保障性安居工程審計的困境與建議——基于審計署審計結果公告的文本分析

文/陳美如

一、引言

改善民生福祉是治國理政的首要目標。近年來，審計署不斷加大民生審計的力度，著力推動保障性安居工程等民生政策精準落實。自2011年起，審計署連續8年對全國范圍內的保障性安居工程項目進行審計,并出具審計結果公告。2020年，全國審計工作會議指出，長期以來審計機關較好地組織了保障性安居工程審計，扎實開展民生審計是未來審計的重點工作思路。

本文利用Python等軟件，對2012-2019年審計署公示的保障性安居工程審計結果公告進行探析，整理和提取公告中披露的相關信息，通過表格的形式直觀地反映各個年度的審計情況，總結規律，發現問題，對保障性安居工程審計進行全面研究，并針對存在的問題，提出建議和對策，以期推動保障性安居工程審計不斷走向成熟。

二、保障性安居工程取得的成績

2007年，國務院出臺了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，保障性安居工程以此為開端，逐步得到發展。李克強總理指出，實施保障性安居工程意義重大，是轉變經濟發展方式、保持經濟可持續發展、保障和改善民生的必要措施，也是長期以來重大的民生工程和重要的政府任務。2011年以來，審計署先后組織過八次全國范圍內的保障性安居工程審計，出具的審計結果公告客觀地評價了保障性安居工程取得的成績和存在的問題。

從審計結果公告中的評價部分來看，自保障性安居工程實施以來，我國住房保障體系已逐步完善和健全。保障性安居工程的建設增加了保障性住房的有效供應，有效緩解了住房供需矛盾，中低收入人群的住房條件不斷改善，社會更加和諧與穩定。同時，對保障性安居工程的投資，有利于統籌城鄉發展、促進鄉村振興，從而促進經濟平穩運行。

與此同時，審計結果公告也揭示了保障性安居工程實施過程中存在的問題。在資金管理使用方面，工程及其配套基礎設施資金籌措不當、分配不到位、使用不合規，虛報材料套取資金，挪用專項資金等問題屢次發生；在政策落實方面，保障資源被違規分配、稅費和金融優惠政策落實不到位、保障對象退出機制不完善等問題長期存在；在工程建設管理方面，工程建設管理不善、監督不足，工程用地被非法獲取和處置，住房和資金管理使用績效低等問題也難以杜絕。

三、保障性安居工程審計存在的問題

（一）涉及資金巨大、對象復雜，審計難度大

從2012-2019年審計署公示的審計結果公告中披露的資金投入情況可知，保障性安居工程涉及金額巨大，且增長迅速，近年才逐步放緩和穩定，這對資金的分配、使用和管理提出了高要求。在審計資源有限的情況下，其涉及的巨額資金給審計帶來了挑戰。同時，安居工程的資金籌集渠道多，包括各級財政投入和社會融資，因此，對保障性安居工程建設資金的審計，涉及各級財政部門、各類銀行、各家企業以及延伸調查的相關單位等。

不僅在資金方面，我國保障性安居工程的建設、分配、后續管理及相關政策執行等，涉及對象多，情況復雜，因而在審計過程中,會延伸至多個部門或個人,增加了審計的工作量和工作難度。

