“中國奇跡”之謎：發展型國家“政府介入”因素

胡姝婷，羅川勇

（1.貴州大學公共管理學院，貴州貴陽 550025；2.中共銅仁市委黨校，貴州銅仁 554300）

一、引言

針對二戰后東亞地區經濟高速增長的現實，不同學派對其進行嘗試性的解釋，如20 世紀50 年代的“現代化理論”、20 世紀60 年代后期的“依賴理論”和“世界體系理論”，但是這些理論要么具有強烈的西方中心主義色彩，要么就和東亞地區的實際不符。因此，從政治觀點出發，強調政府角色和國家能力的“發展型國家”理論在20 世紀80 年代初期應運而生。盡管1997 年的亞洲金融危機使發展型國家理論范式受到廣泛的質疑，但同樣處于東亞的中國大陸自改革開放以來，經濟快速騰飛，被稱為“中國奇跡”，在這其中，“政府介入”同樣是中國經濟發展的核心[1]。由此可見，“政府介入”在實際經濟發展過程中的作用不容忽視。發展型國家理論的內涵隨著時代變化在不斷豐富，尤其是“中國奇跡”的成因與發展型國家理論中的政府介入因素有著極大聯系。當然，就該理論在中國的運用而言，有些人認為該理論在中國缺乏生命力，與中國的實際發展不符。而有的則認為該理論的核心觀點與中國的經濟發展路徑相同，發展型國家理論可以解釋中國的發展，并且認為中國的發展能豐富發展型國家理論。筆者更同意后者的觀點，縱觀中國經濟發展歷程，特別是改革開放后的實踐就可以管窺“政府介入”在其中扮演的重要角色。進入21 世紀，盡管該理論的發展在中國遇到了諸多問題，但通過分析可知，發展型國家“政府介入”在未來相當長的一段時間內仍會在中國的經濟發展中發揮重要作用。

二、發展型國家的“政府介入”

發展型國家理論最早是由查默斯·約翰遜在《通商產業省與日本奇跡》一書中提出，他從日本經濟的快速增長為切入點來分析背后的發展邏輯[2]。日本在上個世紀末之所以會取得經濟上的快速發展，最重要的就是政府在其中扮演很關鍵的角色，政府專門設有“通商產業省”這樣的部門來扶植和推動產業政策的實施。因為當時世界還處于美蘇冷戰的格局之下，所以有學者也把日本這一發展模式認為是折中于美蘇之間的第三條路，可稱為“計劃—理性”模式[3]。作為主要分析東亞發展奇跡的重要理論范式，自誕生以來就遇到各種爭論，但該理論并不是一成不變的，其內涵在隨著時代變化而不斷調整和豐富。

追溯發展型國家理論的淵源，可以早至18、19 世紀，如亞歷山大·漢密爾頓、弗里德里希·李斯特等學者對“政府介入”的關注，時至今日該關注點仍是發展型國家理論中的一個核心內容[4]。對于其后發展型國家理論的發展階段，筆者很贊同黃宗昊的觀點，他認為從20 世紀80 年代正式提出發展型國家理論到今天，該理論經歷了三個發展階段。分別是發展型國家理論1.0 版、發展型國家理論2.0 版和發展型國家理論3.0 版（有時候也稱為后發展型國家），在他看來，這就能很好地對該理論的發展進行描述[5]。其實，黃宗昊的第一代發展型國家理論就是約翰遜等人在20 世紀80 年代基于日韓等東北亞國家和地區發展的觀察而提出的發展型國家理論的最初形態，這一階段發展型國家理論的核心觀點是強調國家的作用，其中國家自身的實力和優秀官僚的作用是至關重要的。國家利用行政干預手段制定產業政策，并且有意識地把相關資源引導到對本國未來經濟增長有至關重要的行業或戰略性部門中去，進而達到保護處于初級發展階段的產業和促進國內經濟發展的目的。在約翰遜的理論中，政府精英官僚保障了“政府介入”（產業政策）的成功，并且國家還需具備很高的自主性和很強的國家能力[6]。這一階段這種具有“國家中心主義”色彩的觀點很快就受到了“社會中心論”者的挑戰，他們批評其過于強調國家在經濟發展中的作用，而忽略社會的作用。

