新《證券法》實施后房地產土地估價機構參與證券業評估的建議

文/龍昆 詹海兵 周佩祥

一、 新《證券法》帶來的新變化

新《證券法》，也就是修改后的《中華人民共和國證券法》，已于2020年3月1日起施行。本次《證券法》修訂，按照頂層制度設計要求，進一步完善了證券市場基礎制度，體現了市場化、法治化、國際化方向，為證券市場全面深化改革落實落地，有效防控市場風險，提高上市公司質量，切實維護投資者合法權益，促進證券市場服務實體經濟功能發揮，打造一個規范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，提供了堅強的法治保障，具有非常重要而深遠的意義。

新《證券法》第一百六十條規定，會計師事務所、律師事務所以及從事證券投資咨詢、資產評估、資信評級、財務顧問、信息技術系統服務的證券服務機構，應當勤勉盡責、恪盡職守，按照相關業務規則為證券的交易及相關活動提供服務。從事證券投資咨詢服務業務，應當經國務院證券監督管理機構核準；未經核準，不得為證券的交易及相關活動提供服務。從事其他證券服務業務，應當報國務院證券監督管理機構和國務院有關主管部門備案。

證券投資咨詢服務機構向證券投資者或客戶提供證券投資的相關信息，給出分析、預測或建議，并直接或間接收取服務費用的機構，應當經國務院證券監督管理機構核準；其他證券服務機構，應當報國務院證券監督管理機構和國務院有關主管部門備案。房地產土地估價機構屬于以上所述的其他證券服務機構，應該依法報國務院證券監督管理機構和國務院有關主管部門備案。

二、 新《證券法》、資產評估與房地產土地估價

（一）新《證券法》中資產評估機構的含義

新《證券法》第一百六十條所稱的從事資產評估的證券服務機構，其外延和內涵如何？資產評估與房地產土地估價有何聯系和不同？

《資產評估法》自2016年12月1日起施行。資產評估行業與注冊會計師行業、律師行業同為市場經濟體系中重要的專業服務行業，《資產評估法》的出臺不僅彌補了資產評估行業的法律空白，也對整個行業的規范與發展起到了重要的指導作用。資產評估是通過資產的價值優化資源配置的重要工具，是維護社會秩序、促進市場公平競爭所不可或缺的。通過立法盡快建立與現代市場體系相適應的資產評估法律制度，是完善市場經濟體制、促進市場經濟健康發展的迫切需要。目前，我國資產評估行業被劃分為資產評估、房地產估價、土地估價，礦業權評估、保險公估和舊機動車評估等6種專業類別，分別由財政部、住房和城鄉建設部、自然資源部、商務部、保監會等5個部門管理。為了更好地發揮各專業類別評估的作用，發揮各部門分別指導的優勢以及各專業評估協會自律管理的作用，全國人大常委會決定通過立法將不同專業評估管理統一在一個法律框架之下。

《資產評估法》將評估分專業領域進行管理，房地產估價和土地估價是資產評估中重要的專業類別。自從《資產評估法》頒布后，所謂的資產評估機構均應為廣義的資產評估機構，房地產土地估價機構自然是資產評估機構的重要組成部分。

根據最新公布的《國家職業資格目錄（專業技術人員職業資格）》，房地產估價師為準入類國家職業資格，設定依據為《中華人民共和國城市房地產管理法》，實施部門為住房和城鄉建設部、自然資源部。目前房地產估價行業和土地估價行業有整合的趨勢，不久后甚至可以統稱為房地產估價行業。

（二）證券業評估市場中房地產土地估價業務的承辦

新《證券法》出臺后，為貫徹落實國務院“放管服”改革要求，證券服務機構管理方式由原來的核準改為備案，證券評估領域全面放開。

從國際評估行業慣例，房地產五大行均為房地產專業服務機構。國際上并無專門的資產評估行業，企業整體價值評估一般由會計師執行，資產評估的業務只占整個估價市場的一小塊，不動產估價業務才是估價市場的主流，特別是證券業評估市場中涉及的不動產估價業務，基本上都由房地產服務機構承辦。

目前房地產估價行業的技術規范為中華人民共和國國家標準GB/T 50291-2015《房地產估價規范》，土地估價行業的技術規范為中華人民共和國國家標準GB/T 18508-2014《城鎮土地估價規程》。狹義資產評估行業涉及不動產方面的技術規范為《資產評估執業準則——不動產》，該準則僅9頁，其詳實程度、細節處理專業度遠不如《房地產估價規范》和《城鎮土地估價規程》，從專業程度來說，證券業評估中涉及房地產土地估價部分由專業的房地產土地估價機構承做更為合適。

三、 房地產土地估價機構與不動產證券業評估對接初探

筆者通過分析目前的法律與政策，將證券業評估領域房地產土地估價機構的執業范圍整理如下。

表1 證券業評估領域房地產土地估價機構的執業范圍參考

筆者對房地產土地估價機構從事證券業評估的業務范圍進行了初步探索。新《證券法》實施以后，房地產土地估價行業的新業務機會主要集中在以下幾個領域：上市公司的房地產土地轉讓估價；上市公司的房地產土地租賃估價；資產支持證券涉及的底層資產為不動產的價值評估及現金流測算業務；為上市公司財務報告服務的房地產土地估價；基礎設施領域不動產投資信托基金底層資產評估。房地產土地估價機構要想真正從事上述證券業評估業務，還需要在配套細則、機構備案、技術標準、法律責任等方面做一系列的工作。