表1 保障性安居工程資金 單位（億元）

（二）審計涉及領域狹窄，關注內容單一

本文采用Python語言對2017-2019年公示的保障性安居工程審計結果公告內容進行數據化處理，直觀呈現審計關注的內容。基于jieba分詞程序手工提取審計結果公告中各大高頻詞匯，對諸如“住房”、“安居工程”、“億元”、“萬戶”、“推進”、“截止”等常見詞、量詞、動詞以及一些區域名稱進行剔除。關鍵詞出現的頻率越高，說明這個詞語所代表的事項越重要，即為審計的重點關注內容。分析可知，審計結果公告中“資金”一詞出現的頻率最高，審計對“投資”、“融資”、“棚戶區改造”、“公共租賃住房”、“危房改造”及“基礎設施建設”涉及的資金問題尤為重視，“套取挪用資金”、“資金使用績效不高”和“資金管理不夠規范”等表述多次出現。由此可見對安居工程資金籌集、分配、使用和管理的審查是審計的重點。相比之下，“制度”、“政策”、“監管”等關鍵詞出現的頻率不算高，可見審計對體制機制層面、政策層面、監管層面以及人員的關注有所欠缺。審計涉及領域狹窄，不利于審計對保障性安居工程進行全面的評價，阻礙了審計從體制機制等制度層面分析問題產生的原因并提出建議，審計的建設性作用難以發揮。

同時，近三年的審計公告中，“違規”、“符合條件”、“規范”、“資格”這一類與合規性相關的關鍵詞被提到的頻率大大高于“績效”、“質量”這一類與效益性有關的關鍵詞。這說明，目前對保障性安居工程的審計仍停留在合規審計層面，主要關注是否有不符合條件人員等享受保障、保障房的退出是否符合要求、公租房的使用是否合規等，對專項資金的使用績效、安居工程的建設績效、住房分配的使用績效缺乏重視，只是關注目標任務的完成情況。因此，審計對保障性安居工程的績效層面的關注有待進一步加強。我國保障性安居工程的發展和建設已經形成體系，但從審計結果公告的分析中可以看出，審計關注內容單一，對保障性安居工程的經濟性、效率性、效益性、社會性和公平性關注較少。這不利于審計跟進保障性安居工程的發展并提出前瞻性的審計建議，同時也不利于保障性安居工程的可持續發展。

表2 2017-2019年審計公告披露關鍵詞詞頻統計

（三）部分問題屢審屢犯，審計作用沒有得到充分的發揮

從2012-2019年保障性安居工程審計結果公告中可以發現,審計發現的問題主要集中在資金的管理、工程建設的管理、住房的分配使用、保障對象的退出以及優惠政策的落實等幾個方面。對2015-2019年度保障性安居工程審計結果公告中披露的問題數和問題重復比例進行統計，可以得出審計發現問題重復百分比高的結論，這說明存在“年年審計年年犯”現象。每一審計事項中，審計機關都會針對審計結果出具審計報告，將發現的審計與被審計單位進行溝通，提出審計建議并要求其整改。但保障性安居工程中“專項資金被套取挪用”、“住房分配違規”等問題幾乎年年發生，這說明了審計整改不到位，審計發現的問題并未得到解決，審計的預防、揭示和抵御作用沒有得到真正的發揮，國有資金、資產和資源浪費嚴重，這影響了保障性安居工程這一民生工程的建設和落實。

表3 2012-2019年度審計發現問題統計

表4 2015-2019年度審計發現問題重復百分比

四、保障性安居工程審計的建議

（一）加大審計資源的投入，提高審計效率

保障性安居工程審計范圍廣、涉及資金大、對象多，其中的專項資金審計、固定資產投資審計等需要耗費大量的審計資源，因此，在加大審計資源投入的同時，也需要提高審計效率。

1.改變審計介入時間，重視審計的事前控制和事中監督作用。現階段，保障性安居工程審計主要以跟蹤審計的方式開展，注重審計的事后監督作用。事后了解審計對象的情況往往需要投入更多的審計資源，要提高審計效率，必須跟蹤保障性安居工程建設的全過程。建議審計在保障性安居工程建設項目的規劃和立項階段就給予關注，了解項目的基本情況，評估項目中的風險點和薄弱環節，確定審計的重點關注對象。對于諸如“套取和挪用專項資金”、“稅費和金融等優惠政策未落實”、“保障對象退出機制不完善”、“非法獲取或處置安居工程用地”等共性問題，審計應從體制機制層面出發，判斷項目初期是否設置相關制度從根源上杜絕這類問題的產生，以減少問題發生的可能性。同時，審計在事后發現問題時，相關的損失往往已經產生，相關部門難以及時整改和補救。如果審計在建設階段介入，就能及時發揮揭示和抵御功能，發現問題，規范相關部門和人員的行為，制止違規行為的產生，減少違規行為帶來的損失。隨著保障性安居工程的規范化，審計的效率和質量也將提高。