第二代發展型國家理論就是在這樣的批判聲中得以發展，在該階段，發展型國家理論開始注重國家和社會之間的互動關系，雖然和前一階段一樣，也強調國家的自主性和國家能力，但更強調“強國家”和“精英社會”（強社會，包括社會中的產業或資本精英）之間的合作。并且后續的研究者們也從理論上對發展型國家進行修正和補充，如皮特·埃文斯所提出的“鑲嵌的自主性”，琳達·韋斯所提出的“被治理的互賴”等等。對于這一版發展型國家理論，黃宗昊認為雖然擴大了該理論的解釋力，但是仍然無法用統一的方式概括出何為東亞模式這一問題。隨后，在民主化和全球化等多方面因素的影響下，特別是上個世紀末金融危機的出現，使東亞主要的發展型國家的經濟發展陷入了困境，進而該理論范式也遭受了廣泛的質疑和挑戰。由此，該理論進入了第三個發展階段，對于這一階段的發展而言，學術界一直爭論較多，有的人認為，發展型國家理論就此壽終正寢，有的則認為發展型國家理論會在轉型之下持續發生作用，也有的人認為發展型國家理論將“重生”出與以往不同的模式。至于“后發展型國家”發展如何？有什么樣的共同點？至今在學界仍無定論。但縱觀該理論的發展歷程可知，總體上強國家的角色越來越弱化了，而社會的總體作用卻有所擴大，但這只能算是該理論發展和轉型過程中的形態之一。縱觀該理論在中國的實踐可知，在新的時代背景下，我們仍注重“頂層設計”的作用，強調政府介入對國家經濟發展的重要作用。事實也不斷證明著發展型國家理論在與“中國模式”的結合過程中得到了不斷的豐富和完善，并且在使中國發生“經濟奇跡”的同時也使發展型國家理論更具有包容性和發展性。

因此，不管未來發展型國家如何轉型，筆者認為，發展型國家中“政府介入”（即政府在經濟發展中起關鍵作用）這一基本的內涵都應始終保持，在發展型國家中，政府有責任通過有計劃和有理性的方式介入到經濟發展中去。總結而言，在國家發展的最初階段，在國家能力的“庇護”下，適當的政府介入是有利于國家經濟發展的。但隨著各方面條件的不斷變化，政府介入的空間和有效性就受到挑戰，如民主化和全球化的不斷發展，就給政府的介入帶來壓力，但就中國的實際情況而言，“政府介入”仍是解開中國經濟持續健康發展的密碼。接下來一節筆者將從經濟發展的“中國奇跡”入手，分析發展型國家理論在其中的作用，特別是深入分析“中國奇跡”中的“政府介入”因素，以此更好的探索中國未來經濟發展的道路。

三、“中國奇跡”與發展型國家“政府介入”

中國向來都有講究實用性的傳統，所以在選擇自身發展道路時也會從自身的實際國情出發，選擇符合自己發展的獨特道路。在經濟發展上也是一樣的，我國經濟快速發展過程與西方發達的工業國家、東歐轉型國家和亞非拉地區的后發展國家的經濟發展有很大的不同。尤其是隨著我國改革開放的推進，社會主義市場經濟體制得以逐漸確立，中國的經濟得到了持續的高速增長，并且取得了歷史性成就，這種與眾不同的經濟發展奇跡更是吸引了全世界的目光。毋庸諱言，在中國經濟出現發展“奇跡”的過程中，政府這只“看得見的手”始終起著舉足輕重的作用。盡管不同的時期不同的學者對中國是否屬于發展型國家都存在爭議，但必須看到中國在發展過程中所具備的發展型國家的核心要素，即政府在經濟發展中起關鍵作用。也不管各方學者對中國經濟發展奇跡原因的看法如何迥異，“強國家”都是他們解釋因素中的一大共識。其實不管是發展型國家理論本身還是發展型國家理論在中國的運用和發展都在不斷地發生變化，再加之中國特殊的國情，使得發展型國家在中國的發展有其獨特的變化，并且在不同的時期呈現出不同的特征。

