依法治校背景下高校學生處分自由裁量權探析

梅 晗，趙士謙

（沈陽師范大學 教育科學學院，遼寧 沈陽 110034）

隨著依法治校的不斷推進，高校越來越重視法治管理。國家與教育行政主管部門頒布的相關學生違紀處分的法律法規(guī)中指出，高校對學生違紀處分行為擁有一定的自由裁量權。自由裁量權說明的是學校在具體管理過程中，可以秉承授權的原則和精神，對存在和發(fā)生的相關現(xiàn)象、相關問題作出自己的理解、判斷，制定相應的行為規(guī)范[1]。自由裁量權在一定程度上可以維護正義，然而，當自由裁量權超過了一定的“度”時，則會造成濫用權力情況的出現(xiàn)。因此，高校對學生進行處分時的自由裁量權運用是否得當是一個急需研究的問題。對高校內學生處分自由裁量權進行有效規(guī)范，可以避免因為自由裁量權使用不當而導致的不必要糾紛。

一、高校學生處分自由裁量權的內涵

就自由裁量權而言，其原本是一個法理學概念，意指法律的運用者對法律作出擴張性解釋的一項合法權力[2]。同時，自由裁量權也是行政機關或法律法規(guī)的授權組織行使行政權的重要組成部分，是具有行政主體資格的組織所擁有的一項權利[3]。在高等教育領域，一方面，我國相關的教育法律法規(guī)指出高校本身具有自治的性質。例如，《中華人民共和國教育法》規(guī)定高校可按照章程進行自主管理[4]；《中華人民共和國高等教育法》第十一條規(guī)定：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”[5]；《普通高等學校學生管理規(guī)定》第六十七條規(guī)定：“學校應當根據(jù)本規(guī)定制定或修改學校的學生管理規(guī)定或者紀律處分規(guī)定”[6]，此外，還規(guī)定了學校對違法、違規(guī)及違紀的學生應當給予批評或紀律處分[6]。由此可以推斷，高校是經(jīng)由國家法律的授權行使國家行政權力或公共權力的事業(yè)單位，具有行政主體資格[7]。因此，高校享有行使行政權力的能力。而高校學生處分自由裁量權則可被視為在法律法規(guī)與部門規(guī)章中所規(guī)定的職權范圍內，我國高校在對學生進行處分時所自由掌握的一定程度上的決定權。另一方面，就高校而言，一般認為高校有兩個主要身份：一是管理學生在法律許可范圍內的權利的組織；二是在教育和科學研究活動中享有廣泛自治權的組織。因而，在一定程度上高校會依據(jù)自由裁量權對違紀的學生作出具有主觀意志的行政處分。高校對學生進行處分的行為在本質上說屬于一種裁量行政行為，高校進行處分也是具有一定自由裁量權的。

二、高校在學生處分中正確行使自由裁量權的必要性

（一）依法治校的必要舉措

依法治校是高校對學生進行處分的重要理論與實踐基礎。在處分的過程中，高校管理行為本身就需要有一定的自由裁量權。因此，在高校對學生進行法治化管理過程中，每一個工作人員都需要嚴格按照依法治校的有關原則，把依法治校當作極為重要的實踐基礎與源泉。在對學生處分時，高校需要積極體現(xiàn)學生處分過程與結果的法治化與規(guī)范化，而自由裁量權的合理使用在一定程度上反映了依法治校的原則。“權力極易被濫用，其濫用上限休止于遇到權力界限。”[8]高校在使用自由裁量權時可能出現(xiàn)不受約束的情形，其在運用過程中極易自我膨脹。因此，高校相關工作人員應當注重有關行政權力的約束，在合理的范圍之內使用自由裁量權，并且主動接受外部的監(jiān)督和引導。

（二）維護學生合法權利的需要

在依法治校的背景下，高校對學生進行法治化管理時需要保護與尊重學生的合法權利。從學生的法律地位來看，學生權利包括學生作為公民依據(jù)憲法享有的基本權利、學生作為民事主體（自然人）享有的民事權利及學生作為受教育者享有的權利。在高校對學生進行處分時，不能只是基于高校自身的利益，如果高校僅僅為了維護學校名譽而只顧眼前利益，濫用處分中的自由裁量權，則會造成不良后果。高校對學生進行處分時需要遵循“以學生為本”的理念，在國家相關法律法規(guī)的框架內對違紀的學生進行合理處分。

