乾嘉之際黃河歲修幫價籌款問題探究
——以攤捐養廉銀為例

◎張 通

（中國人民大學清史研究所，北京 100872）

河政是清代之要政，基于保民護漕的需求，清入關伊始就開始重視并嘗試治理明末因時局動蕩而失修的黃河。清代的治河策略有諸多承續明朝之舉，其中最重要的便是“束水攻沙”之策，東出豫西山地之后的黃河河道，在堤壩的束縛下，一線而行。受東亞季風氣候的影響，黃河流域降水年際變化與年內變化均較大，夏半年的降水集中，黃河每年均需經歷汛期水位上漲之考驗。在地上河發育的黃河下游河道，河堤修守至關重要，故有“河防”之稱。河堤的建造與修護，需要投入大量的人力物力，清廷對于堤壩的修護也非常重視。黃河大汛之時，集中人夫搶險修堵，防止險工漫溢決口，這是黃河治理最關鍵之時。相對于大汛防堵，歲修是一項雖不起眼但相當重要的黃河修守工作。自順治朝河工初創之后，歲修就成為黃河兩岸堤壩重要的日常的維護工作，清人對歲修的重要性有清醒的認識，“河工修防事宜，首重歲修，次則搶修”[1]，直至清末，黃河歲修制度歷經沿革而始終未廢，足見其在黃河修守中的基礎性與重要性。

河堤的修護，需要治河之料物，石塊、磚塊、土、秸料、麻料、柳枝、蘆葦等軟硬材料需準備妥當，備于河堤之上，這樣才能在黃河大汛之前，將堤壩薄弱處擇要修補堅實，同時不至于在面對桃、伏、秋三汛突發漲水情況時無計可施。故有“堤工全恃修防，而修防專資物料，是物料為河工第一要務”[2]之說。采辦物料是有清一代黃河歲修之基礎而關鍵的任務，每年需定時定量采辦料物運送存貯于河堤。在傳統時期，這是一項并不簡單的任務，物料之采買、運送、交料、存貯均需要統籌辦理，尤其是在料物采買和運送均要用白銀解決的背景下，黃河歲修便尤為依賴穩定充裕經費的支撐。在清朝“量入為出”的財政收支思想和實踐下，河工歲修用銀也逐漸形成一套定額用銀管理制度。這種定額的規定，在面對河堤規模逐漸擴大，料物價格不斷上漲等情況時，經常會面臨令河務人員苦惱的經費短缺問題。為維持定額的管理辦法，清廷在歲修例價不敷之時便通過各種臨時途徑籌集資金作為例價之外的幫價補貼歲修辦料之用，清代前中期可見的幫價銀經費來源有不同區域地糧內攤征、各級官員養廉銀扣抵、發商生息、河工捐等。上述不同類型的籌款辦法及其實際運作與效果，也對清代治河工程的籌辦及黃河治理效果產生直接影響。

清代河工經費問題在學界受到一貫關注，從河工經費概述到具體各時段河工用銀規模均有相關探討。在此基礎上，近年關于清代不同時期河工用銀制度運作的探究深化了對清代河政問題的認識，基于檔案材料的挖掘，清代東河幫價攤捐養廉的問題尚有進一步探討的空間，學界已經注意到清前中期河工用銀定額化的趨勢及乾嘉之際維護定額之努力的失?、偕鲜鼍C述涉及研究分別如下：岑仲勉.黃河變遷史[M].北京：人民出版社，1957；楊國順.略談明清兩代治河[J].人民黃河，1981(1):64-67；陳樺.清代的河工與財政[J].清史研究，2005（3）：33-42；中國水利水電科學研究院水利史研究室編.歷史的探索與研究：水利史研究文集[M].鄭州：黃河水利出版社，2006；裴丹青.清代河工研究[D].上海：華東師范大學，2016；潘威.清代前期黃河額征河銀空間形態特征的初步研究：以乾隆五十七年的山東為例[J].中國歷史地理論叢，2014（4）：5-12；潘威.河務初創：清順治時期黃河“歲修”的建立與執行[J].史林，2019（3）：77-87+219；潘威，張麗潔.晚清財政轉型下的河務運作：以河銀制度為中心[J].安徽史學，2020（3）：52-60；潘威，張麗潔，張通.清代黃河河工銀制度史研究[M].北京：中國社會科學出版社，2019.，通過對河工幫價攤捐養廉銀相關問題的探究，可對清代河工用銀管理及實踐有更深入的了解。

