鄉村振興戰略下我國農村老年人關愛服務體系研究

劉志超，孫峰峰

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

步入老齡化社會以來，我國老年人口的規模在迅速擴大。截至2018 年，我國60 周歲及以上老年人口約有2.49 億，占總人口的17.9%[1]。根據預測，未來十年我國仍將處于人口老齡化快速發展階段。因此，人口老齡化已然成為我國現代化進程中無法回避的重大社會現實問題。然而，有將近七成的老年人居住在農村。這就意味著較之于城鎮，農村的老齡化程度更高，面臨的養老問題更加嚴峻，農村老年人的關愛服務需求也更為龐大。因此，完善農村老年人關愛服務體系，不僅是縮小城鄉養老服務差距的重要體現，也是實現老有所養、建設和諧社會的必經之路?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉村振興戰略的意見》《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》等文件都提到，要健全農村老年人關愛服務體系。這說明從政策事實上看，農村老年人關愛服務體系已經得到黨和國家的高度重視。然而，從政策實踐上看，對農村老年人的關愛還存在經濟保障不力、精神供給要素不足等問題[2]。面對這一現實矛盾，有必要結合鄉村振興戰略，深入分析完善我國農村老年人關愛服務體系發展的有關對策，這對于抓住政策契機、滿足農村老年人的關愛服務需求、提升老年人的生活品質都具有重大意義。

一、鄉村振興戰略與農村老年人關愛服務體系建設

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展，健全城鄉融合發展體制機制，這一戰略為農村老年人關愛服務體系建設提供了重要契機。在快速工業化和城鎮化的驅動下，城市建設得到迅速發展，而農村日益衰落破敗。這就導致城鄉之間經濟發展、社會服務等存在嚴重不均衡，城鄉老年人在享受關愛服務上也具有明顯差異。一方面，農村老年人難以從家庭中獲得足夠的生活照料、經濟供養等關愛服務。農村勞動力的流出大大削弱了家庭養老的功能。外出務工的子女因長期與老年人分居兩地，致其很難在老年人突發疾病、空虛寂寞時予以適時的生活照料和精神關愛，也會使得子女與父母之間的感情淡化，進而增加贍養的道德風險。另一方面，農村老年人也很難從除家庭以外的其他社會化途徑中獲得關愛服務。受經濟發展相對滯后的影響，農村的養老基礎設施匱乏、養老服務供給內容少且水平低、專業人才缺失嚴重，這也使得農村老年人的關愛服務需求難以得到滿足。然而，鄉村振興戰略立足“三農”問題，旨在實現農民的全面小康，這將有利于農村勞動力的回流和經濟社會的發展，也為農村老年人關愛服務體系建設提供了重要契機。

健全農村老年人關愛服務體系對實現鄉村全面振興也具有重要推動作用。老年人關愛服務體系是一個系統工程，涉及物質生活保障、安全守護服務、心理健康服務、精神關愛服務等諸多方面[3]。提供老年人關愛服務有利于推動實現鄉村振興戰略的總要求，促進產業興旺、完善基礎設施、弘揚家庭文化、構建文明鄉風。因此，在鄉村振興戰略這一重要契機的指引下，我國農村老年人關愛服務體系可以得到更好發展，農村老年人日益增長的關愛服務需求也能得到更有效的滿足，這是實施鄉村振興戰略的要義所在。只有健全完善我國農村老年人關愛服務體系，既為其提供生活照料、精神關愛等基本的養老服務，又輔以權益維護、家庭支持等綜合性保障，才能真正確保農民能夠安享晚年，鄉村振興戰略的成效也才落到實處。

二、我國農村老年人關愛服務體系發展面臨的現實困境

在鄉村振興戰略實施下，我國農村老年人關愛服務事業得到了黨和國家的高度重視，關愛服務體系建設取得一定成效，但在具體落實過程中還存在一些困境，主要表現在以下幾個方面。

