論公共安全體系的建構和健全*

唐 鈞

公共安全體系是以“總體國家安全觀”為指導，以實現危態安全、常態安全、未態安全為目標，以應對公共安全顯性問題和隱性風險為出發點，在要素剖析的基礎上系統建構，并根據時空環境的差異，權變地開展持續健全。

一、公共安全體系的問題導向和要素剖析

從國際實踐來看，危害生命財產安全的事故或事件映射出公共安全體系面臨著危態頻突發、常態易脫管、未態屢無感的三大共性挑戰，在本質上反映出公共安全體系的根源性問題：公共安全體系的使命、工具、結構、功能、屬性、路徑的六要素，在全球普遍存在著深層次的“頑疾”。

(一)危態頻突發：全球公共安全體系的系統性亟待固化

危態頻繁突發公共安全事件，本質上是公共安全體系應對危機爆發的六項要素存在欠缺。一是致災因素的識別不全，僅識別致災因素本身而未識別相互之間的關聯反應機理；二是救災手段的效率不高，救災方式的單一化，不匹配多災種，導致救災低效甚至無效；三是響應結構的短板頑固，響應處突的結構偏差導致的救災資源未能正常發揮作用；四是應急處突的失誤屢現，處突的方式方法不當，未能處置災害，反而引發惡劣后果；五是應急屬性(1)唐鈞：《應急管理的屬性適配和體系優化》，《中國行政管理》2020年第6期。的配置錯亂，應急屬性的需求未能滿足，錯亂搭配了非應急屬性的資源；六是業務路徑的結果不佳，應急業務未能直接服務于應急屬性，業務層面導致結果不良。

表1 公共安全體系的全球共性問題一覽表

(二)常態易脫管：全球公共安全體系的穩健性亟待強化

常態脫離監管的公共安全局面，本質上是公共安全體系處置安全風險治理的六項要素未達要求。一是應災主體的準備不夠，應災的保障準備和物資儲備存在數量不夠、質量不夠、結構不合理等多方面的問題；二是治災主體的專業欠缺，缺乏專業化的意識、知識、技能、素養等“軟實力”和技術、設施、設備等“硬實力”；三是共治結構的利益失衡，利益分配出現未能保障絕大多數的公共利益或未能維護極端少數的弱勢群體利益等問題；四是安全監管的規范疲軟，部分行業領域安全監管責任仍不明晰、標準仍不健全，易形成“無人管、不會管、管不好”的監管漏洞并演變為事故高發因素；五是管理屬性的機制粗放，安全管理的精細水平難滿足工業生產和市場經營的細分程度和細化速度；六是制度路徑的規則不明，安全管理多憑個體的直覺感知、知識儲備、經驗教訓甚至本能反應，尚未形成統一化、操作化、專業化的制度規范。

(三)未態屢無感：全球公共安全體系的前瞻性亟待優化

未態感知不到風險且未做安全發展戰略，本質上是公共安全體系部署安全發展的六項要素尚未到位。一是承災環境的安全不足，傳統風險和非傳統風險相互交織，突發事件呈現出多樣性、多領域、高頻率發生態勢；二是御災方式的風控欠佳，因風險意識不足而導致“重發展、輕安全”的誤區，因前瞻性不夠而易現“重應急、輕預防”的錯誤；三是迭代結構的設計不周，缺乏系統性思維，易犯“頭疼醫頭、腳痛醫腳”的失誤，只顧眼下成效而缺乏長效考量；四是安全發展的部署混亂，安全規劃或滯后于經濟發展規劃，導致源頭治理等機制并未施行；五是社會屬性的格局混沌，社會安全“交叉點”“結合部”等問題導致部分安全隱患久拖未治；六是戰略路徑的導向不妥，戰略規劃存在重處突輕風控、重技術輕管理、重形式輕本質等共性問題。

二、公共安全體系的目標導向和系統建構

為了應對上述問題，公共安全體系的建構要吸取全球的經驗教訓，直面危態頻突發、常態易脫管、未態屢無感的三重問題，以實現危態安全、常態安全、未態安全為目標，以體系六要素的組合為重點，搭建基礎型構架(使命—工具)、支撐型構架(結構—功能)、拓展型構架(屬性—路徑)，形成要素完備、設計科學的公共安全體系。

