漁業柴油補貼產業政策的績效評價

（寧波大學商學院，浙江 寧波 315211）

一、引言

由于“漁業補貼”存在很強的相關性和復雜性，涉及國際社會各方勢力的利益，因此，國際社會上沒有明確關于“漁業補貼”的定義，但鑒于在1994年的烏拉圭回合談判中“漁業補貼”受到《補貼與反補貼措施協議》（SCM 協議）的約束，因此“漁業補貼”多采用SCM 協議中關于補貼的定義。

“SCM 協議”將漁業補貼分為不可訴補貼、可訴補貼和禁止性補貼。不可訴補貼（有益補貼）指對一國漁業可持續發展有益的補貼如：科研補貼，環保補貼；可訴補貼（模糊補貼），這一類補貼法律沒有明文禁止，但其作用效果較為復雜或不易判斷；禁止性補貼（有害補貼）會引發過度捕撈，扭曲市場價格等問題，如：出口補貼和進口替代補貼。任何成員不得實施或維持此類補貼，為此必須完善我國的漁業補貼政策，從而避免遭到反補貼制裁。

2016 年，聯合國可持續發展目標14 第6 項規定：“到2020 年，禁止某些助長過剩產能和過度捕撈的漁業補貼，取消助長非法、未報告和無管制捕撈活動的補貼，避免出臺新的這類補貼，同時承認給予發展中國家和最不發達國家合理、有效的特殊和差別待遇應是世界貿易組織漁業補貼談判的一個不可或缺的組成部分”。漁業補貼問題又重新引起公眾的關注。該年底舉行的WTO 第11 屆部長級會議希望能夠達成一項國際性協議，遏制有害的漁業補貼，并徹底消滅這些補貼。

我國作為一個有擔當、有責任的發展中大國，在維持我國漁業可持續發展的前提下，承諾逐步取消有害的漁業補貼。因此，我國漁業補貼政策的改革迫在眉睫。

二、文獻綜述

在我國乃至國際社會關于漁船燃油補貼政策的爭論持續不斷且日益激烈，爭論主要圍繞“要不要補”“補貼誰”“怎么補”等三方面展開。國內一些學者認為漁業燃油補貼政策實施以來，產生了積極的影響，一方面，降低生產成本，惠及漁民，另一方面，一定程度上改善了漁民和漁業管理部門之間的關系，提升了漁業管理效率。

肖勇（2004）[1]研究發現東海地區大部分漁船的建造、購置是通過漁業貸款和漁民集資等方式，基本不存在政府對漁船建造的補貼，并得出結論：我國東海漁區政府的漁業補貼是符合“SCM 協議”的有益補貼，不僅不會損壞漁業資源，反而會強有力地保護漁業資源；同時，肖勇（2005）[2]深入分析了東海漁區的漁業補貼種類和數量。發現大部分補貼屬于有益補貼，其他部分屬于迷糊補貼，不存在有害補貼；張毅（2011）[3]認為漁業燃油補貼是解漁民燃眉之急的“及時雨”；盧昌彩（2013）[4]認為補貼政策是國家的惠民政策也是國際慣例，利大于弊。陳夢和汪泉（2007）[5]認為，如果取消補貼，漁民生產生活將遭受沖擊；但有些學者就對漁業柴油補貼政策持懷疑甚至反對態度。他們認為漁業燃油補貼政策偏離了政策初衷、加劇了漁業資源衰竭和貧富差距、引發了社會不公、加劇了社會矛盾。

張潤清（2016）[6]等發現無論是提高收益型補貼還是降低成本型補貼在資源既定下的海洋捕撈業中均會增加漁民的捕撈量，加劇漁業資源的惡化；陸建珍（2014）[7]等通過對于廣東、海南兩省426 戶淡水養殖戶數據的分析認為，漁業購機補貼未能達到降低養殖戶購機成本和激勵養殖戶提技術水平的目的，但能夠激勵養殖戶擴大生產規模。朱麗娜（2014）[8]等認為，當漁業處于自由進入的狀態，漁業燃油補貼能促進漁業資源的開發利用，也可能進而導致過度捕撈的出現。如果政府對捕撈業不加以干預，只會加大漁業資源的負荷。