（三）加強高校自身管理的需要

高校在自我管理時本身就需要有一定的自由裁量權。我國相關的教育法律法規(guī)在對高校學生管理的說明中不可能對學生每一項行為都進行詳細的說明，同樣也不可能對高校在所有情形下產(chǎn)生的管理行為作出具體明確的規(guī)定。在實際的管理過程中，高校需要根據(jù)當時的具體情形采取相應的處理辦法。一方面，在面對同一件事情時，即使采用同一種具體嚴格的操作流程，也會因為不同的管理者而得出不同的處理結果，不同的高校在面對同一件事情時可能處理結果也不同。因此，高校在保持規(guī)則自身穩(wěn)定性的前提下，必須要擁有一定程度上的自由裁量權。另一方面，在面對紛繁復雜、形式多樣的學校日常生活時，學校自身的管理制度也不是一個可以包羅萬象所有情形的制度，不會為學生的學校生活提供一個現(xiàn)成的統(tǒng)一的唯一準確答案。所以，高校在進行日常管理時需要審時度勢、靈活果斷、權衡權重地對自由裁量權進行日常管理。

（四）彌補法律法規(guī)的局限性

一方面，法律法規(guī)都屬于一種普遍的概括性的行為規(guī)范，這也就意味著法律法規(guī)具有一定的局限性，不可能面面俱到，教育類法律法規(guī)亦是如此。此外，立法者也無法全面地掌握所有知識，因而在現(xiàn)實生活中，執(zhí)行者在解決法律法規(guī)中沒有涵蓋的行為時就會擁有一定程度的自由裁量權。另一方面，法律法規(guī)存在著一定的穩(wěn)定性與滯后性，法律法規(guī)一旦制定后，在一段時期內便成為穩(wěn)定文件，難免會與快速發(fā)展的社會不相適應，再加上一些執(zhí)行人員的墨守成規(guī)，導致在現(xiàn)實中還是會遵守不適用現(xiàn)有環(huán)境的條文。因此，在高校學生處分過程中，對自由裁量權的行使加以規(guī)范，有利于彌補法律法規(guī)的局限性。

三、自由裁量權在高校學生處分中存在的問題

（一）自由裁量行為缺乏有效監(jiān)督

目前，我國部分高校在學生違紀處分時，對所擁有的自由裁量權缺乏一定的監(jiān)督。一方面，部分高校在對學生處分時缺乏公開性，導致自由裁量行為無法接受公眾的監(jiān)督；另一方面，部分高校學生處分自由裁量行為的問責制度不健全。問責制度是權責一致的重要體現(xiàn)，有權力就必須要承擔一定的責任。部分高校學生處分的自由裁量行為問責制度不健全，對于一些問責的具體情形缺乏明確而詳細的規(guī)定。因此，自由裁量權在缺乏監(jiān)督的情況下進行使用，很容易導致處理結果出現(xiàn)不公正現(xiàn)象，從而使得高校的公信力下降。

（二）相關工作人員處分意識水平較低

相關工作人員處分意識水平的高低在學生處分自由裁量權的行使中有著至關重要的作用。從目前來看，首先，部分高校工作人員還沒有真正把握素質教育的內涵，也沒有將其理念真正融入學生管理之中，而是將學生管理工作看作是“管與被管”的關系，因此在處分領域有時會反映出特權思想的存在。其次，在學生處分中，部分高校工作人員對處分內容的合理性與科學性較為輕視，因此，處分結果也難以體現(xiàn)出學生的主體性。為避免高校在學生處分中的無序性與隨意性，高校需要提高工作人員的處分意識水平。高校學生處分是否合法、合理、公正，與高校相關工作人員的處分意識水平有著密切關系。最后，部分高校的相關工作人員認為自己擁有自由裁量權，便認為對學生處分就擁有絕對自由的權利。例如，有部分工作人員因為自身原因對違紀學生帶“有色眼鏡”，于是，在處理時便按照自己意愿處罰學生；還有部分工作人員會輕視“實體正義”，較為主觀地實施“輕罪重罰”或者“重罪輕罰”，甚至不給受到處分的學生進行任何申辯或者申訴的機會，較為武斷地對學生進行處分，損害了學生的合法權益，也有悖于依法治校的理念。

