殘疾人就業保障金征收使用管理存在的問題及對策研究

“就業是民生之本，安國之策”，國家實行按比例安排殘疾人就業制度，促進了殘疾人就業。凡安排殘疾人就業達不到國家規定比例的機關、團體、企業、事業單位和民辦非企業單位（以下簡稱用人單位），需按照上年度用人單位實際安排殘疾人與按比例計算的應安排殘疾人的差額人數和本單位在職職工年平均工資繳納一定數額的殘疾人就業保障金（以下簡稱殘保金）。殘保金實行屬地管理，納入地方一般公共預算統籌安排。殘保金既是鼓勵用人單位安排殘疾人就業的重要舉措，也是提高和保障殘疾人生活質量的重要資金來源。但是，目前我國殘保金的征收使用管理仍存在不足。因此，本文綜合分析殘保金征收使用管理存在的問題并提出相應的對策建議，希望能為殘保金管理提供可取的依據。

一、殘保金征收使用管理存在的問題和面臨的困難

（一）社會對安排殘疾人就業和繳納殘保金認識不到位

殘疾人就業是其走進社會、融入社會、改善生活狀況、提高社會地位的基礎，是實現其人生價值的關鍵，但由于殘疾人自身的殘疾障礙，在激烈的市場競爭中處于不利地位。為了促進處于劣勢的殘疾人能有就業權利，國家規定按比例安排殘疾人就業為全社會的共同責任和義務。但是，有的人認為繳納殘保金不是單位的義務，有錢才繳納，沒錢可不繳，僅僅是為了做慈善；有的人認為扶助殘疾人就業是國家的責任，應該由國家全力支持，不應把國家的責任轉嫁到單位身上；有的行政事業單位認為未安排殘疾人就業繳納的殘保金使用的是財政預算資金，不如將預算資金直接投入殘疾人事業；有的人認為殘疾人工作效率比正常人低，且工作中存在諸多安全隱患，增加管理成本。這些認知差異和誤區造成一方面用人單位不愿意安置殘疾人就業，另一方面也不愿意繳納殘保金。

（二）政策法規不完善，影響殘保金征收使用管理

俗話說：“沒有規矩，不成方圓”，殘保金征收使用管理政策的完善程度決定殘保金的征收力度和規范使用。從目前出臺的政策來看，一是征收管理權限不集中。根據規定殘疾人就業服務機構（以下簡稱就業機構）和稅務部門均有行使殘保金征收管理的解釋權、核定權和征收權，往往會導致有時部門意見不統一、不一致，造成征收效率不高，不能保質保量完成征收工作。二是申報繳納期不完善。目前只規定了用人單位正常的申報繳納期，但對新成立的用人單位和清算解散的用人單位則未規定申報繳納期。三是申報內容不完善。沒有明確規定用人單位如何通過網絡提供資料，完成申報。隨著服務方式的拓寬，有相當一部分用人單位不需要到稅務部門的辦稅服務廳和就業機構年審大廳進行申報繳納，而是通過網絡進行申報繳納。用人單位申報在職職工人數、職工年平均工資和安排殘疾人數等信息，未明確說明在網絡申報中如何提交。四是違章處理機關與征收機關相脫節，對違章行為難以形成震懾作用。根據規定企業和從事生產經營的事業單位由稅務部門負責征收，由財政部門予以警告，責令限期繳納，因此對違章行為難以形成震懾作用。征收管理部門不能直接追責，而由第三方財政部門予以處罰，會產生延遲效應，導致執法力度大大減弱。五是殘疾人就業機構工作經費保障機制不暢通。目前政策規定縣級以上殘疾人聯合會所屬就業機構的正常經費開支，由同級財政預算統籌安排，隨著事業單位分類改革，一些就業機構變為公益二類事業單位，工作經費通過政府購買服務解決，但就業機構不具備購買服務條件，造成工作經費難以落實到位。六是殘保金獎勵政策和補助辦法不具體，操作性不強。目前，雖然文件中對超比例安排殘疾人就業以及為安排殘疾人就業做出顯著成績的用人單位或個人提出了獎勵和補助規定，但由于缺少具體的獎補條件、獎補標準等，導致實際無法操作。七是減免和緩繳政策不完善。用人單位因突發事件或不可抗力自然災害遭受重大直接經濟損失能申請緩繳或減免殘保金，但缺少具體操作指南。