表2 公共安全體系的目標導向和系統建構一覽表

(一)公共安全體系“基礎型構架”：使命和工具夯實“地基”

公共安全體系的建構，要形成“基礎型構架”；通過公共安全的使命和工具，來夯實體系的“地基”。

第一，公共安全體系承擔著致災因素的科學處置的使命，通過救災手段的全面部署，達成危態安全。一是致災因素的科學評定體系，以分類分級為基礎工具，根據具體情形選擇精細化的定量定性方法手段，并形成“識別—分析—定級”的遞進流程和動態更新；二是致災因素的風險準則設置，單一場景中的風險準則以技術標準考量為主，復雜環境中的風險準則，則需要綜合考慮決策主體的目標、價值觀、偏好、對風險的容忍度、承受力以及風險環境因素等進行綜合評估；三是致災因素的現場快速處置，部署快速高效的救災方案，需要設置人員死傷最小化、連鎖反應最短化、聲譽影響最輕化等多元靶向，調適精細的應急過程中的組織結構、職責分工、執行程序以及規范化的標準操作。

第二，公共安全體系承載著應災主體的負責履職的使命，通過治災主體的專業集成，實現常態安全。一是全員安全責任化的精細化制度設計，明確黨政領導、部門監管、屬地管理、企業主體、崗位行為責任，精細到應急管理與風險治理的“最后一米”；二是安全責任的無縫隙銜接，處理好“統”與“分”、“防”與“救”、“上”與“下”、“破”與“立”的四組關系，促進安全責任全鏈條、無縫化落實；三是治災主體的專業集成，加強企事業單位、村(社區)等基層單位對能力范圍內公共安全隱患的自查自治和風控應急能力的自建自強，加大市場主體、專家團隊、志愿力量、社會機構的作用發揮，加快應急產業的發展及其對社會風險的對沖作用。

第三，公共安全體系肩負著承災環境的優化改造的使命，通過御災方式的協同風控，爭取未態安全。一是微觀環境的改造優化，圍繞關乎每一個體生命財產安全、關聯生產生活的微觀環境，切實加強相關安全管理與服務工作。例如企業生產車間等場景中的規范精細安全生產規程，全面涵蓋Health(健康)、Safety(安全)和Environment(綜合環境)的三位一體管理體系。二是宏觀環境的改造優化，從戰略規劃到部署實施，均應牢固樹立安全紅線、以安全發展為基本準則，構建確保人民群眾安康幸福、共享改革發展和社會文明進步成果的良好環境。例如，創建以“安全發展示范城市”為抓手，全面優化城市運行安全管理的環境。

(二)公共安全體系“支撐型構架”：結構和功能搭建“支柱”

公共安全體系的建構，要形成“支撐型構架”；借助公共安全的結構和功能，來搭建體系的“支柱”。

第一，公共安全體系要建構“就緒—響應”結構，強化應急處突功能，支撐危態安全。公共安全體系發軔于應急，具備危態安全的功能，在突發狀態和緊急情況下，實施應急處置、科學救援及其相應管理工作。這要求“就緒—響應”的結構部署。一方面，通過各方面的應急準備和能力建設，達到可抵御災害和應對危機的就緒狀態；另一方面，通過快速響應、專業處置、救援成鏈、逆轉復原等版塊建構，實施科學高效的應急響應。“就緒—響應”結構優化，要通過公共安全體系的行政結構(管理維度)和業務結構(專業維度)的優化，以危機管理4R模型(縮減力Reduction、預備力Readiness、反應力Response、恢復力Recovery)等為理論支撐，實現兩方面的目標：既要針對單一突發事件或簡單突發場景，通過標準化、快速化的操作，達成快速救援死傷、處置現場、恢復秩序等低層次和短時期的危態安全功能；也要針對多災種、復合型的“災害鏈式反應”，通過“災害斷鏈+救援成鏈”達到人員低損，并實現保障體系穩健性、維護業務連續性等高層次和中長期的危態安全功能。