一、清代黃河歲修辦料幫價銀的產生與籌款途徑

埽工是清代河工中護岸捍水一個主要方法，“岸系積土而成，溜逼堤根，時虞汕刷，于是就堤下埽，以御水勢”[3]。無論黃河日常歲修還是堵口大工，都需要埽工護堤御水。埽工以其材料不同，可以分為竹楗、柳埽、石埽、秸埽、磚埽、灰埽等類型，作為日常御水護岸的歲修工程，黃河河工最常用的是秸埽，其具體做法為“椿繩聯結柴薪而成”[3]，豫東兩省地多務農，所出產的秸料是制作秸埽的主要材料。“河工料物以秸柴為大宗，向例于秋令新料登場之后即約計明年歲搶修應需料數，預為發銀購辦，勒限年前全數到工。先由該管道員驗報，河臣再行復驗，方準春修動用”[4]。

豫省河工需用歲修秸料，在順治朝為分買物料派運②順治十一年戶部給事中蘇文樞題陳中州苦累三事……至分買料物而借名多派運。。至康熙末，依然是分買派運的辦法采辦料物，“河南河工需草束甚多，俱派各縣辦運，每草一斤開銷正項一厘，再各縣采買價值以及運送腳費大約秫秸谷草一斤需費三四厘不等。合計每縣一年辦草數次，每次不下30萬斤，除正項外，每運約賠五六百金，統計一年約賠數千斤”[1]。因正項開支少而辦料需費多，此時的派買之法給各縣帶來不小的經濟負擔，又因此時辦料總數尚無定額，易滋生累民之弊①康熙五十九年復準嗣后一應購買物料嚴飭河務官協同地方官親身赴買，仍取具地方官并無累民等弊印結送部。如被累之百姓具呈出首許該地方官詳報總河督撫據實題參。。雍正十年（1732）議定河工采買秸料，每垛重五萬斤，每斤價銀九毫，歲需之數由沿河州縣按地畝多寡領價派買，聽民自行交工[5]。由于雍正年間實行火耗歸公，地方無款攤賠運腳之費，只能讓百姓自行運料交工，雖曰“稍借民力”，其實還是壓縮正項開支的例價辦料經費，將治河的經濟負擔部分轉嫁于沿河各州縣。

至乾隆前中期，已有料頭專門包辦民間運料之事，無時無力親自運料之民人被迫出數倍之高價完成攤派的運料任務，沿河32州縣之民以辦料為累。乾隆三十年（1765），河南巡撫阿思哈在實地訪查洞悉民情后，嘗試“于秋成后物料價平之時查明不能自運之戶，選委佐雜干員領銀就近采買代辦運交工”[1]。試行有效后，阿思哈奏請豫省河工歲料采辦改之前的沿河州縣按照閭閻地畝多寡派買為官為代辦，在減輕民間載運料物苦累的同時，采購轉運料物這一活動也開始與定時定量購買、雇傭民夫等經濟活動密切聯系。治河秸料由民運改為官辦伊始，負責采辦的官員發現，原來規定的額定九毫例價，僅為采買秸料之價，并不包含雇夫運送的運腳費。于是在官辦料物開始的乾隆三十年（1765），阿思哈奏請“每斤加運腳一厘，計加銀50兩，合每垛例幫價共銀95兩，由司庫撥給，委員采辦以免民間購運，例價作正項報銷，幫價于沿河三十二廳州縣按糧攤征還款”[6]。官為代辦需要清廷投入更多的經費，這在乾隆中期國庫充裕的基礎上得以實現。但不可忽視的是，官方負責采辦料物這一活動，過程相當復雜，需要面對諸多不確定因素：“道路有遠近、工用有多寡、車運有忙隙、天時有陰晴……新料尚未收獲，價值增昂……八月以后新料漸集，價亦稍減”[6]，采辦秸料受到轉運距離、料物價格等方面的影響，經費投入的波動性明顯增加，這一實情不僅為河工經費的估報奏銷帶來各種不便，也為之后辦料例價不敷埋下了伏筆。早在官為辦料之前的乾隆四年（1739），就有因“（秸料作物）歲欠昂貴，每束（十斤）增銀五厘”[1]的前例，之后更是常被河臣引例奏請臨時增銀辦料[1]。乾隆三十年（1765）前按地畝派買時穩定的例價就能解決的河工歲料問題，因官方介入增加，買料與輸送一系列過程均需經費投入，在面對各種復雜因素時，例價之外的幫價對于黃河歲修辦料越來越重要。