可以看出，一方面，我國自施行漁業柴油補貼政策以來，確實在保障民生方面做出了巨大貢獻；但另一方面，我國確實也存在海洋開發活動過多，海洋生態環境遭到破壞，海洋生物多樣性衰退等問題。另一方面也反映了我國當時的漁業補貼政策并沒有很好地解決這些問題。

三、漁業補貼政策發展現狀

進入21 世紀以來，我國漁業資源枯竭進一步加劇，魚群呈現低齡化、低質化，為保護生態環境，我國于2002 年開始實施漁民轉產轉業政策（“雙轉”政策）希望通過減少漁民從業人數來降低單位捕撈量。

同時，由于國際成品油價格不斷上升，導致我國柴油價格呈現不斷上升的趨勢。同春芬（2014）[9]通過調查研究發現，這一時期漁業的毛利潤呈現下降趨勢，漁船停崗歇業，威脅漁民的生計。在此背景下，我國與2006 年出臺了柴油補貼政策（“柴補”政策）。實行該政策的目的在于降低漁民生活成本、維持漁民生計。雖然“柴補”政策在降低漁民生產成本、穩定海洋捕撈業生產、規范化管理發揮著重要作用，但又會造成漁業資源的進一步枯竭的問題，與“雙轉”政策發生“頂托”。

由于“柴補”政策與“雙轉”政策在政策作用上有沖突，同時為了履行WTO 成員國的義務。2015 年國務院財政部、農業部發布了《關于調整國內漁業捕撈和養殖業油價補貼政策促進漁業持續健康發展的通知》（“調整”政策）旨在通過減少漁業燃油補貼，達到促進漁業持續健康發展的目的。

該政策的主要目標是：到2019 年將漁業燃油補貼下降至2014 年補貼水平的40%。使得國內漁船捕撈數和功率數進一步減少，捕撈強度得到有效控制；同時大力推進減船轉產、漁業生態修復、漁船標準化建設等疑難問題；通過減少漁業燃油補貼，擴大政府投資，穩定經濟增長。

表1 漁業“柴補”政策與“調整”的政策目標對比表

由表1 可知，“調整”政策一方面和“柴補”政策有著許多共同點，如：“‘調整’政策的3.擴大投資，穩定經濟增長”是對“‘柴補’政策的3.提高漁民收入”繼承和發展；另一方面，“調整”政策把“柴補”政策沒有落實的政策目標及時調整了“目標方向”，如：發放柴油補貼本意是為了降低漁民及漁企的生產成本，但該政策卻對生態環境造成破壞，引發捕撈，所以需要調整政策思路，從而更多地轉向維護漁業資源生態環境的政策目標上來。

四、實證過程與評析

2015 年，柴油補貼“調整”政策的出臺，希望通過與柴補政策完全相反的方式— 減少漁業柴油補貼的方式，調整政策的思路，達到漁業經濟可持續發展的目標。本文希望從以下的分析來評價“調整”政策：1.漁業柴油補貼的預測值是否達到政策目標，即達到14 年的40%；2.固定資產投資對漁業經濟增長的影響；3.燃料費用與水產品價格相關性的分析。同時借助Eviews 軟件，運用計量經濟學的模型，通過對漁業數據的分析來評價“調整”政策的作用，并對其不足、分析原因及影響因素，并提出完善政策的建議。

（一）柴油補貼的減少受阻

因數據缺失，本文希望通過已有數據預測2018年及以后年份的柴油補貼是否能下降至2014 年的40%，并通過預測出來的柴油補貼數據來驗證是否能對捕撈產量的降低起到促進作用。為此，本文選擇指數平滑法中的二次指數平滑法，對柴油補貼進行預測。