（一）服務體系整體發展不均衡

為農村老年人提供相應的關愛服務，需要凝聚包括家庭在內的全社會力量。但目前農村老年人享受的關愛服務主要源于家庭，社區和機構養老發育不足、作用有限。一方面，農村社區養老服務中心開發建設少、服務對象范圍窄、服務水平較低且設施簡陋。一些農村社區養老服務中心是由原來的敬老院改建而來的，主要為農村“低保”老人、特困老人、孤寡老人等提供最基本的養老服務，尚未覆蓋到農村全體老年人。受資金來源有限的影響，農村社區養老服務中心能夠提供的養老服務內容少且水平較低，多是保障老年人的基本生活。而且設施配備并不完善，大都只有床、桌椅、電燈和電風扇，缺乏相應的醫療、康復、娛樂等配套設施[4]。另一方面，農村機構養老發展緩慢，絕大多數農村沒有民營的養老機構。即便存在一些小規模的養老機構，但是較高的價格、供需不匹配、專業性服務的缺失等都嚴重制約了機構養老功能的發揮。因此，農村老年人關愛服務體系從整體上表現出不充分、不均衡的特點。

（二）養老物質保障不足

目前我國農村養老保障項目僅滿足老年人基本的生存和安全需要，福利項目少，尚未專門針對農村喪偶老人、失能老人、留守老人等設立相應的養老補貼。農村老年人享受的福利水平普遍較低，城鄉差異大。在不同職業或身份之間，城鎮職工的養老金待遇很高，基本能維持退休前的生活水平，而大多數老農民在年滿60 周歲后僅能領取到很低的基礎養老金，較低的養老金水平難以滿足農村老人的養老需求。與此同時，農村老年人普遍存在收入低、自養能力薄弱等難題。大多數農村老年人的生活來源主要依靠土地收入和子女補貼，但隨著年齡的增長、身體機能的弱化，老年人的勞動能力也會隨之減弱乃至喪失，這就使其難以依靠自己勞動獨立獲得生活來源。另外，一些外出務工子女的收入僅能維持自己的基本生活，加上受到孝道觀念不斷淡化的影響，子女寄錢回家的次數和金額也在不斷減少，甚至其留守在家中的孩子還需要老人用年輕時僅有的積蓄來支付學費、生活費等。這些都使得農村老年人的養老物質保障嚴重匱乏。

（三）精神關愛相對滯后

精神滿足是老年人養老需求的重要組成部分，尤其在家庭支持系統缺失、經濟狀況不佳的農村老年人中顯得更為必需。子女長期在外帶來的陪護少、家庭氣氛減弱、經濟支持不足等都會給農村老年人造成無形的心理壓力和孤獨感，這在客觀上就要求應提供精神關愛服務來愉悅農村老年人的精神世界。然而在農村，老年人文化娛樂活動舉辦少，公共文化基礎設施建設不足，文化廣場、圖書室、活動室、體育文化器材等缺乏，因此絕大多數的農村老年人選擇窩在家里或者外出耕種，這就致其精神文化生活貧乏，精神享受缺失。同時，子女外出務工導致其與老年人之間缺乏深度的心理交流，加上農村老人與鄰居、親戚的交流愈加減少，社交來往不多，這就使得老人們的心事得不到傾訴，情感難以宣泄，孤獨感倍增。此外，社會組織也很少參與到農村老年人的精神關愛服務中，這就容易導致農村老年人思想老舊、行為方式單一、心態悲觀，難以從積極的視角去對待生活。

（四）權益保障仍然欠缺

我國有專門的法律制度來保障老年人的合法權益，包括社會保障權、物質幫助權、受贍養權等，但由于權益保障過于籠統、針對性不強、法律責任不明確、執法力量薄弱等，老年人的權益保護仍然不足，而且尚未就農村老年人的權益保護制定專門法律，這更使得農村老年人的權益保障困難重重[5]。一方面，農村基層組織對老年人的權益維護關注不夠。首先，不太重視相關知識的宣傳，即便有宣傳，但多采用貼標語、拉橫幅等傳統宣傳方式，這些方式很難達到良好的宣傳效果，也無法幫助老年人判斷自身權益是否遭到侵害。其次，有關權益保障的內容尚不完善。例如，在老年人照料護理、養老服務、醫養結合等方面尚未建立起相應的服務體系；已有的醫療衛生服務體系也不完善，很多農村老年人表示看不起病，醫藥費是主要花銷。另一方面，農村老年人權益保障管理機構不統一，管理主體混亂，這在很大程度上嚴重阻礙了權益維護工作的開展。一些農村老年人仍不清楚在權益受到侵犯時究竟該找誰進行維權。

