的激勵作用。

四、美國經驗比較

19世紀中期，工業革命促進了經濟的飛速發展，商業信托開始在美國出現，一些富人開始利用大型金融中介進行投資，那些小型投資者都只能望而卻步，無法分一杯羹。直到1960年，時任美國總統艾森豪威爾簽署了REITs法案，才結束了這種不平等的局面，使得普通民眾也能參與房地產行業投資。美國是世界上最早推出REITs的國家，擁有目前全球最大、最重要、最成熟的REITs市場，其市場規模占據全球規模的約2/3，上市REITs數量達到220個，總規模超過1.1萬億美元。在過去的12年里，美國REITs通過收購或者出售等運作，向不動產市場提供了超過4000億美元的現金流。可以說，學習REITs的制度安排，離不開學習美國經驗，美國REITs之所以能蓬勃發展，與它自身的稅收制度設計是緊密關聯的，因此，有必要將美國作為主要范本進行對比研究。

（一）理論基礎：信托導管理論

REITs英文全名Real Estate Investment Trust，中文名為不動產投資信托基金，本質上是一種信托關系。既然是信托，就符合信托的一般特性，而信托的特別之處，在于其可以實現信托財產權利分離和信托財產獨立。權屬主體與財產的分離，使得信托課稅一直是學界的難題。

西方國家在信托所得稅方面長期存在分歧。不少國家堅持信托實體理論，將信托本身視為獨立的納稅實體，由受托人代行納稅義務，等到受益人實際獲得信托收益時，再進行相應的稅收抵免，這是一種實時納稅義務。而以美國為首的國家則采用信托導管理論，不把信托當作實體看待，只是作為委托人向受益人輸送財產及收益的導管，從委托人到受托人再到受益人，存在著諸多形式上的財產轉移，但認定最終的獲益者只有一個，即受益人，本著實質課稅的原則，只對終端的受益人收稅。相比前者，信托導管理論的優點在于其更好地堅持了稅收中性的原則，不因多重財產轉移而加重納稅負擔，程序簡單，有效地避免了重復課稅，減少了不必要的麻煩，而且在導管輸送利益途中不征稅，可以有效積累信托收益，延遲納稅義務的發生，鼓勵信托業務的發展。

（二）REITs資格條件：嚴要求、高標準

美國稅法對于REITs的結構、收入來源、資產以及利潤分配等都作了規定。

從表1可以看出，目前我國公募REITs僅在基礎設施領域適用，尚未推廣到所有的不動產領域，此外，除去利潤分配要求，在結構、收入來源、資產要求上，都不及美國規定嚴格與細致，畢竟我國仍處于初步探索階段。美國之所以設立那么嚴格的條件，是因為REITs本身能帶來極大的稅收優惠，一旦被濫用，很容易造成國家稅源流失，使之成為用來避稅的工具。因此，一旦達不到規定的條件，就會受到懲罰性稅收措施的制裁。

表1 中美關于適格REITs的相關規定對比

（三）稅收制度設計：稅種少、稅負輕

表2 中美REITs在不同環節涉及的稅種對比

經過對比可以發現，美國的稅收優惠主要集中在持有運營環節，對于符合要求的REITs，一般對經營所得和資本利得用于股息分配的部分進行免稅處理，只在投資分紅階段征稅，從而避免了兩端重復征稅，這樣可以使投資者最大程度地保有利益。美國對資產轉讓環節的支持力度相對有限，現實中大多是通過設計傘狀結構的UPREITs來實現所得稅的遞延，將資產的收益轉變為同等價值的運營合伙企業的份額，只有在該份額出售或者轉化為上市REITs份額后，才需要實際納稅。同時，相對于我國，美國REITs每個環節涉及的稅種也相對較少，尤其是特朗普稅改之后，公司所得稅稅率也進一步下調，稅收負擔遠小于我國。

