關于全域土地綜合整治中生態建設與規劃的若干思考

文/郭瑞明

引言

自1999年我國《土地管理法》中提出“國家鼓勵土地整理”以來，我國土地整治發展迅速，其發展歷程可分為四個階段，階段性特征比較明顯，主要表現在：土地整治1.0時期重點關注耕地數量增加；土地整治2.0時期側重于基本農田建設與保護，耕地數量和質量并重；土地整治3.0時期嘗試多類型土地整治，并且開始關注生態建設；土地整治4.0時期則提倡保護鄉村人文風貌，保護鄉愁，打造“山、水、林、田、湖、草”生命共同體，整治范圍全域化，整治目標綜合化。2019年，自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，要求從2020年開始，在全國范圍內開展全域土地綜合整治試點工作。全域土地綜合整治作為土地整治新起點，成為行業專家、學者和從業人員的熱點議題。生態空間布局不合理和生態系統退化一直是土地利用中的突出問題，作為土地利用優化調整的平臺，以往的土地整治通常更注重耕地指標的產出和環境污染源的簡單治理，缺乏對生態空間布局和生態功能提升的系統性考量。本文從全域土地綜合整治的內涵要求出發，分析當前生態建設重點方向、生態規劃的策略與方法，為今后全域土地綜合整治與生態修復工作提供思路參考。

一、全域土地綜合整治內涵

2003年，時任浙江省委書記的習近平同志提出浙江開展“千村示范、萬村整治” 工程和“建設生態省”兩大戰略決策，結合農村土地綜合整治，開展農村人居環境治理和美麗鄉村建設，推進了農村土地綜合整治與美麗鄉村建設、生態文明建設理念的融合，拓展了土地整治的內涵。2018年，中共中央、國務院發布《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，提出加快國土綜合整治，實施農村土地綜合整治重大行動，賦予了土地整治以“助推鄉村振興”的使命。同年，國家實施機構改革，土地整治成為履行自然資源部統一行使國土空間用途管制與生態保護修復職責、實施國土空間規劃的平臺抓手。

全域土地綜合整治是土地整治發展的產物，融合鄉村振興、生態文明建設和國土空間管控的先進理念，是土地整治4.0時期的特征形態。從概念來講，全域土地綜合整治是以科學規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元，整體開展農用地、建設用地整理和鄉村生態保護修復等，對閑置、低效利用、生態退化及環境破壞的區域實施國土空間綜合治理的活動。全域土地綜合整治必須兼顧土地空間布局優化和生態系統功能修復的需要，進行全域性、系統性的生態建設和規劃，助力鄉村振興和生態可持續發展。

二、全域土地綜合整治的生態建設

全域土地綜合整治生態建設不僅僅是生態環境問題的簡單治理，更多的是全面構建或修復一個健康穩定的生態系統，提升生態系統服務功能，最終目標是采用生態化的土地利用方式推進社會經濟發展走向良性循環。因此，在全域土地綜合整治生態建設中，應該包括環境污染治理、生態系統修復和土地利用生態化三個層面的目標。其中，環境污染治理是生態系統健康的前提條件，是土地生態安全的基本保障，也是全域土地綜合整治生態建設的底線要求，生態系統修復是全域土地綜合整治生態建設的重點目標和當前要求，土地利用生態化則是全域土地綜合整治生態建設的遠景目標和最終要求。

（一）環境污染治理

環境污染形成的因素眾多，例如工業生產中排放的工業廢水、工業廢氣、工業廢棄物，交通運輸過程中產生的廢氣，人類生活中排放的生活污水、生活垃圾，農業經營中施用的化肥、農藥等，都會對土地生態系統健康造成一定的影響，從而威脅人類生存環境。從土地利用的角度，土壤環境污染和水環境污染是土地生態建設中最主要的環境問題。

土壤環境污染、水環境污染的修復，通常包括物理修復、化學修復、生物修復和組合修復等幾種技術措施。物理修復技術是指利用污染物與環境之間各種物理特性的差異，將污染物從環境中去除；化學修復技術是指通過化學試劑改變污染物在環境中的存在特性，使其毒性減弱或消失；生物修復技術是指通過微生物或植物的生命代謝過程降解環境中的污染物，從而使污染危害減弱直至污染消除；組合修復技術則是組合采用物理修復、化學修復和生物修復中的兩種及以上修復技術完成污染修復。