改革開放初期，在黨和國家領導人的審時度勢之下，國內停止了以階級斗爭為綱的錯誤口號，轉而把經濟建設放在優先發展的位置，整個國家上下都在為經濟增長而努力。作為一個面臨多重任務和使命的后發國家，為了能在較短的時間里趕上發達國家的經濟步伐，中國必須借助于更為積極和活躍的國家角色來壓縮工業化發展的時間[7]。在這個過程中雖然在不斷提高市場在經濟發展中的作用，從最開始“有計劃的商品經濟”到后來的市場在資源配置中起基礎性作用再到現在的起決定性作用。但是與此同時，中國也始終強調國家在經濟發展過程中的主導作用。這些特點都和發展型國家理論的核心特征相耦合。在這個過程中“政府介入”可以說是很成功的，主要可以從以下幾個方面進行說明。首先，當時的中國有一定的國家能力為下一步的經濟發展保駕護航。其次，國家從整體上進行把握，無論在政治上還是在經濟上都設置了很強的激勵機制，如以GDP 考核為重要指標的晉升錦標賽、財政責任制和績效考核等。再次，緊密的地方政商關系也為“政府介入”的成功獻力（主要出現在東部沿海地區），這個階段有些地方政府直接介入地方企業（主要是部分地方國有企業）的生產決策，也有地方政府通過提供稅收優惠或完善基礎設施建設等一系列輔助性措施來進行支持。除此之外，部分地方企業如果遇到發展難題時還會通過私人關系網與地方政府或與有私交的地方官員直接進行溝通。這種具有“共生性”特點的政企關系既能讓地方政府充分的了解企業信息，進而實施具有發展性的支持，同時也能使各項政策得以順利推行。有的學者把這樣的現象稱之為“地方發展型政府”，正是因為這種發展型地方政府的出現，才使得發展型國家理論在中國出現頗具特色的發展。因此，在這個階段無論是中央政府還是地方政府都具有發展型政府的特點，經濟改革也在這些因素的驅動下逐漸走向成功，以至于后來產生了“中國奇跡”。

以上主要是從整個國家發展的角度進行分析的，分開來看，在中國的區域發展政策方面，也可以管窺“政府介入”因素在其中的重要作用。從改革開放至今，中國的區域發展政策總體上經歷過兩次不同的變化，從改革開放之初的“非均衡發展”到現在的不斷朝著“均衡發展”，這期間每一次區域發展政策改變背后都有政府主導的影子。改革開放后，鄧小平同志提出了“兩個大局”的戰略思想，先使東部地區發展起來，然后再來支持中西部地區的發展，最終實現共同發展[8]。事實證明，這一思想對于指導我國區域經濟乃至國民經濟協調發展都具有十分重大意義，尤其是我國東部沿海地區成為了中國的經濟中心。但是這種“非均衡發展”在后來帶來了各種問題，比如東西部的貧富差距逐漸拉大、資源分配日益不均、民眾幸福感差異大等等。因此國家開始重視并出臺相關政策進行解決，比如我國現在在不同區域的定位和實行的發展戰略。由此我國的區域發展政策又轉向均衡發展上來，并在實踐中朝著共同發展的方向不斷前進。縱觀不同時期的不同政策，都可以發現政府因素在區域經濟發展方面的強大推力，當然“政府介入”不是盲目的，而是根據不同時期的特點進行側重點不同的發展戰略，是符合我國區域實際的發展戰略，這也是“中國奇跡”得以產生的主要原因。

盡管“政府介入”在過去相當長的時間里是我國經濟發展的重要因素，但是與發展型理論本身的轉型一樣，該理論在中國的發展也面臨困境，特別是當“政府介入”的有效條件在逐漸喪失的同時，在國家經濟發展過程中是否繼續堅持“政府介入”？以及“政府介入”的廣度和深度如何？都成為亟待解決的問題。