第二，公共安全體系要建構“共治—抗逆”結構，固化安全監管功能，支撐常態安全。公共安全體系具備常態安全的功能，所有涉及公共安全的行業領域和責任主體均應依法依規開展系統性的安全工作，并在安全管理中形成多方互動與融合的局面。這要求構建“共治—抗逆”的結構部署。一方面，安全職能所涉部門主管主責，政府、社會、群眾等多元主體在各負其責的基礎上安全共治、風險共擔；另一方面，具備事發抗災應災與事后恢復逆轉的抗逆水平，以及合格的安全韌性和風險承受能力。“共治—抗逆”的結構優化，應以安全監管為抓手，針對公共危機實施前置化的風險治理，具體包括：建構“可能性—后果(Possibility-Result,PR)”人財損失風控模型，建立分類防控和分級應急系統，專項整改易導致群死群傷的高危風險；構建“社會責任—負面影響(Responsibility-Influence,RI)”(2)唐鈞：《公共危機管理》，中國人民大學出版社，2019年，第24-25頁。負面輿論風控模型，加強社會穩定風險評估機制等社會綜合風險防范；本質安全建設從“外掛式安全”向“內嵌式安全”轉變，在法律規范約束和專業指導的外部作用基礎上，加強內部的人員、制度、設施、環境等的安全建設管理，將安全工作嵌入生產生活的每個環節步驟，將安全意識融入日常的意識和行為。

第三，公共安全體系要建構“迭代—換境”結構，優化安全發展功能，支撐未態安全。公共安全體系具備未來安全的功能，面向未來狀態中可能影響公共安全的風險因素，都應預先部署和實施相應的安全措施。這要求構建“迭代—換境”的結構部署：一方面，通過生產力和生產關系的迭代發展和轉型升級，形成保障公共安全的內生機制；另一方面，針對公共危機開展戰略規劃和社會綜合治理，實現環境安全。“迭代—換境”的結構優化，在總體國家安全觀等頂層架構的引導下，立足現在、著眼未來，形成經濟社會發展和公共安全的協同進步。具體而言，既需要科技支撐下的單項突破，在安全生產等領域，加快企業轉型升級，淘汰落后產能，鼓勵和支持企業采用新技術、新工藝、新裝備實施技術改造，研發“數字工廠”等智能化安全系統；也需要制度完善下的協同發展，以城市安全發展等為抓手，加強規劃、設計、建設、運行等各個環節的安全管理，促進建立以安全生產為基礎的綜合性、全方位、系統化的安全發展體系，達成全體負責、安全自覺、主動防御的安全共治格局；還需要國家安全的頂層戰略設計，針對保障國家安全、綜合防災減災、安全生產改革、防范化解重大風險等關鍵議題，部署安全戰略、實施安全治理、開展安全整改，消弭綜合社會危機，形成“總體安全”。例如，工信部與應急管理部聯合印發《“工業互聯網+安全生產”行動計劃(2021—2023年)》，旨在通過工業互聯網在安全生產中的融合應用，增強工業安全生產的風險感知、監測、評估、預警、處置、應急、聯防等能力，提升工業生產本質安全水平。

(三)公共安全體系“拓展型構架”：屬性和路徑輔助“延展”

公共安全體系的建構，要形成“拓展型構架”；聯動公共安全的屬性和路徑，來輔助體系的“拓展”。

第一，公共安全體系要厘清應急屬性，通過業務進步路徑，拓展危態安全。公共安全體系要厘清應急屬性，重點在于針對單一突發事件或簡單突發場景中觸發后立即響應的應急流程，以專業和快速為導向，健全和優化“觸發—反應”機制。其中共性規律包括：一是優化應急準備，準備越充分，響應越快速；二是提升應急專業性，專業程度越高，響應越有成效；三是高抗脆弱性，通過補短板、堵漏洞，響應越好。基于業務進步的路徑，拓展危態安全的國內外經驗有三：一是形成標準化、規范化的專業應急操作，例如，事故現場指揮系統(Incident Command System，ICS)；二是強化全覆蓋、小而密的基層應急準備，例如，消防滅火為“控早、滅小、滅初期”而建設“15分鐘消防救援圈”、“13510梯次滅火救援體系”(火災后自建微型消防站1分鐘到場、社區微型消防站3分鐘到場、鎮街專職消防隊5分鐘到場、消防救援隊伍10分鐘到場)等；三是科技化、智能化的應急救援裝備，強化高新科技在危態時的風險感知、現場檢測、應急決策等綜合應用。