（三）缺乏有效救濟途徑

在我國高校范圍內，關于學生處分的事項并沒有一個詳細的明確的說明，這就給予了高校較大的自由裁量權。學生在受到學校違紀處分后，可能由于學校處分不當而造成對學生權益的傷害。學生的權益在受到侵害后高校應采取一些措施進行救濟，但就目前來看，部分高校針對學生處分過程中自由裁量行為的救濟機制并不是很完善，尤其是在各環(huán)節(jié)中對于學生的申辯、聽證與申訴權利等規(guī)定不夠明確，學生的知情權與參與權沒有得到相應的尊重，從而導致學生的救濟權利沒有充分行使。例如，目前我國的學生申訴制度中，在處理學生申訴時往往會按照學生提交的申訴材料與相關的證據(jù)材料進行處理，而缺乏在現(xiàn)場進行申辯的環(huán)節(jié)，因此阻礙了學生的正當申訴。此外，雖然目前我國很多高校制定了學生申訴制度，但是，申訴制度往往具有一定的局限性，如申訴處理小組的權限較小、申訴范圍較小等。

（四）處分程序不完善

首先，在處分程序方面，目前我國的法律雖然有一定的規(guī)定，但是有些法律條文缺乏細致說明，沒有明確給出可操作的規(guī)范，導致在實際運用中較難把握。此外，在部分所規(guī)定的處分程序中，也存在處分過程中不夠重視學生意見的弊端。其次，在與學生處分有關的規(guī)定中，我國部分高校所制定的處分程序并不完全合理，處分中的實施主體是學校，學生的參與程度相對較低。最后，在我國教育類的法律法規(guī)中，并沒有對高校的相關管理規(guī)定制定出一個統(tǒng)一的標準。各高校將《普通高校學生管理規(guī)定》作為依據(jù)，雖然在一定程度上會有所修改，但是，其基本思路往往是偏向于有利于學校一方的管理。由于學生處分的具體規(guī)定由各個學校制定，因此，各個高校的處分程序也存在較大差異，在對待學生處分的重視程度上也有一定差別，“一所高校一個規(guī)定”的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，這種情況產(chǎn)生的一種結果就是同樣的違紀行為會產(chǎn)生不同的處分結果，導致處分的公平性較低。

四、高校學生處分中合理使用自由裁量權的路徑

（一）加強對高校自由裁量權的監(jiān)督

高校學生處分中自由裁量權的有效行使離不開對權利行使的監(jiān)督。在加強監(jiān)督方面，首先，加強監(jiān)督的力度。通過成立監(jiān)督小組對學生處分自由裁量行為進行監(jiān)督。監(jiān)督小組成員應認真對待處分自由裁量行為的監(jiān)督工作，及時發(fā)現(xiàn)自由裁量權濫用與誤用的情形，秉持公正性，不可將監(jiān)督工作看作例行公事。其次，建立健全問責制度，完善信息公開制度。問責制度與信息公開制度可以有效監(jiān)督相關人員的相關行為。建立健全問責制度，對執(zhí)行者與監(jiān)督者的問責才能做到有據(jù)可依，提高學生處分自由裁量權的準確性與科學性；完善信息公開制度，可以增強執(zhí)行的透明度，便于監(jiān)督者了解自由裁量權的使用情況。最后，還可以通過收集高校學生處分案例、建立高校學生處分案例資源庫的方式，對各高校所發(fā)生的學生處分案例進行收集，并由相關部門進行監(jiān)督，從而使高校對于學生處分中的自由裁量權做到有據(jù)可依，以便更好地把握自由裁量的程度。一方面，建立案例資源庫可以為全國各高校進行學生處分時行使的自由裁量權提供參考，以有效地把握自由裁量的“度”，完善自由裁量權的使用；另一方面，因為有了第三方監(jiān)督，因而在學生處分時能夠提高一定的公平性，也為高校使用自由裁量權提供監(jiān)督并降低高校的工作失誤。