綜上所述，美國稅法對REITs的規定既包含高標準的準入條件，又賦予其優惠的稅收優勢，具有典型的稅收驅動特征，值得我國借鑒學習。

五、我國稅收政策建議

（一）遵循稅收中性原則

根據信托導管理論，REITs是收益傳遞的工具。應當保證稅收的公平效率，體現稅收中性原則，換言之，以REITs持有并經營資產所承擔的稅負，不應當大于投資者自行持有并經營資產所承擔的稅負，否則就無法起到資源優化配置的作用。資產證券化，不應導致額外的稅收負擔，明晰REITs交易是銷售還是融資的判斷原則及相應交易屬性下各方的稅務處理十分重要，同時也要盡可能地在設立收購和持有經營環節給予稅收減免和優惠，從而推動REITs的發展。

（二）設立收購階段，審視企業重組行為

在設立收購階段，由于需要對發起人的資產進行隔離，將資產注入項目公司，或者涉及項目公司對另一公司的反向吸并，可能構成企業重組行為。根據《財政部國家稅務總局關于企業重組業務企業所得稅處理若干問題的通知》（財稅〔2009〕59號），企業重組是指企業在日常經營活動以外發生的法律結構或經濟結構發生重大改變的交易。要構成企業重組，需要滿足一些硬性條件，重組后標的資產的實際投資主體和控制權不能發生實質變化。根據經濟實質理論的精神，因企業重組而產生的交易，在其交易過程中沒有產生增值，所以無需繳納所得稅、土地增值稅等。之所以給予企業重組行為諸多稅收優惠，目的在于鼓勵企業重組，促進企業合理的商業調整和資源配置。REITs的設立收購環節，只是將發起人的資產轉移到新主體，是一種內部資源的整合，完全符合經濟實質理論，應當享受特殊優惠。目前我國有關企業重組的土地增值稅優惠政策排除了房地產開發企業的適用，但是對REITs可以作例外規定，只看行為，不看主體成分，適用所有主體。在資源轉移前后，計稅基礎并未發生變化，即使在未來真實出售給第三方，也可以按照原計稅基礎征稅，不會導致稅收的損失。根據納稅必要資金原則，如果企業沒有實際收到可以繳納稅負的現金或者其他財產，應當給予暫緩征稅或稅收遞延的待遇。在設立收購環節，采用股權支付形式的，應當準許稅收遞延，只有采用非股權支付形式，才需要當期納稅。

（三）持有經營階段，避免重復征稅行為

通過前述分析可以發現，REITs的沉重稅負多來自持有經營環節。REITs內部結構復雜，層級較多，涉及多重主體。美國在持有經營環節對向股東和收益憑證持有人支付的經營利得和資本利得減免征收所得稅，只對投資者的分紅征收所得稅，從而避免了對同一筆收益重復征稅，此舉也被新加坡、日本等國家所采用。因此，將來在制定REITs相關的稅收優惠政策時，我國也可以參考此條，在REITs層面對支付給投資者的分紅部分給予免征或者減征的稅收優惠。

（四）投資分紅環節，鼓勵投資者長期持有

雖然對于投資分紅環節，美國也沒有相應的稅收優惠，但是我國可以做出一些創新性的制度設計。國際通行的REITs以公開發行、永續交易的權益性REITs為主，與股票類似，投資者不僅可以在發行期認購，也可以在二級市場自由買入賣出。可以通過適當的制度設計，使得稅收政策向投資者傾斜，發揮稅收的宏觀調控作用，引導投資者減少短期投機行為，增強其長期持有意愿，從而維護REITs市場的穩定性，進而促進REITs的良性可持續發展。

六、結語

一項資產的價值取決于它所能帶來的未來現金流的現值。REITs的出現，對資產進行證券化，盤活了存量，激發了市場的活力，是我國未來供給側改革的核心。通過研究對比發現，我國在REITs稅收制度設計上存在很大的進步空間。當前我國公募REITs剛剛起步，針對REITs的稅收政策尚不完善，尤其是設立收購和持有經營環節稅負較重，使得REITs難以發揮其對資源進行合理配置整合的作用。因此，有必要參考借鑒他國成熟經驗，堅持以稅收中性原則為導向，對相關稅收制度加以規劃設計，以便為公募REITs在我國的發展添磚加瓦。