第二，公共安全體系要優化管理屬性，通過制度再造路徑，拓展常態安全。公共安全體系要優化管理屬性，重點在于針對涉及公共安全的社會綜合因素，構建系統性、全流程的安全管理和風險控制系統。其中共性規律包括：一是做足標準化，標準化水準越高，抗逆成效越好；二是加強聯合聯動，聯動與集成的程度越好，抗逆效果越好；三是推進共擔共治，全員共同承擔責任的狀態越好，抗逆的效果越好。基于制度再造的路徑，拓展常態安全的國內外經驗有三：一是理念優化，針對突發狀態的快速恢復和有效逆轉需求，引入業務連續性管理(Business Continuity Management，BCM)，(3)全國標準信息公共服務平臺：《公共安全業務連續性管理體系指南GB/T 31595—2015》，2015年6月2日，http://std.samr.gov.cn/gb/search/gbDetailed?id=71F772D80647D3A7E05397BE0A0AB82A.開展“業務持續計劃”(Business Continuity Plan, BCP)，以提升可逆性；二是以機制建設為基礎，打通部門壁壘，實現聯動和集成，例如，應急管理部截至2019年9月已與32個部門和單位建立會商研判和協同響應機制，顯著提升了應急能力；三是以信息化建設為渠道，促進應急聯動，美國應急聯邦管理局制定了全面信息化(“E-FEMA”)戰略，利用信息技術在電子政務框架下構建信息技術基礎設施，以此提高政府部門的應急能力和效率；我國應急管理部正在加速形成全國“一盤棋”整體信息化工作格局，建設“空天地一體化”的風險監測預警信息化工程、高效順暢的全國應急指揮通信系統、統一的突發事件信息報送系統。

第三，公共安全體系要強化社會屬性，通過戰略牽引路徑，拓展未態安全。公共安全體系要強化社會屬性，重點在于針對公共領域的安全致災因素、應災主體、承災環境，優化規范化的安全管理，部署長效化的安全戰略。其中共性規律包括：一是無人化程度越高，人身傷害越低，人身安全和職業健康風險越小；二是應急產業等風險對沖越好，安全性越高；三是人機迭代的過程中，必須評估預測并前置防控可能出現的社會綜合風險。基于戰略牽引的路徑，拓展未態安全的國內外經驗有三：一是推動機械化換人、自動化減人、智能化無人的安全生產整體升級換代，從根源上減少可能引發人員死傷的安全生產風險；二是以人為本，平衡經濟發展與社會風險、技術發展與社會倫理的關系，既要發展更要安全，兼顧效率和公平，尤其是在人工智能等影響面廣的顛覆性技術發展中，可能帶來改變就業結構、沖擊法律與社會倫理、侵犯個人隱私、挑戰國際關系準則等問題，對此應加強前瞻預防與約束引導，最大限度降低風險，確保人工智能安全、可靠、可控發展；三是固化社會安全，爭取“穩定紅利”，發揮制度和政策的優勢。例如，科學踐行《重大行政決策程序暫行條例》，切實開展公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查等工作，在涉及人民群眾切身利益時通過社會穩定風險評估和管理，避免社會秩序遭受破壞、公共利益受到損壞，形成安全發展的利好局面。

三、公共安全體系的權變導向和動態健全

基于六要素的目標導向和系統建構，本質上是公共安全體系靜態的系統建構；在此基礎上，公共安全體系的健全還需直面轉型期風險社會的嚴峻挑戰。因此還要以六要素為要件，以機制創新為“抓手”，以危態安全、常態安全、未態安全為靶向，實施區分階段、有所側重、動態和持續的健全。