（二）生態系統修復

生態系統修復主要針對區域生態系統破壞和生態脆弱問題進行系統性的修復或重構，恢復區域生物多樣性和生態服務功能，實現生態系統健康穩定和當地生態可持續發展。從土地承載空間上看，生態系統修復可細分林地、濕地（水域）和農田（耕地）等生態系統建設。

1.林地生態系統建設。林地建設不光是增加森林覆蓋率，不僅需要考慮林地休閑游憩景觀的需要，也要兼顧林地生態系統的水土保持、動物保育等生態服務功能，因此應避免單一齡期、單一林種的種植，應更多地采用異齡、多種類的模式構建生態混交林，要從植物群落構建角度來設置林地的“喬-灌-草”空間復層結構。

2.濕地生態系統建設。水域建設不僅要滿足防汛、防澇、航運等基本要求，還要考慮水域作為濕地的環境凈化和生物保育功能，同時應避免水系岸線的僵直化和駁岸過度硬化造成水陸生態系統阻隔，宜更多地采用自然緩坡岸線或設置一些近岸濕地淺灘，為涉禽、魚蝦、陸地動物提供一定的物質交換場所，使自然生態系統的食物鏈得以延續。

3.農田生態系統建設。農田生態系統是高度人為干擾的生態系統。在現代農業經營體系下，農田設施硬質化和農業機械化耕作大大地擠兌了動物的生存空間，傳統的農田生態基底遭到一定程度的破壞。農田生態系統修復應徹底改變以往農田設施建設過度硬質化的做法，通過生態友好型的工程技術重構農田生態系統，例如采用生態型的溝渠設計加強溝渠內部與農田的物質交換，在溝渠內設置一定數量的魚蝦躲藏空間、逃生斜坡作為生物避難所，設置生態涵洞、生態橋、生態廊道等來保障兩棲動物、哺乳動物由農田向其他生態空間安全遷移。

生態系統修復不僅僅是單一生態系統的功能完善，需要統籌考慮林地、水域和農田等生態空間建設，強化各生態系統之間的功能配合，從生物多樣性保護角度營造適宜的自然生境，實現區域自然生態系統服務價值最大化。

（三）土地利用生態化

在農村的生產空間、生活空間和產業空間，土地利用生態化的具體表現為農業生態化、建筑環保化和產業綠色化。

1.生態農業。在現代農業經營體系下，化學肥料和農藥的廣泛使用雖然推動了農產品產量的提高，但也打破了傳統農業中廢棄物的循環利用，帶來一定的環境污染、生物多樣性受損等生態問題，給社會經濟可持續發展造成一定的負面影響。農業生態化是今后農業發展的趨勢，也是土地生態化利用的必然要求。生態農業是一種因地制宜地應用生物共生、物質再循環原理及現代科學技術，結合系統工程方法設計的綜合農業生產體系，包括循環農業、復合農業、有機農業等諸多表現形式。

（1）循環農業。循環農業是生態農業的主要形式之一，運用生態系統循環原理和能量流動規律，堅持農業廢棄物減量化、資源化、循環利用的基本原則，調整和優化農業生態系統內部結構及產業結構，促進農業生態系統物質與能量的多級循環利用，嚴格控制外部有害物質的投入和農業廢棄物的產生，最大限度地減輕環境污染。如我國古代傳統的“桑基魚塘”模式、現代“養豬-沼氣-果樹種植”模式，實現物質與能量的多級循環利用和農業廢棄物減量化，在增加農業經濟產出的同時減輕環境的負荷。

（2）復合農業。復合農業主要是利用生物共生原理，通過物種優化組合配置，實現生產與生態雙贏。如水稻與豆科植物的輪間套種、林草間作、農林復合、“稻魚共生”種養結合等模式，不僅能夠提高農田經濟產出，還可以增強農田生態系統固碳釋氧、病蟲害防治等生態功能。

