抓住地方特色 增強可操作性
——修訂后的《廣東省濕地保護條例》解讀

文 封 麗

2006年6月1日省人大常委會通過《廣東省濕地保護條例》。條例實施以來，有效遏制了濕地違法行為，濕地資源得到了有效保護。2019年，我省啟動了濕地條例的修訂工作，經2020年11月27日省十三屆人大常委會第二十六次會議審議通過，自2021年1月1日起施行。條例貫徹落實習近平生態文明思想，遵循“有特色、可操作”立法原則要求，把突出地方特色擺在顯著位置，把增強實操性作為重要抓手，以國家政策要求為核心，以問題為導向，立足我省實際，突出紅樹林濕地保護，完善濕地保護管理制度。修訂后的條例主要有以下幾個方面亮點。

紅樹林濕地保護專章體現廣東特色

習近平總書記明確指出，“一定要尊重科學、落實責任，把紅樹林保護好”。紅樹林在凈化海水、防風消浪、維持生物多樣性等方面發揮著極為重要的作用。濕地資源調查統計顯示，我省紅樹林濕地約1.98萬公頃，是全國紅樹林面積最大的省份。近年來，我省推動紅樹林保護修復取得積極進展，紅樹林自然保護地體系建設成效顯著，但是尚存在紅樹林濕地保護缺乏法律保障，剛性約束不足的客觀情況。為落實總書記重要指示精神，強化紅樹林濕地保護法治保障力度，條例專門增設一章對紅樹林濕地保護管控、種植修復、利用發展等作了全面規定，這是本次修訂最大的重點、特點和亮點。

（一）強化紅樹林濕地管護制度

一是加強保護針對性。條例規定了“兩個專項”工作，即開展紅樹林濕地專項調查和專項保護規劃，通過摸清家底，系統規劃，有針對性找出問題和解決問題，提高紅樹林濕地保護的科學性和管理水平。

二是加強巡查管護。條例明確了沿海縣級以上人民政府，紅樹林所在地鄉鎮人民政府、街道辦事處在巡查管護方面的職責，規定根據當地實際，可以在村規民約或者居民公約中約定紅樹林管護措施。通過整合政府、基層、自治組織多方力量，加強對紅樹林濕地的保護。

三是加強紅樹林及其種子保護。條例明確禁止非法移植、采挖、采伐紅樹林或者采摘紅樹林種子，因科研、醫藥、更新、改造、撫育以及國家或者省重點項目等需要移植、采挖、采伐、采摘的，應當依法經批準并在指定的種類、數量、時間、地點內進行。規定除國家重點建設項目外，禁止占用紅樹林濕地；確需占用或者臨時占用的，應當開展不可避讓性論證，并依法辦理審批手續。通過嚴格管控措施，從源頭抑制對紅樹林及其種子的破壞。

（二）規范紅樹林濕地修復活動

自然資源部、國家林業和草原局于2020年印發的《紅樹林保護修復專項行動計劃》提出行動目標，部署廣東省到2025年營造5 500公頃、修復2 500公頃紅樹林，占到總任務目標將近一半。我省肩負任務重、時間緊、責任大，加快推動紅樹林營造修復工作是當務之急、當務之重，但在調研中，有群眾反映部分地區為種植紅樹林，不經調查論證，因為“亂選址、亂造林”影響了居民正常生活和生產，造成了其他生態資源損害。對此，條例按照“因地制宜、科學種植”原則，支持科學營造紅樹林，規定在紅樹林濕地資源現狀調查的基礎上，科學論證、合理確定紅樹林適宜恢復種植地，明確紅樹林種植選種要求和優先修復區域，推進紅樹林濕地營造修復工作科學有序開展。

（三）促進紅樹林濕地利用和國際合作

紅樹林濕地作為一種重要的自然生態系統，要嚴格保護，也要規范利用，更要促進發展。條例明確紅樹林濕地從事生產經營、生態旅游、科學研究等活動，應當符合保護規劃和相關法律法規規定，相關設施應當符合國家和地方的安全和環保標準。同時，為推動我省濕地保護工作與國際接軌，提升保護工作水平，條例明確要求推動紅樹林濕地國際合作，促進紅樹林濕地保護科學技術、管理模式及候鳥遷徙等方面的技術交流和成果共享。

濕地保護主要制度設計務實可操作

本次修訂以國家現有政策為核心，完善了一系列濕地保護管理制度，并作了細化和創新，增強操作性。

（一）銜接國家政策規定，完善濕地管理基本制度

目前，國家雖未出臺濕地保護法，但規劃管理、分級管理、名錄管理等措施實踐已經成熟，我省條例修訂時相應作了補充完善。

一是完善規劃編制制度。條例充分兼顧濕地保護涉及林地、灘涂保護及生態用水等方面的需要，強調濕地保護規劃的編制和調整應當以國土空間規劃為依據，與生態環境保護規劃、林地保護利用規劃、海岸帶綜合保護與利用總體規劃等相銜接。