自乾隆四十三年（1778）后，“險工較多，用料日繁，幫價遞增”[4]，沿河州縣需要攤征的幫價銀也愈益增多，漸至不能支付，拖欠問題開始出現。沿黃運之州縣本就屬易受水災影響之地，正項錢糧在災荒之時尚多蠲緩，歲料幫價攤征之項更是無法保證[6]。乾隆四十三年（1778）河南巡撫畢沅奏請將河工幫價積欠銀兩，連同之后歲需幫價銀，在豫省“通省攤征，眾力所出無多，日久相安，工無缺乏”[6]，這個建議獲準，然甫經推行卻逢乾隆五十年（1785）收成歉薄，又遇五十二年（1787）睢州漫口，大工需加價銀近130萬兩在全省攤征[7]，前后積累，需攤征之項繁多。因“當時既未嚴定章程，將催征不力之員照正項錢糧之例參處，州縣未免忽視而逐年積累，輾轉加增”[7]。幫價銀攤征無著，乾隆五十七年（1792）清理庫項，因攤征幫價未能年清年款，經“大學士和珅議令裁革，只準照例價仍交沿河州縣購辦”[6]，歲修辦料只剩45兩例價，實屬不敷。經河南撫臣藩司共同商議，每年歲料以5000垛為率，每垛加增幫價銀25兩，幫價銀共需125000兩。

二、河工幫價攤征養廉銀的出現與推廣

關于豫省河工幫價所需125000兩白銀的來源，乾隆五十七年（1792）穆和蘭奏請將之作為定額經費從地糧正項內開銷，但這個比較合理的建議并沒有被清廷采納[4]，僅九毫之例價不足辦料，“若交民間辦運既滋派累之端，若另州縣貼賠又必致虧挪之弊，公同籌議，唯有仿照搶險料物捐廉加價成案詳明在于通省知縣以上各官養廉內公攤幫貼，約計每年辦秸五六千垛，需幫貼銀十四五萬兩不等”[8]。攤捐養廉銀由此成為豫省籌集河工歲料幫價之法。嘉慶四年（1799），河南布政使吳璥署理東河總督，甫上任秘加體訪，認識到“若非請增運費，非貽誤工需即暗增虧累，所關匪細”[8]，于是再次奏請將十四五萬兩之幫價銀于豫省每年三百余萬兩地丁銀外加以攤征，但這個建議被戶部議駁，吳璥本人也被交部嚴加議處。

與豫省緊鄰的山東省，在黃河歲修料物采辦方面，有諸多相似的處理辦法，“每年于秋汛后就各該處工段形勢緩急由司道會議應辦垛數，籌定例幫二價發交廳員采辦”[9]。最遲在嘉慶初年，例價之外每年都需要一定數量的幫價津貼銀，“自嘉慶六年起至九年止，每年動支津貼銀15500至18000及22600余兩不等”[9]。與豫省存在的歲修規定例價額度無法囊括每年辦料實際所需，以及幫價經費無法列入正項奏銷的問題相似，山東例價之外的幫價銀始終沒有固定的經費來源?！皷|省每歲必須之項如黃河歲料幫價及捐辦軍需津貼戰船并歸還睢工幫價等款，每歲約需銀二萬四五千兩，無款可動，均應另籌”[10]。而另籌的一個主要辦法，與豫省相同，也是攤捐官員養廉銀[10]。

東省除應辦黃河歲料，還需維護境內南北貫通的運河之暢通。運河在山東省內綿長1200余里，“中有濟寧、汶上、臨清三處塘河因承汶泗諸河山泉之水，攜沙而來，水去沙停，日積月淤，是以每年一小挑，間年一大挑”[11]。在乾隆初年已形成歲挑成規，每年在漕船往返回空過竣后，委員查看運河受淤之厚薄定土方之多寡，確定所需人夫之多少。“大挑之年例用募夫銀17000余兩，小挑之年用銀2800余兩，合計兩年用銀20000兩零”[12]?，F實情況是，應挑河段漸多，經常需要在額定數量外添募人夫，故這筆定額的大挑小挑例用募夫銀經常不敷支用?！皻v年挑工歲料等款并無定數，按款動用每多短絀，即于司庫閑款內借支”[13]。嘉慶四年（1799）山東巡撫陳大文因東省歲挑運河例價不敷，奏請津貼，每年“二三萬兩，準其一半在耗羨項下動用其余一半撫藩臬司道員所得養廉名下坐扣歸款”[14]。在巡撫兩司五道三成養廉外，每年動支耗羨銀15000兩[10]，以此湊還借墊司庫款項。然而運河歲挑例價和津貼之外，還是經常會超出規定之數，自嘉慶六年（1801）至十年（1805），運河歷年挑工超過額定數量的借墊銀已積累了44000余兩[13]。