表3 公共安全體系的權變導向和動態健全一覽表

(一)危態安全的健全：公共安全體系的當務之急

公共安全體系的當務之急是健全危態安全，綜合應對當下的公共安全“痛點”，推動應急管理體系和能力現代化。

第一，危態安全的“補短板式”健全：應用“使命—工具”架構，融合高危應對機制。針對可能誘發公共安全事件的高危風險，切實加強風險評估體系、風險應對準則、應急救援措施等建設，以專業化、精細化、規范化為趨勢，切實履行使命、持續優化工具。一是全面、真實、準確的高危研判。在特定時間和環境中，結合“人地物事環”等要素分析，綜合應用風險發生概率、后果危害度、利益相關主體容忍度、應災主體承受力、社會負面影響、社會敏感度等高危風險研判的既定標準，動態研判全面、真實、準確的高危風險。二是“局限理性”的危機決策。因環境復雜、時間緊急、信息不對稱等客觀因素的制約，危機決策應采取“局限理性”方式，遵循“多害相比取其輕”的原則，最大化利用現有情報信息和多方決策支持，抓住重點、當機立斷、制定可用方案并在執行時調整優化。三是“靶向式”的應急救援。在突發事件的分類分級應急基礎上，不斷總結經驗教訓，提高“靶向式”的應急救援建設。例如，針對2020年新冠肺炎疫情防控，習近平強調要改革完善重大疫情防控救治體系，健全重大疫情應急響應機制，建立集中統一高效的領導指揮體系，建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機制，完善突發重特大疫情防控規范和應急救治管理辦法，精準解決疫情第一線問題。

第二，危態安全的“優系統式”健全：應用“結構—功能”架構，結合聯防聯控機制。面對突發事件的擴散升級、次生災害、蔓延傳導、連鎖反應等特征，切實加強跨部門、跨層級、跨地域的聯防聯控機制建設，不斷優化聯動結構、完善響應功能。一是跨層級聯動與風控，屬地管理為基礎，按需聯動上級和中央，讓基層單位和屬地政府能迅速反應、及時處理，同時不排斥上級政府及其有關部門對其響應工作的指導，也不免除其他部門或其他區域的協同義務；二是跨部門聯動與風控，由某一主責部門為主導，關聯部門各司其職、配合應急，及時阻止突發事件等級的上升、影響區域范圍的擴大、受災行業領域的增多，最大限度地把各種災害和事故損失降到最低；三是跨區域聯動與風控，參考美國《州際應急管理互助協議》(Emergency Management Assistance Compact，EMAC)(4)The Emergency Management Assistance Compact, “EMAC Legislation”, October 19, 1996, https://www.emacweb.org/index.php/learn-about-emac/emac-legislation.等制度化、標準化的聯動模式，建立長效合作、信息互通、資源共享、平臺共建的組織形式和工作機制，形成互聯互通、協同處置的格局。

第三，危態安全的“重發展式”健全：應用“屬性—路徑”架構，聯合風險整改機制。在突發事件應急結束后，應以技術整治和制度整改相結合的標本兼治為主線，從每一次突發事件事故原因調查中總結常態安全管理的經驗教訓，制定并實施從修補技術瑕疵、修訂法律規范、完善體制機制等的多維度改進與發展，確保同類問題不再重犯。一是修補技術瑕疵，著眼于物(機械、物質或環境)的不安全狀態和人的不安全行為等直接事故原因，切實加強Man(人)、Machine(機器)、Material(物)、Method(方法)、Environments(現場環境)等4M1E全要素的技術與管理的細節問題；二是修訂法律規范，法律和規范是確保常態安全的有序性和有效性的關鍵，而違法違規是導致安全責任事故的重要原因之一，對此應切實加快加強相關法律法規和規范標準的制定修訂、優化整合、統籌協調、宣貫實施；三是完善體制機制，以“三定方案”為核心，為專業應急提供組織機構、人員隊伍、相關保障等的常態化基礎支撐，橫向上整合應急管理各類救援的資源和力量、縱向上理順中央和地方各級黨委和政府的安全責任，并聯動外部的市場機制和社會力量。