（三）殘保金征收管理不到位

一是信息資源不共享。目前殘聯、稅務、人社、醫保等部門之間尚未建立信息聯網系統，數據不能互聯互通，實現共享，缺乏有效的溝通和協調，導致殘保金征收底數不清，進度不明。二是未建立殘疾人按比例就業聯網認證系統，未進行安排殘疾人就業備案登記，就業機構不能隨時了解殘疾人安置及在崗情況。三是用人單位職工人數、殘疾人就業人數等基礎數據不完善。隨著行政事業單位改革，就業機構只掌握已參加按比例安排殘疾人就業年審的單位基礎數據，殘保金征收臺賬內容不完善，不準確。四是執法剛性不夠。機關、團體、非生產經營的事業單位和民辦非企業單位的殘保金，實行分級征收，由同級就業機構負責核定和征收。因殘疾人就業服務機構屬事業單位，行使征收職能力不從心，導致殘保金征收執法力度不足，造成協調難，征收難。五是征收手段不得力。對少繳和拒繳殘保金的用人單位既沒有強制措施，也未納入其征信不良記錄管理，用人單位違法成本較低。六是監督檢查不到位。對征收管理部門監督檢查力度不夠，未能及時防范征收中存在的風險。

（四）殘保金使用管理不精細

一是未制定詳細的資金使用管理辦法，造成無法安排預算，政策法規落實難。二是未建立完善的殘保金預算系統，預算編制不規范，缺乏剛性約束力，預算執行不到位；預算績效管理欠缺，只重視資金預算，不重視績效管理，預算評價體系不規范，預算執行監督力度不夠，資金使用效果缺乏合理評估，缺乏針對性。三是殘保金納入地方財政一般公共預算，主要用于保障殘疾人生活和支持殘疾人就業，雖規定了殘保金的具體用途，但未單獨設立殘保金預算支出科目，導致很難準確統計殘保金的使用情況，支出方向，也造成了有關部門向社會公布殘保金用于保障殘疾人生活和支持殘疾人就業支出情況，接受社會監督的政策很難落實到位。

二、提高殘保金征收使用管理的對策及建議

（一）加強政策宣傳，營造良好的輿論氛圍

殘聯、財政、稅務等部門要在部門門戶網站公告殘保金制度和殘疾人就業政策，通過電視、廣播、報紙、網絡等媒體平臺，做好殘保金政策法規宣傳，提高殘保金的征收、使用的透明度，讓全社會特別是用人單位認識按比例安排殘疾人就業和繳納殘保金的目的和意義，規范用人單位履行按比例安排殘疾人就業義務，增強用人單位自覺履行繳納殘保金的法律意識。同時，對依法依規繳納殘保金和超比例安排殘疾人就業的用人單位要廣泛宣傳，起到示范引領作用，還要加大對超比例安排殘疾人就業用人單位獎勵的力度；對拒繳殘保金的用人單位要進行通報和公告，強化社會輿論監督，營造全社會用殘、助殘和支持殘疾人就業的良好氛圍。

