“愛國者治港”：憲制依據、首要標準與實施路徑

常 樂

（暨南大學鑄牢中華民族共同體意識研究基地，廣東 廣州 510632）

近日，國家主席習近平強調指出，要確保“一國兩制”實踐行穩致遠，必須始終堅持“愛國者治港”。這是事關國家主權、安全、發展利益，事關香港長期繁榮穩定的根本原則。[1]事實上，“愛國者治港”就是“一國兩制”題中應有之義。在黨的十九屆四中全會提出堅持和完善“一國兩制”制度體系以來，中央近年來在香港立法會議員宣誓、維護國家安全、香港立法會議員資格問題等議題上不斷釋法、制定法律、作出決定，依法行使中央對港全面管治權，推動香港實現由亂及治的重大轉變，為香港長期繁榮穩定保駕護航。

同樣的，“愛國者治港”根本原則的提出，也是這一波堅持和完善“一國兩制”制度體系之舉，有助于加強特區管治能力建設，也有助于提升國家治理體系和治理能力的現代化。在全面依法治國、依法治港的今天，“愛國者治港”具有堅實的憲制依據和雄厚的法理基礎。

1 “愛國者治港”：憲制與法律依據

1.1 憲法賦予“愛國者治港”堅實法律基礎

在香港談愛國，絕不是虛擬的、空泛的，也不能是抽象的、歷史文化意義上的中國，而是實實在在的中華人民共和國。因此，港人所愛的中國，就必然是中國共產黨領導的社會主義的中國。因為憲法第一條就明確規定，中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。

港人愛國，還必須遵守國家憲法和法律，違者必受追究，當然也就不可能從政。憲法第五條明確規定：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。從憲法第五條也可推論出，只要遵守憲法和法律，就有資格也有可能加入“一切國家機關”“各政黨”參與政治工作。

憲法第二十四條規定，國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育，通過在城鄉不同范圍的群眾中制定和執行各種守則、公約，加強社會主義精神文明的建設。國家倡導社會主義核心價值觀，提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德，在人民中進行愛國主義、集體主義和國際主義、共產主義教育，進行辯證唯物主義和歷史唯物主義教育，反對資本主義的、封建主義的和其他的腐朽思想。很顯然，由于兩地具體制度的差異，本條規定雖不能全部在香港實施，但是其立法原意和法治精神卻是在香港適用的。當前香港教育中的亂象，某種程度上就是對憲法本條內容的忽視或錯誤對待。實際上，目前香港的通識科改革，就是要加強青少年學生的理想教育、道德教育、紀律和法制教育，以培養學生們的愛國公德，提高他們的愛國主義精神。

另外，憲法第二十七條規定國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓，第二十八條規定國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子。這兩條規定經過一定的變通，已經在香港基本法與國安法中予以規定實施。

總之，無論作為道德層面的熱愛國家，還是作為法律制度層面的維護國家利益，憲法都作了明確詳備的規定，這些都為“愛國者治港”提供了最高法律依據。

1.2 香港基本法確保“愛國者治港”，但有漏洞

根據憲法制定的香港基本法，在很多條文中貫穿了“愛國者治港”的理念，也有相關條文與制度來確保“愛國者治港”，但是為了保持香港的原有特色以及保障香港資本主義制度的順利發展，基本法的有關條文也明顯與“愛國者治港”原則不相符合，存在一定程度的管治漏洞。

基本法第一條和第十二條規定了香港特區是中華人民共和國不可分離的部分，是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄于中央人民政府。這就開宗明義地道出了中央與香港間的層級位序關系，并且基本法的多個條文也明確規定了中央對特區的領導與被領導關系。除反映國家主權的軍事、外交權屬于中央管轄而不在特區外，在行政權方面，基本法第四十三條規定的行政長官對中央人民政府負責、第四十五條規定的選舉或協商產生后的行政長官由中央人民政府任命、第四十八條規定中央人民政府有對行政長官指令權等等。在立法方面，第十七條規定香港立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案；全國人大常委會可對有關法律發回，發回的法律立即失效。在司法方面，第一百五十八條規定香港基本法的解釋權歸全國人大常委會；全國人大常委會授權香港特區法院在審理案件時對基本法關于香港特區自治范圍內的條款進行解釋。另外，第一百五十九條規定基本法的修改權屬于全國人民代表大會。這些條款不僅規定了中華人民共和國與香港特別行政區之間的直轄及領導被領導關系，而且也讓從政者學到一個基本政治倫理，那就是“愛國者治港”。