四、“政府介入”與中國未來經濟發展

（一）發展型國家理論目前在中國的困境

隨著改革開放的不斷深入，高速的經濟增長使中國各個方面都發生了深刻變化，但同時“政府介入”也引發了新問題。雖然國家在不同程度上出臺了拉小差距的政策和措施，也取得了很大的成功，但是仍然存在很多問題。比如各地發展不平衡的問題、程序不公正問題、政治邏輯和經濟邏輯之間的矛盾問題等。因此，雖然經濟在不斷增長，但是由于這些問題的存在，百姓的滿意度并不高，這在一定程度上給社會帶來了很大的不穩定性。另外，隨著經濟的發展，我國的經濟結構和經濟活動主體都變得更加復雜多元。如果單純依靠“政府介入”來解決問題，往往會出現失誤或者失位的現象。所以，從進入新世紀開始，中央開始提出建設社會主義和諧社會和樹立新發展理念等政策。也就說，中國發展型的中央政府在逐漸轉變發展方向和發展政策。

總的來說，自新世紀以來，面對社會中出現的各種問題，中央政府開始調整發展政策。尤其是中共十八大以后，中央政府把經濟、政治、文化、社會和生態的“五位一體”戰略確定為中國發展的總布局，同時也更加強調創新發展、綠色發展和共享發展等新的發展理念。也就是說，中國不斷變化的社會經濟狀況有可能需要稀釋發展型國家的核心要義和目標，限制地方發展主義，因為除了經濟增長以外的其他發展目標對于提高民眾生活滿意度和維護社會穩定也變得越來越重要。同時，理論界也提出了諸多質疑，特別是對于繼續用發展型國家理論來解釋中國的發展表示懷疑，并提出了其他諸如超越發展型國家等概念[9]。基于此，無論是政界，還是學界，都會去思考這樣一個重要問題：發展型國家理論本身的一些核心要義和基本精神是否還會在中國得到繼續維持？這既是發展型國家理論本身需要面對的發展問題，也是該理論在中國繼續發展所需要面臨的問題。

（二）“政府介入”仍然是中國未來經濟發展的關鍵

進入21 世紀，國家針對新問題而進行調整的發展政策可能會遇到爭論甚至是不解。但最終，中共十八屆三中全會旗幟鮮明地提出，中國的改革必須繼續大步邁進，并把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。同時也可以看出，在這之后中國各方面的發展政策都在發生改變，從國家的發展目標來看，政治和經濟發展很重要，社會、文化和生態在國家發展戰略中的地位也越來越突出。經濟發展出現新常態且經濟增長階段也由以前的高速增長轉向高質量發展階段。在隨后的中共十九大上更是進一步指出，中國特色社會主義進入新時代，中國社會的主要矛盾發生了深刻的變化。在這樣一個新時代，不論是脫貧攻堅任務，還是污染防治目標等政策，都在一定程度上稀釋了以前的以經濟增長為優先目標的發展政策。

從之前的事實來看，“中國奇跡”的出現離不開“政府介入”因素的作用，從當前時代的多重挑戰來看，中國的發展仍然需要“政府介入”因素。首先，從國際方面來看，在全球化背景下，國際競爭環境變得日益復雜多樣，單邊主義和貿易保護主義時有抬頭的趨勢，這些因素的出現都促使中國政府在經濟發展過程中必須堅持主導地位[10]。從國內方面來看，由于中國地域遼闊、各地各階層分配和發展的不平衡、區域資源條件的迥異、特殊的政治體制轉型等因素的影響，政府必須在解決這些問題的過程中繼續發揮作用，也只有在一個“頂層設計”作總體布局的基礎上才能凸顯大國該有的整合能力，進而才能保證中國的經濟朝著健康的方向發展。因此，到目前為止，發展型國家理論中的“政府介入”因素仍然是中國發展之關鍵。正如有的學者所言，發展型國家理論在中國的發展實踐可以融入新一輪的理論建構中，也就是說，在新的時代背景下，中國在進行自身發展的同時，也是對發展型國家理論進行完善和發展，使之更具有包容性和發展性。