(二)常態安全的健全：公共安全體系的應然之治

公共安全體系的應然之治是健全常態安全，有效應對當下的公共安全高危風險，完善防范化解重大風險的科學機制。

第一，常態安全的“補短板式”健全：應用“使命—工具”架構，創立預防預警機制。常態安全下公共安全體系的“短板”集中出現于事前綜合防災減災領域，其核心是風險的預防預警。應用“使命—工具”架構，創立預防預警機制，其有效抓手包括：一是基于科學風險評估的精細管理工具，包括風險清單、風險數據庫、風險分布圖等，用于展現災害風險的現狀規模、影響后果、分布形勢、發展態勢，明確防災減災的責任部門、管理依據、工作重點、實施規模，從而指導預防工作的科學開展；二是旨在防范化解風險的隱患整治機制，以安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制為例，通過工作制度規范、技術工程支撐、智能化管控、第三方專業服務的綜合措施，促進企業安全風險自辨自控、隱患自查自治，把風險控制在隱患形成之前、把隱患消滅在事故前面，提升安全生產整體預控能力，夯實遏制重特大事故的堅強基礎；三是風險監測基礎上的危機預警制度，根據多維度的監測或報警信息及其研判，在突發事件即將發生或升級擴大時對相關方發布警報或提醒，以提醒開展提前或實時的應急響應、危機處置、安全防護、救援逃生等應對措施；隨著危機規律的深入掌握和高新技術的全面應用，危機預警的提前度越高、準確度越高、有用性也越強。

第二，常態安全的“優系統式”健全：應用“結構—功能”架構，創建主體盡責機制。常態安全下公共安全體系的“系統”集中體現為多元主體責任格局，也即公共安全風險所有權歸屬。應用“結構—功能”架構，創建主體盡責機制，其關鍵要素包括：一是厘清責任邊界，責任邊界不清進而導致的風險所有權部分缺位、部分越位，是部分責任事故發生的重要原因，通過責任清單、責任網格等形式，將“條”“塊”之間、關聯部門之間、上下級之間的責任歸屬進一步厘清，是主體盡責的前提；二是強化責任落實，通過制度化、機制化的工作抓手，例如，“一把手”負責、述責述廉、履職述職、定期約談、事故警示、社會評價、專項巡查、考核評價等手段，創新電視訪談、知識測試、公開承諾等方式，推動安全責任落實落細，促進責任落實無空檔、監督管理無盲區；三是嚴肅責任追究，嚴格落實安全生產“一票否決”制度，建立企業生產經營全過程安全責任追溯制度，盡職照單免責、失職照單問責，并將責任追究與社會信用機制、職業行業禁止制度等相掛鉤。

第三，常態安全的“重發展式”健全：應用“屬性—路徑”架構，創新智慧風控機制。常態安全下公共安全體系的“發展”集中發力于智能化、智慧化的風險控制，以傳統人防物防技防、制度防范、規則制約等為基礎，創新引入高新技術支撐下的系統化智慧風險控制體系。應用“屬性—路徑”架構，創新智慧風控機制，其核心板塊包括：一方面，以策略為核心的制度完善，加強公共安全理論與政策的多領域、多維度研究，力圖全面排查風險、找準最大風險、有效化解風險，根據風險規律，設計風險防范、預警、阻止、降級、對沖等風險應對策略，有針對性地做好各項應急準備，牢牢把握主動權。另一方面，以技術為核心的應急平臺建設，加強基礎理論研究和關鍵技術研發，著力揭示重大自然災害及災害鏈的孕育、發生、演變、時空分布等規律和致災機理，推進“互聯網+”、大數據、人工智能、物聯網、云計算、地理信息、移動通信等新理念新技術新方法在應急處置中的應用，提高災害模擬仿真、分析預測、信息獲取、應急通信與保障能力。