（3）有機農業。有機農業是指在農業生產中不采用基因工程獲得的生物及其產物，不使用化學合成的農藥、化肥、生產調節劑、飼料添加劑等物質，遵循自然規律和生態學原理，采用一系列可持續發展的農業技術，維持持續穩定的農業生產過程的一種農業生產方式。有機農業主張的是自然的農業生產過程，拒絕化學合成的農藥、化肥以及各種添加劑，就某種程度而言，有機農業與循環農業、復合農業存在許多相通之處，似有殊途同歸的意味。

（4）精準農業。精準農業是借助先進農業科技手段，以節水、節肥、環保為基本原則，實現農業生產集約化和環保化的農業生產方式。精準農業的推廣可以有效減少化肥和農藥的使用量，能夠有效減輕現行農業粗放經營造成的農業面源污染問題。

2.環保建筑。在過去幾十年里，我國處于快速城鎮化和工業化的階段，建設用地大規模快速擴張帶來了建筑行業空前的繁榮。粗放式的發展伴隨著資源能源高消耗、環境高污染等問題。當前，我國正面臨著發展轉型的關鍵時期，各類建設理念正在由常規的粗放型向生態型轉變。

近年來，低碳建筑作為生態環保型的建筑形式發展迅速，受到世界各國的廣泛認可。低碳建筑是指利用低碳環保理念、節能技術和環保材料，實現建筑內能源優化配置與利用，以減少建筑建設和使用過程中的碳排放的建筑形式。低碳建筑對于環境保護的貢獻主要在于清潔能源（如風能、太陽能）和節能環保工藝的大量使用。例如，裝配式建筑構件生產可采用可循環利用的鋼模板，同時采用在施工場地外預制的方式，能節省工地上的大量腳手架和模板作業，節約木材資源，很大程度上減少建筑施工過程中的資源消耗，因此受到國家大力推崇。又如，德國等發達國家的“被動房”（passive house）采用各種節能技術，極大地提高了建筑的保溫隔熱性能，冬季時僅依靠太陽輻射得熱、室內設備和人體散熱等自然環保的方式就能滿足絕大部分室內采暖需求，從而大大降低建筑使用的能耗。

3.鄉村綠色產業。在國家大力實施生態文明建設戰略的背景下，發展綠色產業成為鄉村振興的必由之路。鄉村綠色產業發展不純是生態農業的規模化經營，其關鍵在于樹立低碳環保的發展理念，構建一、二、三產融合的綠色產業體系，如綠色工坊、綠色交通和生態鄉村旅游等。然而，現實實踐往往與低碳環保理念背道而馳，例如，部分鄉村旅游項目破壞生態基底，大搞旅游配套設施建設，鄉村旅游運營過程為了追求經濟效益，采用燃油汽車的交通方式，以及餐飲服務中大量使用一次性餐具，都給環境帶來一定的負擔。打造鄉村綠色產業并不是一個口號，需要切實踐行低碳環保理念，在綠色產業節能減排上加強探索與實踐。例如，在鄉村生態建設中把自然環境的碳匯功能放在首要地位，推廣太陽能、沼氣能等新能源利用，采用步行、共享單車等低碳出行方式，最大限度做好全產業過程中的污染控制。

三、全域土地綜合整治的生態規劃

在全域土地綜合整治中，生態規劃不僅僅是生態用地規劃，還應當按照“山、水、林、田、湖、草”生命共同體的理念，系統性地考慮不同用地空間的生態功能配置與相互關系，適應不同的區域資源配置情況，合理設定區域生態規劃控制指標，進行適當的功能分區規劃，在生態用地的結構和空間布局上進行系統性的籌劃與安排。

（一）規劃控制指標

全域土地綜合整治生態規劃其實是生態資源優質化、生活空間環保化、農業生產生態化和產業發展綠色化的過程。在生態資源方面，以往土地整治規劃多關注林地、水域濕地的數量控制指標，如森林覆蓋率、水面積率等，對生態資源的布局合理性和生態質量考慮較少。其實，林地景觀連接度、水系溝通性等指標對生態資源優化更具有指導意義，生物多樣性、水質、碳排放吸收量等指標則能反映生態資源的質量。在生活空間方面，除了常見人均建設用地面積、人均綠地率、生活污水納管率、公共服務設施配套水平等數量指標以外，應增加清潔能源普及率、環保建筑占比等質量指標。在農業生產空間方面，有農田集中連片程度、農田防護面積比例等常規數量結構指標，但對于農田生產模式和農田生態系統的控制要求缺乏關注，農業面源污染防治工程配套率、農田輪間套種面積比例、農田區域生境多樣性等指標更能反映農業生產的生態化程度。此外，從資源利用效率和功能復合的角度看，對農漁復合、農林復合用地也應給予更多的考慮。在產業空間方面，應增加生產廢棄物循環利用率、綠色經濟產值比重等指標，以引導鄉村產業綠色化。