（二）提高相關工作人員的處分意識水平

1.提高相關工作人員的法治意識

高校相關工作人員應樹立正確的法治意識與法治理念，同時深入了解其精髓，并且將這些理念運用到實踐中去。在學生處分方面，學校可以通過舉辦法律講座、法律知識考試等形式，讓相關工作人員理解自由裁量權在行政法中的作用，從而更好地依法治校。此外，各高校應當設立專門的機構或組織，而這類機構或組織需要具有相關專業(yè)知識的工作人員去管理，如果專業(yè)人員人數(shù)較少，校方還可聘請校外的法律專業(yè)人員來協(xié)助管理。

2.提高相關工作人員的民主意識

相關工作人員在對學生進行處分時，應當對學生違紀行為進行綜合考慮，以此確定處分的程度，從而確保處分的公平公正。例如，高校行政人員應該具有倫理自主性,能夠按照正確的倫理標準,即公共利益，通過自由裁量行為自覺維護正確的價值標準和更高層次的道德規(guī)范,而不只是學校管理人員[9]。此外，工作人員在行使自由裁量權時難免會面臨著一些利益沖突與角色沖突，因此在對學生進行處分時，工作人員應當樹立正確的價值觀，強化民主意識，在行使自由裁量權時充分考慮學生的權益，堅持民主思想，給予學生充分表達自己意見的機會，同時提高自身的道德水平與判斷能力，避免因缺乏民主意識而造成學生處分自由裁量權的濫用與誤用。

3.相關工作人員應遵守公平公正的處分程序

相關工作人員在使用自由裁量權時，需要遵守公平公正的處分程序，在作出處分之前，應當按照程序給予受處分學生陳述與申辯的機會，針對學校中的未成年學生，應及時通知其監(jiān)護人，聽取監(jiān)護人的意見。此外，相關工作人員對待所有受處分學生都應一視同仁，而不是由于某位學生家庭有背景，或者是由于其他的個人原因而對此位受處分學生采取特殊的處分方式，因為此種處分方式不僅會給其他受處分學生造成心理上的影響，同時也會助長不良社會風氣的盛行。

4.相關工作人員應具有較好的程序正義思維

程序正義，即高校應當完善學生處分的程序。而程序正義思維是高校工作人員，尤其是管理者依法行政的基本前提，其可以有效保障學生的合法權益。因此，高校應采取多種形式，面向學校全體相關工作人員進行宣傳與培訓，提高其程序正義思維能力，并且在實踐中嚴格執(zhí)行，依照法定程序行使自身的自由裁量權，切實維護受處分學生的合法權益。

（三）建立完善的學生救濟機制

對學生進行處分時使用的自由裁量權不公正，會對學生的合法權益造成侵害。為了使學生能夠真正享有合法權益，需要高校建立學生在權益受損后能得到救濟的機制。

1.完善申訴制度

學生申訴制度肩負著規(guī)范學校紀律處分權合法行使及維護學生合法權益最后防線的使命，具有非常重要的意義[10]。申訴制度是學生訴訟救濟權利的前置程序，是規(guī)約學校管理權合法行使、及時糾正工作失誤的學校管理行為，是保障學生合法權益的有效制度[11]。申訴制度包括校內申訴制度與校外申訴制度。一方面，在高校內部完善已有的學生申訴制度。校內的申訴制度，主要作用是針對學生經(jīng)常出現(xiàn)的疑惑與不解問題，來完善學生申訴的主要內容，使得學生可以依法維護自身的合法權利。在校內申訴制度的完善方面，校方可以及時告訴受處分學生是否可以提出申訴及申訴的具體期限。此外，高校應成立校內申訴部門，其組成人員主要由學校的主要負責人、教師代表、學生代表、法律顧問及教育工作者構成。關于校內申訴制度，其實質是高校重復審查自身處分行為的制度。另一方面，如果受處分學生對校內申訴結果有異議，可以按照一定程序向校外申訴部門進一步提出申訴。校外申訴部門其實質是由行政主管部門管理的按照流程依法對申訴書進行處理并在一定期限內作出答復的部門。校外申訴是對校內申訴的進一步深化，并且有利于對校內申訴進行監(jiān)督。