2.提高審計人員的專業水平。審計人員的能力越強，審計的效率也相對越高。保障性安居工程審計具有特殊性，需要掌握傳統審計理論和工程建設理論的技能復合型審計人員，因此，加強對審計人員綜合專業能力的培養十分重要。必要時，審計機關可以聘請專家，獲得諸如工程造價和法律法規方面的專業支持。同時，還要提升審計人員對計算機技術的運用能力。保障性安居工程的建設周期長、跨度大，涉及數據龐雜，導致審計分析和取證過程煩瑣。提升審計人員利用計算機技術的能力，搭建和利用信息化處理平臺，對工程相關的數據進行信息化處理，有利于提高審計工作的效率和質量。

（二）拓寬審計范圍，構建多元化審計目標

目前，保障性安居工程審計工作以“資金”和“合規性”為主線，審計關注面單一。本文認為，隨著保障性安居工程的不斷發展，其覆蓋范圍不斷擴大，審計應站在全局的角度，關注的內容應更具綜合性和多元性。

除了關注建設資金的分配、使用和管理，審計還可以關注工程項目方案的設計是否合理、科學、可行。在項目實施階段，審計后充分考慮工程實施過程涉及的各項機制制度是否健全，包括有無規范的管理流程和審批程序，關鍵崗位及人員設置是否到位，有關管理制度是否齊全，如設備采購、工程簽證、物資驗收、工程例會以及人員考勤、管理、獎懲等。保障性安居工程建設是一項長期工作，健全的制度能從源頭上減少問題的發生。同時，在人員方面，審計也應當關注項目經理任職期間或離任前后的經濟責任。

除了保障性安居工程的經濟效益，審計還應關注工程的環境效益和社會效益。環境效益是指工程的環保性，應衡量工程帶來的環境影響。工程在建設過程中應當充分考慮節能環保因素，大量安居工程的落實不能以破壞生態環境為代價。社會效益是指工程的公平性，工程面向中低收入的住房困難人群，關系到人民的切身利益，一定要保證公平性，切實保障真正有需要的家庭。

（三）充分發揮審計的“免疫”功能

除了體制機制層面需要完善，重大問題整改耗時長、見效難等原因，違法成本低也是保障性安居工程中部分問題“屢審屢犯”的原因之一，這就需要審計充分發揮預防功能和揭示功能，健全審計處理處罰法律體系，對相關人員起到震懾和預警作用。目前，我國并沒有健全的審計違規定性體系，導致難以對審計發現的問題進行定性、裁量和處理處罰，人員違規面臨的處理處罰力度較輕，違規成本遠低于違規收益，故違規主體更易于選擇違規行為，審計的預防功能難以實現。2021年2月，《國家發展改革委住房城鄉建設部關于下達保障性安居工程2021年第一批中央預算內投資計劃的通知》中提到，對審計、督查發現存在問題多、整改不到位的市縣，要減少安排中央預算內投資。這一通知的下達，讓被審計對象意識到違規成本的增加，實施違規行為的可能性會減小，審計的震懾作用將得到發揮。

應發揮好審計的抵御功能，解決保障性安居工程中存在的問題。一方面，優化審計整改建議的質量和可行性。審計人員應深挖審計中發現問題的根源，找到問題的共性，從體制機制和國家治理層面，提出審計建議，同時加強與被審計單位的溝通，關注提出的整改建議是否切實可行。另一方面，加強審計整改力度。落實保障性安居工程的后續審計制度，與紀檢、監察等部門建立聯合整改機制，加強對被審計對象整改情況的監督，減少甚至避免保障性安居工程中相關問題“屢審屢犯”現象，確保這一民生工程的有效落實。