立法貫徹綠色發展理念
——《廣東省綠色建筑條例》解讀

文 李 瓊

2020年11月27日，省十三屆人大常委會第二十六次會議表決通過了《廣東省綠色建筑條例》，于2021年1月1日起施行。這是廣東首次制定地方性法規推進綠色建筑高質量發展，規范綠色建筑活動，節約資源，提高人居環境質量。

條例共6章43條，分別為總則、規劃與建設、運行與改造、技術發展和激勵措施、法律責任以及附則。通過立法，貫徹綠色發展和高質量發展理念，全方位實行等級管理制度；從設計、施工圖審查、施工、監理、工程質量檢測、工程驗收到綠色建筑認定，全鏈條嚴格把關；落實《粵港澳大灣區發展規劃綱要》要求，全力打造大灣區綠色建筑發展新高地；針對實踐中綠色建筑普遍存在“重設計、輕運行”的問題，加強運行全環節監管；為加快綠色建筑發展創新，推出全套激勵措施；秉持立法為民，全面提升民眾對綠色建筑的認知認同和獲得感。可以預見，廣東綠色建筑發展隨著條例的實施將全面步入法治軌道。

全方位實行綠色建筑等級管理

黨的十九屆五中全會明確指出，“十四五”時期我國經濟社會發展的主題是推動高質量發展。傳統的建造方式資源消耗大、污染排放高，而綠色建筑相對于傳統建筑，平均節能率達58%，非傳統水源利用率達15%，推動綠色建筑發展是實現建筑節能減排和改善人居環境，實現高質量發展的有效途徑。2013年國家開始實施《綠色建筑行動方案》，接連出臺了一系列政策文件，2019年又發布了新的《綠色建筑評價標準》，將綠色建筑分為基本級、一星級、二星級、三星級四個等級，在全國統一執行。但《綠色建筑評價標準》屬推薦性標準，而非強制性標準，從而導致綠色建筑發展相對緩慢、綠色建筑等級要求難以落實。解決這一重點問題，增強綠色建筑等級管理制度的約束力成為十分重要、非常必要的手段。鑒于綠色建筑已經全面執行民用建筑節能的強制性標準，條例明確規定“綠色建筑按照國家規定實行等級管理”，并從規劃這個關鍵入手，對編制綠色建筑專項規劃應當明確重點發展區域和相應等級要求等方面作出了規定。同時為使專項規劃納入控制性詳細規劃有法可依，確保綠色建筑專項規劃的執行，條例進一步規定：“縣級以上人民政府自然資源主管部門應當將綠色建筑發展專項規劃相關內容納入控制性詳細規劃，根據控制性詳細規劃，在建設用地規劃條件中明確綠色建筑等級要求”。同時，對健全綠色建筑標準體系也作出了規定。

為了展現綠色建筑等級，讓綠色建筑等級制度在建設用地規劃、建設、銷售等不同方位“留痕”，條例規定，國有建設用地使用權出讓合同或者國有土地劃撥決定書，以及建設工程規劃許可證中應當注明綠色建筑等級要求；施工單位應當在施工現場公示項目綠色建筑等級以及綠色建筑主要技術措施；銷售商品房時，應當在售樓現場明示綠色建筑等級；認定為綠色建筑的，建筑所有權人應當在建筑物顯著位置明示綠色建筑等級。

全力打造大灣區綠色建筑發展新高地

2019年2月18日，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》正式發布，大灣區發展上升為國家戰略。廣東省委省政府為貫徹實施規劃綱要，明確提出加快推進綠色建筑發展，打造高質量發展典范。條例從全省普及到適當提高，再到執行更高等級要求，分三個層面因地制宜，層層遞增，全力打造大灣區綠色建筑發展新高地。

首先，在全省普遍推行綠色建筑，為打造大灣區新高地夯實基礎平臺。條例規定“新建民用建筑應當按照綠色建筑標準進行建設”。照此推行，未來全省范圍內除農民自建住宅外，新建民用建筑將全部達到綠色建筑基本級或以上標準，從而實現“全綠”目標，為大灣區綠色建筑發展新高地厚植適宜土壤。