2.完善行政復議制度

我國相關部門應通過法律程序賦予高校學生行政復議的權利，教育行政部門應當將行政復議納入高校內部的行政管理之中，并且出臺相應的針對教育行政復議的有關文件，將學生處分納入復議范圍以內。行政復議制度不僅可以審查學校作出的決定是否有悖于國家的相關法律法規(guī)，而且還可以審查學校作出的處分決定是否違背程序法的規(guī)定。因此，行政復議制度可以控制自由裁量的程度，保證學生合法權益,提高高校學生處分的嚴肅性。

3.完善訴訟制度

從目前來看，我國司法機關在處理有關學生處分的案件時還存在一些法律方面的不足之處，有關法律條文還有待完善。有些學生因法律救濟途徑不順暢，學生的處分案件出現(xiàn)問題時不能得到很好的解決。因此，為了更好地推進依法治校，規(guī)定自由裁量權的實施限度就需要完善現(xiàn)行法律法規(guī)，將高校學生的處分盡快納入法治化軌道。

4.高校內部引入教育仲裁機制

在學生受到由于學校自由裁量權使用不當而遭到合法權益被侵害時，可以依法向專門設立的教育仲裁機構進行申訴處理。教育仲裁機構應由教育專家、教育行政部門工作人員及學校內部行政工作者組成，主要負責高校與受處分學生之間法律糾紛的仲裁，作出對雙方都具有約束性的決策。教育仲裁具有非對抗性、經(jīng)濟性、自愿選擇性和公正性的特點，更適合處理學校和學生間特殊的教育管理關系。它有利于最大限度地確保學生受教育權的實現(xiàn)，保障學生充分的權利救濟[12]。

（四）制定合理的處分程序

1.完善民主程序

學生處分的相關規(guī)定應當經(jīng)過一定的民主程序，對相關規(guī)定公開征求各方意見，以保障學生的參與權，同時完善配套制度。例如，答復制度用以針對學生所提出的意見與建議進行答復。其中，處分的相關規(guī)定可以通過學校網(wǎng)站、微信公眾號、學校文件等形式進行公開與宣傳，盡可能保證每一位學生了解處分規(guī)定的相關內容，學生也會更加了解自身的權益。

2.完善告知程序

告知包括對相關規(guī)定的告知與處分結果的告知。對于相關規(guī)定的告知，高校在對學生進行處分前應及時地以明確的形式告知學生受處分緣由；在處分決定作出后，高校也應及時將處分決定以書面形式傳達給學生，同時告知其應當享有的申訴權利。對受處分學生進行告知既體現(xiàn)出校方對學生的尊重，同時也體現(xiàn)出高校進行處分的程序機制。告知程序使得學生能夠知道相關的信息。有些處分規(guī)定應當通過相關的途徑讓學生加以了解，對學生加大宣傳力度，明確告知學生哪些具體行為屬于受處分行為，在保障學生享有知情權的同時，減少學生受到處分的概率。

3.完善聽證制度

目前，我國高校對于學生處分程序的設置，都未對聽證制度進行明確、詳細的說明，因此，在對處分程序的完善方面，應注重聽證制度的建設。一方面，完善聽證程序。聽證程序是指學校在對受到處分的學生作出處分決定之前，按照有關規(guī)定舉行的聽證會。完善聽證程序，就需要對聽證程序的事前準備、事中流程及事后處理都予以完善，使得聽證制度具有一套完整的流程。另一方面，擴大聽證者的范圍，不僅包括聽證主體的范圍，還包括參與者的范圍。聽證主體的擴大是為了增強聽證程序的專業(yè)性，而參與者范圍的擴大則是為了增強聽證結果的公正性。此外，我國行政法領域規(guī)定除當事人之外，任何有利害關系的第三人都可以參與聽證。也就是說，行政法領域有利害關系的第三人也有聽證權[13]。因此，在聽證時可以邀請第三人參與，擴大聽證參與者的范圍，以有效限制處分主體的自由裁量權。