（五）家庭支持政策不健全

在為老年人提供關愛服務時，家庭是首要的、必不可少的養老資源，當家庭這類資源供給出現困難時，政府構建家庭支持政策是保障老年人基本生存的關鍵。然而，目前農村還沒有建立完整的家庭支持政策，現有的政策大都以老年人個人為保障對象，通過給予一定的物質幫助，來保障老年人的基本生活，比如城鄉居民基本養老保險制度、“五保”制度、高齡老人補貼政策等。這些政策雖然對農村老年人的養老有一定程度的改善，但缺乏對整個家庭保障能力的提升。農村老年人畢竟生活在家庭中，而家庭的經濟狀況、環境氛圍、結構是否完整、和諧程度等都會影響到老年人的幸福感和安全感。同時，家庭發揮的親情傳遞、陪伴照料、精神慰藉等功能也是其他養老主體無法提供的。因此，家庭支持政策通過把整個家庭納入保障范圍，以促進家庭成員能力的發展，進而提升整個家庭的自我保障能力和自我發展能力，以達到為農村老年人提供一個安全穩定的生活環境、完整有效的家庭養老功能的目的。

三、鄉村振興戰略下我國農村老年人關愛服務體系發展的路徑選擇

完善農村老年人關愛服務體系充分體現了以人民為中心的發展思想，有利于形成關愛老年人的鄉村社會氛圍，提升農村老年人的養老質量。當下，發展農村老年人關愛服務體系需要堅持多元主體的力量，依托鄉村振興戰略帶來的經濟發展、軟實力提升、基礎設施改善等特殊優勢。

（一）推動農村老年人關愛服務體系協調發展

在保障家庭為老年人提供基本關愛服務的同時，應注重發揮社區、養老機構的服務供給作用。一方面，改善社區養老服務中心建設，增加關愛老年人的項目活動。由于大多數農村老年人傾向于居家或就近安享晚年，因此社區提供關愛服務可以成為老年人的主要選擇。對農村新建小區進行系統規劃，配備老年人日?；顒又行暮蜕鐓^日間照料中心；新建或改建農村社區基礎設施；推進社區信息化和智能化建設，為社區老人提供多方面的關愛服務，既彌補家庭關愛服務的不足，又能迎合老年人不愿離開居住地的意愿。另一方面，引入民營養老機構為農村老年人提供多樣化的關愛服務。放寬市場準入政策，激活農村養老服務市場，并在土地、稅費等方面予以全力支持，吸引社會資本進入農村。

（二）發展多層次農村養老保障制度

發展多層次農村養老保障制度可以豐富養老保障形式，拓寬保障來源，涵蓋基本養老保險、商業保險、個人儲蓄等。首先，可適當提高農村老年人的基本養老金水平，縮小城鄉養老待遇差距；加大對農民養老繳費的補貼力度，鼓勵符合條件的農村積極參保并選擇較高檔次繳費；針對不同類型的農村老人設立不同級別、類型的養老金，如喪偶者補貼、空巢老人補貼、失地老人補貼等。其次，提倡農村中青年夫婦購買商業養老保險，可采用政府、集體補貼和個人出資相結合的方式購買商業保險，在面臨日益老齡化的人口供養壓力和中國家庭養老負擔嚴重的同時，可探索發揮商業養老保險的補充作用。再次，探索構建符合農村的積極生產性老齡政策，鼓勵農村老人參加各種形式的有償或低償活動。比如，可以鼓勵農村不同老年群體之間互幫互助，發展結對式互助養老、老少相伴式互助養老、時間銀行式互助養老等多種形式。最后，創新土地養老機制。在土地所有權、承包權和經營權分置的情況下，應構建新型土地收益分配關系[6]，保證農民土地流轉后的收入分紅及利益分配，解除農民土地流轉后的養老之憂。