為了確保“愛國者治港”，基本法也作出了相應的規定。如對于行政長官及主要官員、絕大多數立法會議員、終審法院和高等法院的首席法官等，都要由在外國無居留權的香港特區永久性居民中的中國公民擔任。尤其是，基本法第一百零四條還規定，香港特別行政區行政長官、主要官員、行政會議員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。這就在一定程度上給“治港者”系上了一條“愛國”的法律準繩。

然而，從基本法的相關條文規定以及特區政治實踐來看，基本法對于從政者必須愛國的約束還遠不充分，還存在不少漏洞。一方面宣誓范圍較窄，多數公職人員沒有被納入宣誓范圍，另一方面違反宣誓的懲戒制度也不完備，不足以獎優汰劣，形成風尚。尤其需要引起重視的是，基本法還明確規定了行政機關、立法機關及司法機關都可以委任一定數量的外籍人士充任，讓這一批為數不小的外籍“治港者”宣誓“愛中國”，感覺滑稽之余，留下的更多的是憂慮。

1.3 香港國安法等亡羊補牢未為晚矣

古語云：凡先王之法，有要于時也。有鑒于此，國務院港澳辦分管日常工作的副主任張曉明也認為，由于社會情況不斷變化，“一國兩制”實踐不斷豐富和發展，在基本法實施過程中怎么不斷適應新情況、有效解決新問題呢？首先要求我們把基本法當作一部“活的法律”，通過立法解釋等辦法，放大基本法的適應性。其次，我們也需要在基本法之外，通過多種方式，不斷完善與基本法實施相關的制度體系。

確實如此。近年來，為了貫徹憲法精神、彌補基本法漏洞和矯正政治實踐的偏差，中央及特區政府在完善“愛國者治港”的法律與制度方面持續不斷努力。早在2016年11月，針對香港立法會一些“反中亂港”者無視基本法的宣誓規定及妄圖“偷步治港”問題，全國人大常委會對基本法第一百零四條進行了釋法，褫奪了幾個“跳梁小丑”的議席，整肅了立法會秩序。而在2020年11月，全國人大常委會通過了《關于香港特別行政區立法會議員資格問題的決定》，規定香港特別行政區立法會議員，因宣揚或者支持“港獨”主張、拒絕承認國家對香港擁有并行使主權、尋求外國或者境外勢力干預香港特別行政區事務，或者具有其他危害國家安全等行為，不符合擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區的法定要求和條件，一經依法認定，即時喪失立法會議員的資格。決定頒布后，特區政府立即褫奪了4個具有上述行為的立法會議員資格。

更為重要的是，2020年6月30日以來，全國人大常委會根據憲法、香港基本法及全國人大的有關決定制定頒布實施了《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》。香港國安法進一步完善了基本法關于宣誓問題的規定，從法律上規范了全體公職人員的就職宣誓程序。香港國安法第六條明確規定：香港特別行政區居民在參選或者就任公職時應當依法簽署文件確認或者宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區。

當前，特區政府已決定一次性要求所有公務員宣誓或簽署聲明擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區，并在積極研究落實其他公職人員宣誓的制度與規定。相信習近平主席提出“愛國者治港”根本原則后，這次一定會大大推進特區政府完善和落實“愛國者治港”的相關法律和制度，確保“一國兩制”實踐的行穩致遠。

2 “愛國者治港”：香港從政者的首要標準

在2020年12月4日我國第七個國家憲法日，香港中聯辦主任駱惠寧在參加特區政府主辦的國家憲法日網上座談會的致辭中指出，全國人大常委會近期通過關于香港特別行政區立法會議員資格問題的決定，進一步劃清了“愛國者治港”的底線標準和政治規矩，確保所有從政者擁護憲法和基本法、效忠國家和特區，將禍國亂港者驅逐出特別行政區管治架構。[2]而實際上，在習近平主席提出“愛國者治港”這一管治根本原則后，香港社會自覺認同和維護“愛國者治港”這一政治標準和政治規矩，普遍認為“愛國者治港”應成為香港從政者的首要標準。

習近平主席及中央為什么如此重視“愛國者治港”，并將之確立為“一國兩制”行穩致遠的根本原則？這一問題可從正反兩個方面來解讀。

一方面，“愛國者治港”是由“一國兩制”制度本身所決定的，是“一國兩制”題中應有之義。早在中英談判和“一國兩制”構想提出之時，鄧小平就明確指出了“我們對香港問題的基本立場”，第一個就是主權問題，并且，“主權問題不是一個可以討論的問題”“現在時機已經成熟了，應該明確肯定：一九九七年中國將收回香港”。[3]正如習近平主席所強調的，“一國兩制”的提出首先是為了實現和維護國家統一。在中英談判時期，我們旗幟鮮明提出主權問題不容討論。香港回歸后，我們更要堅定維護國家主權、安全、發展利益。[4]因此，“一國兩制”從提出到實踐40余年來，國家主權原則始終是第一位的，也是不容討論的。很自然也是必然，也只有愛國者去從政，才能確保國家主權的完整與統一，才能堅定維護國家主權、安全、發展利益。于情于理于法，“愛國者治港”與“一國兩制”都是一個完整、和諧的統一體。只是現在在相關制度上予以明確和落實而已。