指數平滑是一種能自動追蹤數據變化并不斷調整對序列中所含時間趨勢估計的方法，通常針對存在長期趨勢但是短期趨勢經常改變的時間序列并且該方法通常有較好的短期預測效果。

其中二次指數平滑又稱雙重指數平滑。該方法適用于線性趨勢預測，預測公式如下：

表2 2006—2017 國家財政對漁業柴油補貼情況表

圖1 2006-2017 國家財政對漁業柴油補貼情況（單位：億元）

由圖1 可以看出漁業柴油補貼序列隨時間的變化有明顯的波動，在2014 年之前有明顯的增加趨勢，由于政策的作用原因，在2014 年之后有明顯的下降趨勢，該存在長期趨勢但是短期趨勢經常改變，符合使用指數平滑法的條件。

表3 指數平滑預測參數表

如表3 所示，表格中給出了二次指數平滑的線性預測公式。二次指數平滑給出的預測結果是以樣本末期為起點的一條直線，所以結果中需要給出直線的均值和斜率。線性預測公式為：

由該預測公式可以預測出2018 年、2019 年和2020 年的漁業柴油補貼額分別為207 億元、168 億元和129 元，而2014 年漁業柴油補貼的40%為155.78 億元。而根據預測，直到2020 年才補貼降至政策目標。主要的原因是中國作為漁業大國，漁業從業人數雖然逐年下降但基數龐大，同時相關產業還沒達到充分發展。捕撈業的從業人員過大，因此為維持生計，減少柴油補貼不可避免會受到阻礙。

（二）漁業固定資產投資增長緩慢

本文需驗證的第二大目標，希望通過建立一元線性回歸模型分析政府對漁業的固定資產投資與漁業經濟總產值的關系，從而評價在實施“調整”政策后，固定資產投資是否對漁業經濟有顯著的拉動作用。

圖2 2003—2016 漁業固定資產投資與漁業總產值增加趨勢圖（單位：億元）

通過觀察圖2 可以看出政府對漁業的固定資產投資和漁業生產總值兩個序列的時間序列圖，發現其都呈指數增長，并且增長趨勢基本一致，為了消除這種指數化增長的趨勢，方便線性模型擬合曲線，同時也能減少模型擬合殘差的異方差問題，對兩個序列進行指數化處理。所以本文建立的總體回歸模型如下式：

InGDP=a+bInI+u

式中：b 表示政府對漁業的固定資產投資每增長1 個百分點，漁業經濟就增長b 個百分點；a 表示常數項，u 表示隨機干擾項。

表4 一元線性回歸模型參數表

采取OLS 最小二乘法對方程進行回歸分析，得到方程：InGDP=7.585239+0.351976InI。該方程的解釋為;政府對漁業的固定資產投資（I）每增加1%，漁業固定資產投資可增加0.35%。

從系數的顯著性來看，P 值都在0.000，都小于5%的顯著性水平，說明模型回歸的系數非常顯著；從模型整體的顯著性來看，F 值為527，相應的概率為0.000，說明模型的整體擬合情況良好；從模型的殘差序列相關性來看，D-W 值為1.6，接近無自相關的標準值2，基本不存在自相關問題。

可以看出，長期以來，我國政府對漁業的固定資產投資對業生產總值有很好的拉動作用，但自14年施行“調整”政策以來，這種促進效果是否有所加強我們尚未可知，因此剔除14 年以前的數據，對三年數據進行回歸得下表：

表5 剔除數據后的一元線性回歸模型參數表

由表5得方程：InGDP=7.607065+0.351125InI。由下方的參數可知，該模型整體的擬合也非常好，這里不再重述。比較兩個方法并不大異，固定資產投資自14 年以來，與其整體趨勢基本重合，因此得出結論“調整”政策的施行并沒有加強政府對漁業固定資產的投資，漁業經濟也沒有得到明顯的拉動作用。主要的原因在于：1.由于燃油補貼的降低存在“剛性”，并沒有通過其來提高漁業的固定資產投資，從圖2 中看出漁業固定資產投資在14 年底并沒有明顯的上升趨勢；2.固定資產投資存在滯后性，其經濟效應一般需要通過時間來沉淀。