（二）生態功能分區

生態功能分區不是簡單的地域空間分割，而是對不同分區主導生態功能進行精確定位，從而制定差異化生態整治策略的過程。整治區域按生態功能不同導向，一般可分為生態服務區、生態居住區、生態農業區和生態產業區。

1.生態服務區。以提供生態系統服務或生態產品為主導功能，為生態、經濟和社會長遠發展提供重要支撐作用的空間范圍，通常包括林地、草地、濕地等重要生態用地。生態服務區規劃應注重在現有生態基底上進行保護、修復以及適當空間優化，提升區域生態系統穩定性和生態服務功能。

2.生態居住區。以提供舒適宜居的生活環境為主導功能，向農村居民提供生活場所的空間范圍，通常包括集聚的居民點和公共生活空間等用地。生態居住區規劃宜秉持節能環保、低碳生活、海綿城市等生態理念，注重綠色公共空間、鄉土人文景觀、低碳建筑等的整治與建設。

3.生態農業區。以提供農業產品為主導功能，同時兼具生態緩沖帶功能，為生態、經濟和社會發展提供原材料的空間范圍，通常包括成片耕地、園地及其配套設施等用地。生態農業區規劃需遵從有機化、無害化、循環利用等生態理念導向，注重農業面源污染控制和農田生態系統修復，拓展有機農業、循環農業等生態農業經營模式。

4.生態產業區。以提供工業產品或特色服務為主導功能，為鄉村經濟綠色可持續發展提供基礎支撐的空間范圍，通常包括工廠化的設施農業用地和產業配套建設用地等。生態產業區規劃應落實綠色生產、低碳經濟等生態理念，銜接周邊農業生產、鄉村特色文化和居民生活習慣，融合當地一、二、三產業資源，構建生態友好型鄉村產業經濟。

（三）生態用地數量結構優化

從土地利用類型來看，生態用地包括具有一定生態功能的耕地、林地、草地和水域濕地等用地類型。在以往規劃管理中，耕地、林地、草地和水域濕地等分別歸于國土、林業與綠化、水務等部門管理，由于各部門有獨立的規劃編制和實施體系，常常出現指標重疊計算、空間沖突的現象。在當前統一的國土空間規劃體系下，全域土地綜合整治成為規劃的落實手段和有效抓手，必須權衡各類生態用地發展要求和矛盾，綜合確定各類生態用地的數量結構。從實施角度看，生態用地數量結構優化的方法一般包括規劃指標分解法、整治潛力調查法和生態系統服務價值法。

1.規劃指標分解法。將上一級規劃確定的生態用地指標逐步分解到項目層面進行落實的方法。通常按照整治區域面積占上一級規劃總面積的比例進行分解，或者按照某一單項指標在整治區域的現狀值在其在上一級規劃區域的現狀值中的占比進行任務分解。規劃指標分解法是一種自上而下的規劃方法，其對上位規劃的指標任務的落實程度高，但對于項目區尺度的生態用地結構缺乏系統性的研究。

2.整治潛力調查法。根據現狀建設用地復墾、其他農用地復墾等土地綜合整治潛力情況，在潛力空間范圍內增加生態用地數量以優化生態用地結構的方法。整治潛力調查法基于現狀情況作摸底調查，雖然有很強的操作性，但沒有從實際需求角度解決生態用地數量結構的合理性問題。

3.生態系統服務價值法。按照土地利用類型差異，生態系統一般分為農田生態系統、森林生態系統、草地生態系統和濕地生態系統。生態系統服務是指人類直接或間接從生態系統中獲得的各種產品與惠益。生態系統服務價值法是指為了達到生態系統服務供需平衡或生態系統服務價值最大化的目標，采用專業評估技術方法量化生態系統服務價值，通過灰色線性規劃、多目標線性規劃、最優化非線性規劃等方法實現土地利用結構優化，以獲得最優的生態用地結構方案的方法。