四、 房地產土地估價機構參與證券業評估的建議

（一）盡快普及宣傳新《證券法》和《資產評估法》，出臺相適應的法規和實施細則

新《證券法》于2020年3月1日起施行，資產評估機構等證券服務機構的管理方式由原來的核準制改為備案制，明確證券服務機構是“事后備案”和“告知性備案”，是立法的初衷，也是國務院“放管服”的改革要求。新《證券法》作為上位法施行以后，對一系列下位法需要進行修改和清理，如此方能在操作層面貫徹新《證券法》。

《資產評估法》于2016年12月1日起施行，《資產評估法》施行后，資產評估不再是原先單獨由財政部主管的資產評估，而是包括資產評估、房地產評估、土地評估、礦業權評估、保險公估和舊機動車評估等6種專業類別，分別由財政部、住房和城鄉建設部、自然資源部、商務部、保監會5個部門管理。資產評估管理要分專業領域，資產評估師要分專業類別。隨著土地估價和房地產估價的整合，房地產土地估價將成為資產評估中由兩個主管部門（自然資源部、住房和城鄉建設部）共同管理的最重要的專業類別之一。但是時至今日，還有很多委托單位、行業管理部門等對廣義資產評估的概念理解不到位，忽視了房地產土地估價的法律地位。

因此，需向委托單位、行業管理部門以及相關行業協會宣傳新《證券法》和《資產評估法》，明確房地產土地估價行業參與證券業評估的法律地位，達成社會共識。相關部門應出臺相適應的法規和實施細則，積極貫徹新《證券法》和《資產評估法》。

（二）房地產土地估價機構應就證券服務業務進行備案

在新《證券法》實施以后，配套的《證券服務機構從事證券服務業務備案管理規定》第六條規定：“資產評估機構從事下列證券服務業務，應當按照本規定向中國證監會和國務院有關主管部門備案：（一）為證券發行、上市、掛牌、交易的主體及其控制的主體、并購標的等制作、出具資產評估報告，以及中國證監會和國務院有關主管部門規定的其他文件；（二）為證券公司及其資產管理產品制作、出具資產評估報告，以及中國證監會和國務院有關主管部門規定的其他文件。”資產評估機構從事第六條所列證券服務業務的，應當在簽訂服務協議之日起10個工作日內進行首次備案。截至2021年1月，共有102家從事證券服務業務的資產評估機構備案，其中無一家房地產土地估價機構（同時擁有資產評估資質的除外）。

房地產土地估價機構從事證券業評估業務應該按照向中國證監會和國務院有關主管部門備案。房地產土地估價行業的主管部門為住房和城鄉建設部、自然資源部，故出具房地產估價報告和土地估價報告的機構應該向中國證監會、住房和城鄉建設部和自然資源部備案。具體備案細則，建議由房地產土地估價行業主管部門與中國證監會會計部溝通協商制定，以維護房地產土地估價行業的合法權益，讓專業的機構運用專業能力，公平、公開、公正地參與證券業評估市場競爭。

（三）房地產土地估價專業領域應完善相關技術標準

房地產土地估價，作為廣義資產評估行業的一個專業分支，已經歷了二十多年的發展與壯大，在房地產土地抵押、房屋土地征收、房地產土地轉讓涉稅、土地出讓底價、補地價、房地產土地司法拍賣、房屋土地租賃、資產證明、房屋析產等眾多領域向各級政府、企業、金融機構、個人等提供專業服務，為社會經濟發展作出了積極貢獻。房地產土地估價機構在多年的業務實踐中，掌握了很多的市場信息，積累了豐富的實踐經驗，有較強的優勢。證券業評估市場放開后，建議中房協、中估協和地方行業協會，根據房地產土地估價機構的業務范圍，完善房地產土地估價專業領域相關技術標準，細化服務內容。同時，行業協會要加強培訓和引導，推動技術標準落地，用專業服務贏得委托單位和市場的認可。

（四）分清法律責任

新《證券法》對證券業服務機構的法律責任有明確的界定，對不能履行法律責任的估價人員有明確的處罰規定，給從業人員戴上了緊箍兒，但如果估價人員已經履行了勤勉盡責義務卻仍然因其他原因導致其出具的報告存在誤導性陳述等重大問題，法律怎樣保護從業人員的合法權益？新《證券法》給了從業人員一條申訴的路徑：“能夠證明自己沒有過錯的除外”。那怎樣才能證明自己沒有過錯？《資產評估法》所稱的評估僅是房地產土地估價中的鑒證性估價，不包括咨詢性估價，即只有鑒證性估價才屬于《資產評估法》規定的“評估”范疇。為防止不應有的違法行為和承擔過多過大的法律責任，很有必要將評估與價值價格咨詢區分開來。政府主管部門要出臺房地產土地估價機構從事證券業評估法律責任實施細則，為最高人民法院出臺司法解釋。尤其是為最高人民法院對此類案件進行立案、審理、判決提供依據。