接下來，對部分建筑和地區提高等級要求，為打造大灣區新高地提供有力支撐。條例將國家和地方在實施綠色建筑量質齊升行動中好的經驗和做法上升為法律制度，一方面規定：“大型公共建筑和國家機關辦公建筑、國有資金參與投資建設的其他公共建筑應當按照高于最低等級綠色建筑標準進行建設”；另一方面規定：“地級以上市人民政府可以結合本地實際提高綠色建筑發展要求，制定和執行更高要求的綠色建筑標準”。在一定區域和范圍內提高綠色建筑等級要求，將各地綠色建筑提高到新的臺階，為大灣區綠色建筑發展新高地做好堅實鋪墊。

最后，對大灣區綠色建筑提出更高等級要求，為打造大灣區新高地完成“塔頂”設計。條例支持先行先試，規定“粵港澳大灣區范圍內的廣州、深圳等九市應當按照國家和省的要求，加快推進綠色建筑發展，在一定區域內按照高于最低等級綠色建筑標準兩級以上進行建設，具體區域范圍在綠色建筑發展專項規劃中確定”。九市執行此規定，將有力推動高星級綠色建筑建設全面提速，引領大灣區成為國家乃至國際高星級綠色建筑聚集區。

全鏈條管控綠色建筑建設活動

目前，國家推動綠色建筑發展，以評價標識制度為主要手段，尚未納入法定的建筑工程項目流程監管，一直是制約綠色建筑高質量發展的主要原因。實際工作中，綠色建筑能否落地見效，往往取決于建設單位執行綠色建筑等級要求的決心和自覺性，與設計、施工圖審查、施工、監理、工程質量檢測、工程驗收乃至綠色建筑認定等單位是否嚴格執行綠色建筑等級要求密切相關。條例根據這些實際情況，針對綠色建筑建設整條作業鏈作出規范，明確建設流程各主體責任。

如為強化建設單位第一責任，條例規定應當按照綠色建筑等級要求進行建設，在委托招標、設計、施工、監理時，應當載明綠色建筑等級要求，加強全過程質量管理；為強化設計責任，條例規定應當按照綠色建筑等級要求進行設計，編制綠色建筑設計說明或者專篇；為強化施工責任，條例規定應當根據施工圖設計文件和綠色建筑標準，將綠色建筑技術措施和綠色施工等內容納入施工方案，并組織實施。條例還強化了監理和驗收等方面的責任。

在此基礎上，為確保綠色建筑建設整條作業鏈管控到位，條例設置了不同主體的法律責任。對建設單位責任，及其委托的招標、設計、施工和監理單位責任，施工圖審查責任，竣工驗收責任分別作出了處罰規定。并且，還設置了驗收后的開發商銷售環節的法律責任。

全環節加強綠色建筑運行監管

綠色建筑雖然推行多年，已占新建民用建筑的六成以上，但綠色建筑設計標識數量遠遠高于運行標識數量，一些綠色建筑設施設備沒有真正發揮效用，加之運行環節缺乏有效的監管措施，普遍存在“重設計、輕運行”的問題，導致人們對綠色建筑的性能優勢體驗不足，進一步影響到綠色建筑使用和推廣。對此，條例強化了綠色建筑運行各主要環節的監督管理。

運行前，明確綠色建筑運行的責任主體和運行要求。條例規定綠色建筑所有權人或者使用權人為運行的責任主體，同時從管理制度完備、圍護結構完好、設施設備和相關系統運行正常、節電節水和環境指標達標、排放和處置符合規定等六個方面，提出綠色建筑運行的具體要求。

運行中，注重抓住三個主要環節促使運行管理到位。一是物業服務環節，規定應當按照服務合同約定的綠色建筑運行要求進行管理；二是數據收集統計環節，規定應當建立健全建筑能耗統計、能源審計、能耗監測和能效測評制度，為科學、高效監管綠色建筑運行提供依據；三是能耗限額管理環節，規定大型公共建筑和國家機關辦公建筑、國有資金參與投資建設的其他公共建筑應當執行公共建筑能耗限額，地級以上市可以制定嚴于省要求的公共建筑能耗限額。

運行后，采取“后評估”措施確保全環節監管落到實處。條例規定：“縣級以上人民政府住房城鄉建設主管部門應當對綠色建筑的運行使用情況進行后評估，加強對綠色建筑運行的監督管理。對不再符合相應綠色建筑等級要求的，應當按照國家和省有關規定進行處理并公布相關情況。”通過“摘牌”管理，加強對綠色建筑運行的動態監管，在全國地方立法中屬于首創。