全域土地綜合整治中，生態用地數量結構規劃應當綜合考慮上位規劃的指標要求、現狀整治潛力情況以及生態系統價值目標，進行科學測算與確定。

（四）生態用地空間布局優化

生態用地空間布局優化是指對耕地、林地、草地和濕地水域等生態用地的布局優化。從實施角度看，生態用地空間布局規劃方法一般包括規劃控制線法、空間置換法、景觀格局分析法和土地生態適宜性評價法。

1.規劃控制線法。當前我國國土空間規劃體系從功能上將國土空間劃分為生態空間、農業空間和城鎮空間三大空間（簡稱“三區”），劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（簡稱“三線”）等空間管控邊界，優化國土空間格局和促進可持續發展。“三區三線”的劃定是自然資源科學保護與合理利用的基礎，是生態用地空間布局必須遵循的基本原則，其中生態保護紅線內是最具有保護價值的生態空間，必須優先保障、重點保護，永久基本農田保護紅線是國家糧食安全的基石，必須嚴格管控。生態用地的布局必須考慮生態保護紅線內生態資源保護，對于永久基本農田保護紅線內的土地應盡可能地避讓，避免不必要的永久基本農田調整。此外，規劃道路紅線、河道藍線、水源保護區控制線等專項規劃控制線，也是生態用地布局中需要統籌考慮的因素。

2.空間置換法。空間置換法是在現狀土地利用狀態總體保持不變情況下，將現狀建設用地、園地、其他農用地等非生態用地置換為耕地、林地、草地和濕地水域等生態用地的方法。采用空間置換法進行生態用地布局不受永久基本農田保護紅線限制，具有較強的可操作性，但是由于缺乏系統性的規劃布局，其合理性也很大程度受限于被置換的空間位置與周邊要素的關系。

3.景觀格局優化法。景觀格局是指大小、形狀、屬性不一的景觀空間單元（斑塊）在空間上的分布與組合規律。景觀格局優化法是指在研究景觀結構組成特征和空間配置的基礎上，通過改變基質、斑塊和廊道景觀結構與布局以改善區域生態系統功能的方法。湯姚楠等人從城市景觀格局演變及其異質性研究分析的基礎上，提出了強化景觀格局與過程的完整性與連通性、挖掘潛在生態功能等一系列景觀格局優化策略；楊青林等人在對陜南地區景觀格局變化研究的基礎上，采用最小累積阻力模型進行生態源地分析，提出了生態廊道和生態節點的構建策略，優化了陜南地區的景觀生態網絡。景觀格局優化法是從生態系統功能提升的角度出發，從宏觀尺度上系統性規劃區域生態用地的總體空間布局，往往無法從微觀上考慮每一個具體地塊的規劃限制和實施難度，因此還需要綜合考慮地塊的實際情況加以調整修正。

4.土地生態適宜性評價法。土地生態適宜性評價是從生態保護和土地可持續利用的角度對不同土地利用方式的適宜度進行定量分析。目前土地生態適宜性評價已經廣泛應用于土地利用空間布局優化，大多采用反規劃理論和最小累積阻力模型進行研究。

全域土地綜合整治中，生態用地布局其實是景觀格局優化的過程，既要把握好剛性管控，又要調配好土地利用與生態系統關系，既要保證布局的合理性，也要保證可操作性，同時需要特別注重生態保護紅線與永久基本農田保護紅線的銜接與落實。

結語

全域土地綜合整治生態建設是一個長期的過程，要修復以往人類活動造成的環境污染，更要系統性地恢復生態系統服務功能，核心是要從根本上革新現行粗放的土地利用方式，實現土地利用生態化、經濟發展綠色化。全域土地綜合整治生態規劃的合理與否將會影響著生態修復的效果，因此需要制定合理的控制指標和分區規劃，重點落實好各類生態用地的數量結構優化和空間布局優化，既要考慮系統合理性，也要評估可操作性，為全域土地綜合整治和生態修復的實施提供科學的參考。