豫、東二省所在的東河區域為清代河工要地，除常例黃運歲修物料經費需要籌集，還需要承擔黃河泛濫而致的另案大工經費帶來的壓力。雖然清朝有規定：“歷次辦理堵筑漫口大工需用料物繁多，向系循照成案于例價之外定有加價，例價銷六賠四，加價歸于通省州縣分年攤征。”[5]然而一旦黃河決口，黃水肆虐，災民呼號，作為救災之策，蠲免錢糧是救災的一個重要措施，增加民眾負擔的攤征之策往往是迫不得已才會使用的辦法。同時作為對黃河漫溢決口相關各級官員的懲罰，黃河另案大工數量巨大的夫工辦料幫價銀之一部分也需要在其養廉銀內扣抵。嘉慶五年（1800），山東巡撫惠齡奏請“將府州縣三成養廉扣還曹工幫價”[10]。嘉慶十年（1805），山東仍在歸還協濟睢工（嘉慶四年）幫價銀①嘉慶十年，歸還協濟睢工幫價銀一萬二千六百余兩均于司庫閑款內借支。，這筆經費需要在司庫閑款內借支，最終還是以扣捐養廉銀的方式填補。嘉慶十五年（1815）吉綸奏請將曹工幫價銀于豫省展征十年還款[15]，這個試圖將超出規定奏銷額度的治河經費在河南全省攤征的建議，被嘉慶皇帝認為是對災民巧取橫征，吉綸因此被申斥，所請不準行，只能繼續用官員捐廉的臨時辦法來解決。

河工辦料例價不敷的問題，雖然最先出現在豫、東兩省，但并非東河獨有的問題，這一情況在清代中期的南河同樣存在。嘉慶五年（1800）南河邵家壩堵口，南河總督吳璥奏陳增加辦料幫價：“現在辦理紹工采辦料物最為緊要，不得不議加幫價以期妥速集事，而所幫之價既斷無報銷正項錢糧之理，江省又不可創起攤征之例，唯有仿照豫、東兩省各官捐廉成案事尚可行?！盵16]而南河另案大工的幫價銀同樣無法在正項開銷，只能仿照東河攤捐官員養廉銀作為經費來源。

三、攤征養廉解決河工幫價需求之弊端與影響

養廉銀制度在雍正時期逐漸推廣后，各省存公耗羨銀逐漸演化為“以備公用”①養廉之設，自各省耗羨存公，以備公用，即其贏余，定為各官養廉。的地方公共事務經費，除了發放官員養廉，還用于彌補地方虧空[17]。豫、東兩省河工幫價需銀無法從正項中開銷，只能動用官員養廉銀和存公耗羨銀。但是黃河橫跨多省，歲辦河工需求繁多，僅河南省歲修幫價銀125000兩這個數額，已占豫省道府廳州縣養廉銀的七成以上，再加上豫省其他的一些雜項公共開支亦需攤捐養廉銀，遠超過了較為普遍認可的養廉攤征三成之數，這實際上已經影響到依靠養廉銀作為辦公經費的地方衙門事務②臣等核計道府廳州縣養廉以125000兩之數攤扣歲料幫價已在七成以上，再加攤賠軍需核減三成是養廉業經全數坐扣，無銀可領，此外尚有彌補從前虧缺及應攤雜項銀兩，實不勝其賠累，其河工丞倅養廉本少自扣繳七成幫價每年所領僅止一百數十兩，辦公亦屬竭蹙。。

豫、東兩省的官員養廉銀，大部分都用來填補河工幫價的需求，以至于嘉慶十六年（1811）河南因藩庫墊款過多，“奏請將州縣養廉辦公銀兩解司支發抵扣”[15]。直接將州縣養廉銀解交司庫的做法通常在臨時需要大量扣抵官員養廉銀的情況下出現，但對此時的豫省而言已屬常態。就在同年，山東巡撫同興也奏請“將東省州縣佐貳等官廉俸等項仍解司收放，備扣墊款”[15]。

河督與豫省撫臣皆意識到河工幫價攤扣過多養廉銀的弊端，“州縣欲其廉隅自失禁絕虧挪，河廳欲其實力急公不致浮冒，均須免其扣廉，俾公用有資始足杜籍口而收實效”[18]。山東巡撫惠齡也因東省捐廉過多而擔憂“不肖州縣藉稱辦公不敷致有擾及閭閻之弊”[10]。