全套推出綠色建筑激勵措施

綠色建筑等級越高，資源消耗水平越低，但建設成本增量隨之越大。按綠色建筑有關標準測算，一星級增量成本維持在30元/m2以內，二星及三星級增量成本基本超過50元/m2，甚至達到100元/m2以上。全面推行綠色建筑特別是發展高等級綠色建筑，有必要通過立法采取激勵措施給予支持和保障。

一方面，明確鼓勵發展的綠色建筑技術。考慮到綠色建筑是建筑、人和自然三者和諧統一的高質量民用建筑，條例規定：綠色建筑應當堅持因地制宜、綠色低碳、循環利用的技術路線，傳承、推廣和創新具有嶺南特色、適應亞熱帶氣候的綠色建筑技術；鼓勵節地、節能、節水、節材， 執行高于國家和省的節能標準，發展超低能耗和近零能耗建筑，推廣可再生能源和綠色建材的應用，提高建筑廢棄物生產建筑材料和非傳統水源的利用；鼓勵采用裝配式建筑等新型建造方式、應用建筑信息模型技術，推動民用建筑現代化發展。在此基礎上，對激勵的資金支持作出了規定。

另一方面，推出激勵的“全套優惠”措施。條例規定：對建設、購買、運行綠色建筑或者對既有民用建筑進行綠色化改造的，可以實施下列激勵措施：（一）因采取墻體隔熱、保溫、防潮、遮陽、隔聲降噪等綠色建筑技術措施增加的建筑面積不計入容積率核算和不動產登記的建筑面積；（二）綠色建筑新技術、新工藝、新產品的研發費用，可以按照國家有關規定享受稅收優惠；（三）采用裝配式方式建造綠色建筑的，其滿足裝配式建筑要求部分的建筑面積可以按照不超過國家和地方規定的比例不計入容積率核算；（四）鼓勵金融機構按照國家有關規定，通過綠色信貸、綠色保險、綠色債券等多種方式為綠色建筑發展提供綠色金融服務；（五）使用住房公積金貸款購買高于最低等級的綠色建筑自住住房的，貸款額度可以按照不超過地方規定的比例上浮；（六）采用最高等級標準建設或者采用裝配式商品房全裝修方式建造的項目，可以在各類建筑工程獎項的評審中優先推薦。為確保上述“全套優惠”措施落地，條例規定由縣級以上人民政府住房城鄉建設主管部門會同自然資源、財政、稅務、金融、民政等主管部門共同組織實施。

全面提升民眾對綠色建筑的認知認同和獲得感

新時代發展綠色建筑，將對滿足人民對美好生活的向往發揮重要的作用。條例秉持立法為民，充分考慮處于綠色建筑事業發展不同戰線的實際，對提升民眾對綠色建筑的認知認同和獲得感作出了相關規定。

在宣傳普及工作一線，針對人民群眾對綠色建筑普遍缺乏了解的現狀，條例規定應當通過綠色建筑項目示范、產品展示、技術交流、設計競賽等形式，普及、宣傳、推廣綠色建筑專業知識，同時鼓勵綠色建筑行業協會發揮作用。還規定全省建立統一的綠色建筑信息平臺，及時公布綠色建筑信息。通過加強宣傳引導和信息共享，提高民眾對綠色建筑的認知度。

在鄉村振興促進一線，條例規定鼓勵農民自建住宅參照綠色建筑標準進行建設；省人民政府住房城鄉建設主管部門應當編制農房建設綠色技術導則或者設計圖集等，免費提供給農民自建住宅使用并給予技術指導。通過政府服務下沉，提高廣大農民對綠色建筑的認同率。

在實施城市更新一線，條例規定應當推動既有民用建筑綠色化改造；既有大型公共建筑等經評估不符合相應綠色建筑標準的，應當優先納入綠色化改造計劃。通過規范既有建筑的綠色化改造，有助于提高公共場所設施的質量，以及老舊小區、城中村改造后的人居環境，增加城鎮居民對綠色建筑益處的切身體驗。

在社會民生保障一線，條例規定新建保障性住房應當按照全裝修成品住房的要求建設和交付使用。有助于提高保障房建設質量，切實提升受益群體的獲得感。

此外，為了讓綠色建筑發展全面納入法治軌道，條例還明確了綠色建筑發展的目標責任、部門職責、科技創新等要求，并引導全社會廣泛參與，規定對在綠色建筑發展中做出顯著成績的單位和個人，按照國家和省有關規定給予表彰和獎勵。