二是完善分級管理制度。條例規定按照生態區位、生態功能和生物多樣性等重要程度，將濕地劃分為國家重要濕地、省重要濕地和一般濕地。在此基礎上，從我省各市保護需求出發，規定了地級以上市人民政府可以根據實際情況,將一般濕地劃為市重要濕地。

三是完善名錄管理制度。重要濕地在生態區位、生態功能和生物多樣性等方面有著重要價值，在保護上需要優先人力物力參與，保障其生態功能的發揮；而一般濕地量大面廣分布散，調研中大家普遍反映建立名錄操作性不強。條例從重要濕地和一般濕地的保護需求出發，建立省重要濕地名錄管理制度，并明確名錄應當包含的事項，創設了一般濕地數據檔案管理制度。

此外，條例還根據國家規定對濕地面積總量管控、標準體系建設等作了規定。

（二）健全濕地保護體系，細化分區分類保護方式

為落實《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，又兼顧到眾多一般濕地的保護需要，增強保護體系的科學性和保護規定的可操作性，修訂細化了分類保護方式。

一方面，落實“加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系”要求，通過推動建立濕地自然保護區、濕地公園，申請設立國家公園，劃定飲用水水源保護區等方式加強濕地保護，并明確相應的保護要求，對納入自然保護地、飲用水水源等方式保護的濕地，規定按照相應的法律法規實施保護。另一方面，對未納入的濕地，規定縣級以上人民政府應當根據實際情況，采取相應的保護措施，防止濕地污染，維護濕地生態系統結構和功能。同時，為增強可操作性，針對濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區各自特點，完善了建立的情況和條件。

（三）強化濕地保護措施，推進濕地生態修復

條例貫徹落實十九大強化濕地保護和恢復精神，嚴格要求、強化措施、落實責任，有力推動濕地保護修復工作。

一是嚴格濕地用途管制。條例明確規定建設項目應當不占用或者少占用濕地；對國家重要濕地、省重要濕地以及位于自然保護區、飲用水水源保護區的濕地等，依法禁止占用或者擅自改變用途；對確需占用并轉變用途的，除依法辦理相關手續外，還應符合占補平衡的要求。

二是嚴懲破壞濕地行為。條例對濕地范圍內的活動明確了11項禁令，同時，在處罰上與生態環境保護、水體水質保護、野生動植物保護有關法律法規相銜接，并針對圍墾、開墾、填埋濕地，排干濕地或者永久性截斷濕地水源等典型違法行為，按照不同情形和情節輕重，分別設置處罰，加大處罰力度，增加違法成本。

三是明確修復主體責任。條例按照“誰破壞、誰修復”的原則，明確責任主體的修復責任和賠償責任。對因歷史原因、公共利益或者重大自然災害等，導致濕地面積減少、生態功能退化，經科學論證確需恢復的濕地，明確由濕地所在地縣級以上人民政府負責修復。對臨時占用的，細化占用期滿后的修復期限，規定一年內要完成生態修復。

保障濕地保護措施有效執行

地方立法中有特色是核心，可操作是關鍵，為確保濕地相關管理保護制度規定能夠有效落地，此次修訂還完善了其他一些規定。

（一）理順濕地不同主管部門不同的關系，確保濕地有人管

濕地包括沼澤、湖泊、河流、濱海等各種類型，在管理保護職責上涉及部門多，機構改革后，濕地保護組織協調工作難度加大，為確保濕地保護工作“有人管、管得住、管得好”，條例強化政府及部門職責，嚴明獎懲制度，加強監督管理。明確各級人民政府對本行政區域內濕地保護負總責，保障濕地保護、修復和補償的資金投入，建立濕地保護工作協調機制。厘清林業、水行政、自然資源、農業農村、住房城鄉建設、生態環境等主管部門的職責，強化濕地保護管理機構、村（居）民委員會在濕地保護工作中的責任。堅持嚴格考核、注重成效，建立濕地保護目標責任制和考核評價制度，將濕地保護指標納入生態文明建設目標評價考核制度體系，加強對濕地保護規劃執行情況和濕地保護工作的監督檢查。

（二）理順保護與建設發展的關系，促使濕地能管好

保護濕地，既要考慮符合生態建設發展需要，滿足當代經濟社會發展需要，又不影響后人發展需求。為促進人與自然和諧共生，條例堅持生態優先、合理利用、持續發展的原則，體現尊重民意、維護民生的立法宗旨，強調嚴格保護的同時，推動依法合理適度規范利用濕地；規定建立自然保護區、濕地公園，設立濕地保護小區，應當充分征求當地居民和利益關聯方的意見，并組織評估論證；對編制紅樹林濕地專項保護規劃，也強調應當兼顧當地經濟建設和居民生產、生活需要，以及通航、行洪、候鳥停歇覓食地等需求。

此外，條例在加強人才培養、科技研究、宣傳教育方面也作了規定，推動形成全社會保護濕地的良好氛圍，為持續推進濕地保護工作提供支持和保障。