另一方面，“愛國者治港”也是由香港的歷史與現實條件所決定的，這一根本原則不是抽象、空泛的，而是十分具體并極富針對性的。如果從“原罪”角度去看，“一國兩制”的特區治理，繞不開其“根深蒂固”或“冥頑不化”的“三宗罪”。一是“歷史原罪”。香港經歷英國150多年的殖民統治，回歸后所延續下來的官員、制度、文化、價值觀等等，勢必與“一國兩制”及“一國”原則不相匹配，也必將通過一個較長歷史時期才能將這段“灰色歷史”洗刷干凈；二是“制度原罪”。“一國兩制”在中國的出現有其必然性和長期性，但是特區實行的資本主義制度畢竟與國家主體實行的社會主義制度相沖突及忤逆，尤其是在香港的資本主義日益與英美等西方資本主義緊密協同、高度統一背景下，社會主義國家卻沒有多少可以選擇變通的余地；三是“管治原罪”。舉其大者，一是回歸24年來，“23條立法”一直沒有完成；二是不同政府架構中都有不少外籍人士充任；三是回歸以來“立法擴權”“司法獨大”嚴重危及特區政府管治與權威，等等。近日香港社會有關BNO、夏博義、歐冠升等的非議，即是揭開上述三宗罪面紗之一角。以上三宗罪有其歷史性、長期性、復雜性，囿于國際因素、法律條文、現實情況等也斷非一時一事所能解決，而特區如能將“愛國者治港”奉為管治圭臬，成為從政者的首要標準，則是消解上述三宗罪的最便捷法門。

“愛國者治港”成為香港從政者的首要標準后，就需要有意從政者在國家認同、政治認同上下大功夫，要比普通市民更嚴格、更高標準要求自己。可考慮在以下方面著力：

一要尊崇國家憲法，尊重國家主體所實行的社會主義制度。憲法是香港基本法之源，國家是香港特區的母體。不尊崇憲法，不維護國家主權原則和一國原則，特區勢必成為無源之水、無本之木，注定沒有未來。憲法第一條規定了中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。現在亟需打破和廓清的一個誤區是，香港基本法規定了“香港特別行政區不實行社會主義制度和政策”，并不意味著全體港人不需要認識、了解和尊重國家主體所實行的社會主義制度，也不意味著社會主義制度不在香港特區發揮實實在在的作用。畢竟，香港作為中華人民共和國不可分離的部分，特區作為中央政府的一個地方行政區域，“一國兩制”作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，社會主義的中央政府怎么不會管治香港呢？領導“東西南北中”的中國共產黨怎能不領導香港呢？

二要完全適應特區憲制基礎的巨大轉變，嚴格依照憲法和基本法辦事。我們要清醒地認識到，回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變，中華人民共和國憲法和香港特別行政區基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。憲法是國家根本大法，是特區制度的法律淵源。根據憲法制定的基本法，是“一國兩制”方針的法律化、制度化，是“一國兩制”香港實踐的法律保障。因此，每一個從政者，都要誠心接受和衷心擁護這種巨大憲制轉變，嚴格依照憲法和基本法辦事，當前尤其要做好香港國安法的宣傳、教育、推廣工作。

三要認同特區行政主導體制，維護行政長官和特區政府權威。香港特區的行政主導體制，源自香港基本法的規定。由中央任命的特區行政長官的“雙首長”政治安排，表明行政長官在行政、立法、司法三權之上具有超然地位。正如習近平主席所指出的，特別行政區政府管治團隊是一個整體。關鍵是要全面落實和進一步完善以行政長官為核心的行政主導體制，處理好行政、立法關系，真正做到議而有決、決而有行，確保政府依法施政的順暢、高效；要自覺維護管治團隊的團結，堅決維護行政長官權威，在工作上相互支持、相互配合、相互補臺，共同維護政府整體的威信和聲譽。[5]這樣才能保證政府施政的堅強有力，才能提高施政效能。相信，這也是每一位有志于從政者所期盼和樂見的。