（三）提升農村老年人精神關愛服務

鄉村振興戰略中明確指出要為廣大農民提供高質量的精神營養，可見提升精神關愛服務至關重要。子女通常是老年人的精神寄托，因此有必要筑牢農村家庭養老的精神基礎，大力弘揚傳統孝道觀，提高子女贍養老人的意識；倡導子女經常和老人聊天談心，尤其是在外務工的子女應該定期給家里老人打電話，了解老人的身心狀況，幫助其排解苦悶，使老年人能夠感受到來自子女的關心和陪伴。與此同時，政府還應該積極為農村老年人提供能夠用于娛樂消遣的場所和基礎設施，比如，推進建設專門的文化廣場和文化服務站，增添文化活動用品和體育健身器材；還可以開設具有當地特色的圖書室、棋牌室、小型電影院、家風館等，以吸引當地老年人的注意力。除了硬件設施的完備以外，還需要開展不同形式的文化活動，例如歌唱比賽、觀影活動等來充實老年人的日常生活，豐富其精神世界。此外，有必要引入社會組織來共同為農村老年人提供精神關愛服務。通過成立或引入專門的老年人關愛服務組織，為農村老年人提供專門的心理咨詢服務，了解不同老年人的心理狀況，并予以及時的精神關愛。

（四）從立法層面推進實現農村老年人的權益保護

從立法層面完善有關農村老年人權益保護的內容，并將執法過程具體化、法律化，以實現老年人的權益維護。首先，將現有法律中涉及老年人權益保護的條款予以明確化，少一些指導性條款，多一些可操作性內容，以減少法律執行的偏差；可考慮根據農村老年人的實際情況和面臨難題，制定專門的權益保障法，以針對性地解決農村留守老人、失地老人等不同老年群體的權益保障問題。其次，以法律的形式明確政府的職責，使其認識到維護老年人權益的重要性，并堅持貫徹落實。一方面，要統一農村老年人權益保障管理機構，確定責任主體，避免相互推諉。機構人員應定期以入戶、擺點等形式為農村老年人普及法律常識，并進行有關維權問題的解答和幫助。另一方面，要嚴肅處理涉及農村老年人權益保障的案件，堅決打擊侵犯老年人合法權益的違法行為。最后，應豐富農村老年人的權益保障內容，將有關老年人照料護理、養老服務、醫養結合等方面的保障納入法律體系，隨著社會的進步，老年人權益保障的內容也應該與時俱進，與經濟社會發展相適應。

（五）構建農村老年人家庭政策支持體系

家庭在供養、照料、慰藉等方面能夠給老年人帶來幸福快樂，保障其安享晚年，因此支持家庭也是保障養老，提升整個家庭的發展能力將有助于改善老年人的生活水平。在構建農村老年人家庭政策支持體系時，應該綜合評估不同類型家庭的贍養能力，并據此制定相應的政策框架。例如，對于農村留守老人家庭來說，可側重發展教育、人力、就業、技術等支持政策。在教育支持政策方面，應通過微信、電話等方式向在外務工的子女開展家庭養老宣傳教育，鼓勵他們主動積極地與家里老年人多溝通交流，對不按時回家探望老人、不履行陪護責任的子女給予嚴肅教育甚至處罰。在人力支持政策方面，鼓勵鄰里、親屬或者是有勞動能力的老年人為留守老人提供入戶照護，并對參與照護服務的人員予以物質獎勵和表彰。在就業和技術支持政策方面，鼓勵外出務工的子女返鄉就業創業，并為其提供有利信息、指導咨詢、技術培訓、資金扶持、政策優惠等良好寬松的發展環境。再如，對于農村殘疾老人家庭來說，可側重發展法律、經濟等支持政策。在法律支持政策方面，應該向有殘家庭中的子女普及關于《老年人權益保障法》的相關知識，強化其贍養殘疾老人的意識，而不是對殘疾老人不管不問。在經濟支持方面，可考慮給殘疾人家庭發放生活補助；對其繳納個人所得稅、社會保險繳費時予以適當優惠；擴大殘疾老人困難生活補貼和護理補貼的范圍，將三四級殘疾老人也納入其中。