（三）用油費用與水產品價格呈弱相關

本文分析的第三個維度：通過計算水產品類商品零售價格指數和燃料及冰費用間的相關系數來分析，這兩個變量之間關系是否顯著。

相關性分析是指對與兩個有聯系的變量進行分析，當一個變量發生變化，另一個變量是否發生變化，如何變化，以及變化多少，一般通過計算相關系數來做深入的定量考察。

表6 水產品類商品零售價格指數及燃料及冰費用數據表

由于零售價格能夠較好地反映商品市場價格的波動，因此選擇水產品類商品零售價格指數作為分析指標，同時用油成本由燃料及冰費用代替。本文將水產品類商品零售價格指數的環比指數轉換為以2014 年為基期的定基指數，并用居民消費價格指數（CPI）剔除通貨膨脹的影響，計算得到其相關系數為：0.371 166 79。該相關系數表明，水產品類商品零售價格指數與燃料及冰費用呈正相關性，水產品價格對燃料費用的影響為正，但由于其相關系數更接近于0，所以兩者的相關性并不顯著，很微弱，而且可以看出燃效及冰費用呈現剛性，基本沒有波動。所以可以得出結論：在實施“調整”政策后，漁業用油成本并沒有隨著水產品價格有明顯的波動，換句話說，漁業用油成本存在剛性，水產品價格對其的影響并不顯著。其主要原因也是由于燃油補貼降不下來，漁民即使在水產品價格較低時，也不會減少其捕撈量，因為其用油成本被補貼部分抵消了。

五、政策評價與建議

本文從三個維度，做出對“調整”政策的績效考評，發現該政策沒有達到其目標其主要原因都源自第一個維度：燃油補貼沒有降下來甚至取消燃油補貼。該政策的作用目標的方向是正確的，希望通過降低燃油補貼額度使國內捕撈漁船數和功率數進一步減少，從而使得捕撈強度得到有效控制。但是，漁業補貼影響的因素很多，不僅會影響捕撈強度還會影響漁民收入，漁業經濟產值等。而且通過降低漁業補貼這一個點，來輻射出多個政策效應如：擴大投資，用油量市場化等本身就存在一定困難。筆者將從三個角度給出政策建議。

1.以提高“雙轉”政策的吸引力為核心。原來的“雙轉”政策作用效果不理想的主要原因是相對于柴油補貼力度，其補貼力度不夠，導致其吸引力不夠。在“調整”政策中這一點做得很好，“調整”政策將減船補助標準從2 500 元/千瓦提高到5 000 元/千瓦，將原來的補貼標準提高了一倍，應繼續加強這方面政策的力度同時對進行轉產轉業的漁民給予更多的政策優惠，如：要加大對減船轉產漁民的產業培訓，協助解決減船轉產漁民的子女的入學、戶籍問題，并可以優先考慮為“雙轉”漁民購買人身保險。

2.應加大力度引導和扶持漁民發展養殖業、遠洋漁業、水產品精加工及休閑漁業等產業。大力扶持既能增加漁民就業、提高漁民收入，又能較好的保護漁業資源生態環境，促進海洋漁業資源的可持續開發利用的第二、第三產業，只有這樣才能吸引漁民主動減船轉產。

3.應將補貼權力下放到當地政府并擴大補助政策惠及的目標群體。通過當地政府的實地考察，將補貼應真正發放到更適用的群體，如：將漁業補貼的對象更多傾斜于雇工漁民而不是船東；在休漁期按家庭人均收入發放生活補助；補貼的方式可以是住房補貼、子女教育補助等有特定用途的補助。