3 “愛國者治港”：貫徹落實的急迫性與可行性

近日，全國政協副主席夏寶龍對習近平主席所提出的“愛國者治港”根本原則作了全面、深入、系統闡述，指出這一論斷是對香港回歸以來“一國兩制”實踐經驗的高度提煉，是對“一國兩制”實踐規律的深刻揭示，為推動“一國兩制”實踐行穩致遠、保持香港長治久安指明了方向。[6]由此反映出中央對“一國兩制”方針的領導、治理和運用日益全面、準確、科學與嫻熟，體現出中央對“一國兩制”基本方略與制度體系的高度道路自信、理論自信、制度自信和文化自信，體現出中央對港行使全面管治權、確保“一國兩制”香港實踐行穩致遠的強大意志和必勝信念。

夏寶龍副主席在講話中所透露的一個重要信息是，反映“一國兩制”實踐規律的“愛國者治港”根本原則，將是當前中央治港和重鑄香港特區管治制度以及改善提高香港管治能力、系統解決香港深層次問題的總綱領、總抓手和總依歸。而該根本原則在香港的法律化和制度化，則極具緊迫性和必要性。

因為，回歸以來香港特區沒有很好貫徹落實好“愛國者治港”根本原則，使得“一國兩制”香港實踐走了樣、變了形，已嚴重危及國家及香港特區的政權安全和政治安全，現在已經到了必須予以撥亂反正的時候。一方面，香港反中亂港者勾結外部勢力，不斷發動旨在危及特區和國家政權安全的“顏色革命”，如2014年的“占中運動”和2019年的“修例風波”。而更為直觀也影響更為深遠的危險，則是香港反中亂港者可以藉香港現有選舉制度“合法的”攫取香港管治權，成為外部勢力在港、在華的代理人，從而嚴重危及國家主權、安全、發展利益，破壞香港長期繁榮穩定，這是中央政府所決不能容忍的，也是中央政府必須循憲法、基本法予以改變、校正和完善的。

更應看到，當前中央履行憲制責任修改完善香港相關法律制度的思考已經完全成熟，箭已上弦、蓄勢待發、不得不發。一是中央已經充分認識到反中亂港者之所以能夠攫取香港管治權的直接原因及其解決之道。夏寶龍副主席指出，反中亂港分子之所以能在“一國兩制”下的香港興風作浪、坐大成勢，原因是多方面的。其中一個直接原因，就是“愛國者治港”的原則還沒有得到全面落實。香港特別行政區尚未真正形成穩固的“愛國者治港”局面。香港社會各界人士也越來越深切地意識到，在“愛國者治港”這一大是大非問題上正本清源是當務之急，把“愛國者治港”這一根本原則落到實處是共同責任。

二是中央已經明確了衡量判斷“愛國者”及“身處重要崗位、掌握重要權力、肩負重要管治責任”的“堅定愛國者”的客觀標準，并會在選舉法律與制度中予以貫徹落實。夏寶龍副主席指出，與反中亂港者相比較，愛國者的行為具有“三必然”特點，即必然真心維護國家主權、安全、發展利益，必然尊重和維護國家的根本制度和特別行政區的憲制秩序，必然全力維護香港的繁榮穩定。而只有符合這樣的標準與條件，他們才能充任“治港者”。夏寶龍副主席進一步強調，在香港特別行政區政權架構中，身處重要崗位、掌握重要權力、肩負重要管治責任的人士，必須是堅定的愛國者。在愛國標準上，對他們應該有更高的要求。具體有四點：一是全面準確貫徹“一國兩制”方針；二是堅持原則、敢于擔當；三是胸懷“國之大者”；四是精誠團結。

三是中央已經明確規定了在完善香港相關選舉制度中落實“愛國者治港”所必須堅持的“五項原則”。夏寶龍副主席指出，落實“愛國者治港”原則需要多措并舉、綜合施策，其中最關鍵、最急迫的是要完善相關制度，特別是要抓緊完善有關選舉制度，確保香港管治權牢牢掌握在愛國愛港者手中。為此，必須堅持“五項原則”：一是必須嚴格依照憲法和基本法辦事；二是必須尊重中央的主導權；三是必須符合香港實際情況；四是必須落實行政主導體制；五是必須有健全的制度保障。

應該說，上述“五項原則”中最重要的一項，是第二項必須尊重中央的主導權。因為，香港的選舉制度是特區政治制度的重要組成部分，其創制與修改屬于中央事權，是中央的憲制責任。并且習近平主席也多次強調，中央也是嚴格依照憲法和基本法辦事，而香港的選舉制度符合香港實際情況、貫徹落實行政主導體制也都是香港基本法所規定的原則。因此無論從法理還是從具體實踐看，中央的主導權都應視為當前香港選舉制度改革完善的最為重要的原則。近日不少學者也看到了這一點，如關于重啟香港政改的程序討論中，到底是遵循原來的“五步曲”程序還是“一步曲”程序，多數人都認同后者，因為這更能體現中央的主導權，也更便于快速堵塞香港選舉制度的漏洞。