(三)未態安全的健全：公共安全體系的嬗變之道

公共安全體系的嬗變之道是健全未態安全，妥善應對當前預估的安全“難點”，在社會治理和改革攻堅中完善長效安全機制。

第一，未態安全的“補短板式”健全：應用“使命—工具”架構，強化應急學習機制。在城市化快速發展、經濟社會快速轉型的風險社會中，公共危機、突發事件和安全風險均處于動態變化之中，突出工具應用，以加強應急學習機制、構建知識管理系統。核心工具包括：一是黨政領導干部的風險研判工具，強化風險意識和危機認知，定期研判災害發展趨勢、評估安全風險，深入研究和動態把握公共危機和安全風險的特征，透過復雜現象把握本質、抓住要害、找準根源，及時、全面、科學掌握公共安全的高危風險；二是政府部門和公職人員的綜合風險應對工具，根據不同的社會環境和風險特質，有針對性地選擇合適的風險規避(Risk Aversion)、風險消除(Risk Elimination)、風險干預(Risk Intervention)、風險自留(Risk Retention)、風險分擔(Risk Sharing)、風險對沖(Risk Hedging)策略，以實現對風險因素的系統評估和科學管控，積極消除或控制存量風險，有效預防或減少增量風險；三是全社會應對“未知風險”的工具和技能，面對各類新生風險和風險新情況、不穩定問題和不可測因素，開發應用高新科技手段和技術工具，全面加強季節性、地域性、周期性、前瞻性的未知風險規律分析與研判，實現精準預測、智能預警、超前預防。

第二，未態安全的“優系統式”健全：應用“結構—功能”架構，優化績效導向機制。未態安全的“優系統”，應通過目標導向或績效考核等的“指揮棒效應”，應用“結構—功能”架構，突出功能設計，以優化績效導向機制、構建科學考核機制。核心功能包括：一是激勵風險防范的績效管理設計，對事前防災減災有功和風險防范有效的個體或單位及其經驗做法實施鼓勵政策、支持制度、獎勵措施、宣傳表彰；二是設置“容錯”機制以發揮全員積極性的功能，以習近平提出的“三個區分開來”(5)習近平：《省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話(2016年1月18日)》，2016年5月10日，http://www.xinhuanet.com/politics/2016-05/10/c_128972755.htm.原則為導向，對廣大干部在工作中出于公心但因經驗不足或不可控的客觀因素而出現的失誤和不足酌情予以寬容并給予糾正的機會，激勵改革、鼓勵作為；三是突出風控，調整績效重點，常態加強對事前防災減災和常態風險治理的績效考核力度，危態加強對風險防范控制不力的事后查處懲治力度。

第三，未態安全的“重發展式”健全：應用“屬性—路徑”架構，孵化社會自覺機制。未態安全根本性“發展”路徑在于社會多元主體的自覺自愿和共建共治，在明確各自風險所有權的基礎上，應用“屬性—路徑”架構，突出路徑選擇，以孵化社會自覺機制、形成風險共擔格局。關鍵路徑包括：一是群眾的自發路徑，調動基層人民群眾承擔應急管理和防災減災的社會責任的積極性、發揮其人力資源優勢，通過建立健全“基層互動減災救災模式”、防災數據庫、應急方案模板、災害回饋機制等，把基層一線作為公共安全的主戰場，重心下移、力量下沉、保障下傾；二是市場機制的路徑，加強發展安全和應急產業，引導生產經營單位在市場機制的激勵下自覺發揮風險共擔的作用，發動市場主體為防范和應對突發事件提供物質保障、技術支撐和專業服務；三是社會融合治理的路徑，以志愿者個體或社會組織單位為主的社會力量，具有強靈活性、親和力、機動性、專業性等優勢，政府應在統一指揮、綜合協調、科學引導的基礎上，通過政策保障、資金支持、完善服務、激勵表彰等方式，鼓勵和支持社會力量因地制宜、因時制宜、量力而行、就近就便參與防災減災、緊急救援、過渡安置、恢復重建等各階段工作，構建全社會優勢互補、信息互通、責任共擔的公共安全融合共治格局。

綜上，公共安全體系的建構和健全，一方面是以要素的系統建構為基礎，構架起支撐治理體系現代化的公共安全體系；另一方面還要直面復雜的社會風險，根據實際情況全面地開展有針對性的動態健全，在社會治理體系現代化的過程中，達成捍衛危態安全、常態安全、未態安全三重目標的公共安全格局。