以官員養廉銀抵扣河工幫價，不僅影響地方辦公，易滋浮冒，更關鍵的是地方養廉銀有限，無法覆蓋不斷加增的河工幫價支出。豫省河工歲料幫價所需，“自嘉慶七年（1802）起至二十二年（1817）止，各官捐解幫價除已完外，尚積欠銀80000余兩”[5]，經費不敷，河工又不能驟停，只能設法挪借?！鞍纯顒佑妹慷喽探I即于司庫閑款內借支”[13]，借墊愈積愈多，無款歸還，成為一個困擾地方財政的難題?！皣医涃M有常，年復一年借墊愈多，無項歸款究屬懸宕，終非通盤籌計核實辦公之道，必須籌出款項以備補苴方有裨益”[13]。經費短缺勢必影響到治河料物的采辦，“采辦料物，水土之工物料最難。雖上有經劃之總理，下有諳練之屬員與子來之兵役，而所需不給，以至萬夫束手以待，其誤事非淺鮮也”[19]。

自河工幫價產生之后，始終無法在正項錢糧內奏銷，各種臨時經費籌措辦法雖然不動用“皇糧國稅”，但因為缺乏持續性和穩定性，易產生各種弊端?！叭袅畹胤焦倬枇k理既恐藉端科派，若令民閑協濟又恐擾累閭閻”[15]（卷169），固定區域地糧內攤征又經常會面臨拖欠問題，攤捐官員養廉銀同樣不是經久之計。黃河歲修和運河歲挑均為東河每年例行之工，除非找到一個穩定的經費來源，否則不僅無法填補黃河歲修幫價的虧空，給地方財政造成持續壓力，也對黃河治理中最為重要的日常修護不利。

四、小結

清代攤捐官員養廉銀作為水利事業經費，不僅存在于東河與南河河工，在江南海塘與地方水利中均非罕見。官員養廉銀作為地方存公耗羨銀的一項重要開支，在地方事務無款可籌時，成為補貼地方必辦事務如水利、官學、災賑的經費來源。但如黃河河工這樣的大型水利工程，歲修采辦需要穩定持續經費投入，雖每年需費相對于地方正項收入而言數額并不多，但積年累月總數并不少，同時另案大工之辦料經費更是數額驚人，僅辦料幫價經費需求而言，非一省一地之存公耗羨銀可以支撐。

清代河政腐敗的問題，是受學界關注較多的一個問題①賈國靜.河堤上的腐敗：乾嘉年間河務“全員貪污”[J].中國人大，2016（21）：54-55；金詩燦.清代河防腐敗問題及其治理研究[J].史志學刊，2019（3）：4-9.，河政腐敗這個表面現象背后，是河工用銀供給體系制度設計存在的問題。治河工程中至為關鍵的秸料采辦，并沒有持續穩定的經費供給。正項開支的例價之外，幫價銀經常無款可籌，官員屢次請求攤征而不被允許，“向來辦理報銷時，因將例外支銷之款于工段丈尺內通融開報，以免部駁”[15]，通過虛報工程量來保證基本的歲修辦料經費，這套潛規則也成為冒河政腐敗之濫觴。“工員捏報浮開，官吏勾串司書，通同舞弊”[15]亦是屢禁不絕，這也正是清代河政腐敗的深層原因。

由于自然方面黃河含沙量大，長時段“束水攻沙”之策導致下游地上河發育，河口淤墊，水文情況日益復雜，河工規模也隨之不斷擴大，同時糧價、錢價增昂等經濟方面因素都是造成清代河工辦料用銀不斷上漲的原因。面對不斷上漲的河工歲修經費，清廷也認識到“工程物料必應實用實銷方可以杜工員侵冒之弊，而價值必有確據可查，錢糧方不致虛靡”[6]。但清廷并沒有從財政層面為河工用銀開辟一條持續的經費供給渠道，而是加大對治河官吏之監督，“隨時查訪”“嚴懲一二以儆其余”[15]，“隨時秘訪嚴查，倘有不肖官吏多征重征等弊，一經查出或經告發，即當按律嚴參究辦”[6]。這種舍本逐末的做法于黃河治理無益。嘉慶皇帝甚至希望通過令州縣“一月內按日查報”[6]秸料時價的辦法來掌握河工辦料所需經費額度，這一操作起來紛繁倍難的想法當然無法付諸實踐。在嘉慶初年，山東省開始用發商生息的辦法解決幫價銀需求，豫省也緊隨其后奏請照例籌款發商生息，然而這依然是一種臨時性的經費籌措辦法。清前中期以來一直維持的定額河工用銀管理體系，因定額不敷支用，又缺乏協濟經費的渠道，故在具體河工運作中出現諸多問題，這也影響了清代黃河的實際治理效果。