（二）進一步完善殘保金征收使用管理的政策法規

針對當前殘保金征收使用管理存在的問題，應在調查研究的基礎上，組織專家和學者修訂和完善殘疾人就業條例、殘疾人保障條例、殘保金征收使用管理辦法和實施辦法，制訂與殘保金相關的實施細則以及配套政策。在殘保金征收使用管理規定中一是重新分配征收權限，進一步完善申報繳納期的規定，有利于充分提高保障金征收管理效率。機關、團體、民辦非企業單位和非生產經營的事業單位的殘保金由稅務部門征收，不再由就業機構征收。二是賦予就業機構到用人單位核實檢查殘疾人安置及在崗情況的執法權，應明確用人單位虛報殘疾人在崗情況應承擔的法律責任，防范風險，做到依法行政，執法公正。三是對用人單位通過網絡申報提供職工人數、安排殘疾人數、職工年平均工資等信息上傳資料作出明確規定，四是要加重對逾期拒不繳納殘保金的用人單位的處罰強度，做到應收、盡收、執法公平。五是直接授予稅務征收管理部門違章警告權，既可以避免稅務與財政部門之間在管理上發生推諉扯皮，又有利于增強殘保金征收執法的剛性。六是制定和完善殘保金的資金管理辦法、對超比例安排殘疾人就業以及為安排殘疾人就業做出顯著成績的用人單位或個人給予獎勵，并針對殘保金減免或緩繳制定具體實施細則和配套政策。

（三）加強征繳，確保殘保金應收盡收

一是加強信息化建設，實現數據共享。以全國殘疾人按比例就業情況聯網認證“跨省通辦”為契機，通過與省一體化平臺對接，達到殘聯、稅務、人社、醫保等部門信息數據共享，實現互聯互通。做好殘保金征繳單位、單位職工人數、殘疾人安置數等基礎信息收集工作，準確掌握殘疾人在崗情況，完善殘保金征收臺賬，從而做到底數清、進度明。二是加強對征管部門的檢查監督，督促征管部門嚴格執行征收標準，加快征收進程，規范征收程序，提高征管能力。三是強化執法剛性。機關、團體、非生產經營的事業單位和民辦非企業單位的保障金由稅務部門負責征收。四是強化征收力度。稅務、殘聯應聯合組成工作組，定期對用人單位殘疾人安置情況、申報和繳納殘保金情況進行檢查核實。對申報不實和拒繳殘保金的用人單位，列為重點檢查單位，對應繳未繳殘保金的用人單位按規進行追繳并加收滯納金。對既不安排殘疾人就業，又不繳或少繳納殘保金的用人單位，采取強制手段，確保應收盡收。五是加強處罰力度。用人單位既不安排殘疾人就業，又拒繳、少繳殘保金，以及申報資料不實的，應加重處罰力度并將其失信行為記入信用記錄，納入全國信用信息共享平臺。

（四）加強預算管理，建立統一的預算管理體系

完善殘保金預算管理辦法，設置統一的殘保金預算管理科目，建立完善的殘保金預算管理系統，研制開發適合殘保金使用特征的預算軟件，設定資金使用條件，確定殘保金使用預算歸類，細化資金流向，從而有利于預算的編制，實現殘保金預算的制度化、規范化，系統化，更大限度地發揮殘保金的社會效益。

（五）加強績效管理，完善績效考評體系

做實支出預算，細化支出內容，按政策規定使用，防止殘保金用于平衡預算，明確績效目標設置、監控、評價和審核的責任分工，加強預算審查和監督。著重考核殘保金的使用效果是否合理，是否有針對性，殘疾人是否更加滿意，是否得到更多實惠，進一步完善殘保金的績效考評體系，讓每一分一毫的殘保金都發揮應有的價值。

（六）加大保障力度，機構經費全額納入財政預算

隨著殘疾人事業的發展，就業機構服務于殘疾人工作越來越多，各種經費開支越來越多，按照有關規定殘疾人聯合會所屬殘疾人就業服務機構人員經費、公用經費應全額納入財政預算。

三、結語

殘疾人就業是保障殘疾人平等參與社會生活、共亨社會物質文化成果的基礎，有利于促進社會的穩定以及國家社會文明的發展。殘保金是保障殘疾人就業的重要舉措。針對當前殘保金征收使用管理存在的問題和困難，提出了改進建議，加強政策宣傳，提高全社會對安排殘疾人就業和繳納殘保金的認識，完善殘保金征收使用管理的政策法規，加強殘保金征收，規范殘保金使用，為促進殘疾人事業發揮重要的作用。