增強人大監督司法工作針對性和實效性的路徑分析
——以省人大常委會民營企業司法保障專題詢問為例

文 省人大監察和司法委員會

詢問權是監督法賦予各級人大常委會的一項重要職權，是人大監督“一府兩院”工作的重要形式。監督法第三十四條規定：“各級人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關報告時，本級人民政府或者有關部門、人民法院或者人民檢察院應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答詢問。”這為人大行使詢問權提供了法律依據。專題詢問作為一種特殊的詢問方式，最早由時任全國人大常委會委員長吳邦國同志，于2010年3月9日在十一屆全國人大三次會議上提出。同年，全國人大常委會以財政決算、國家糧食安全、深化醫藥衛生體制改革等為重點，對國務院有關部門開展了三次專題詢問。此后，全國人大常委會每年都會選擇2-3個議題對國務院及其有關部門開展專題詢問。2018年10月，十三屆全國人大常委會第六次會議圍繞人民法院解決“執行難”工作、人民檢察院加強對民事訴訟和執行活動法律監督工作，首次對最高人民法院、最高人民檢察院開展專題詢問。栗戰書委員長在專題詢問上的講話中指出，“對‘兩高’工作開展專題詢問，這在全國人大常委會歷史上還是第一次，既是貫徹黨中央決策部署，支持和保障司法改革、促進司法公正的一個具體舉措，也是常委會開展監督工作的一次積極探索和實踐創新。”

多年來，廣東省人大常委會按照監督法的規定，在聽取和審議省政府有關工作報告時，相應開展了一系列專題詢問，在增強監督政府工作針對性和實效性方面取得了良好成效。2019年7月，廣東省十三屆人大常委會第十三次會議聽取和審議了省法院、省檢察院關于加強對民營企業司法保障促進民營經濟更好發展情況的報告并開展了專題詢問。這是廣東省人大常委會首次對司法機關開展專題詢問，是常委會創新監督司法工作方式的一次有益探索和實踐。本文以此次專題詢問為切入點，對增強人大監督司法工作針對性和實效性的路徑進行研究和探討。

專題詢問在增強人大監督工作針對性和實效性方面發揮了積極作用

經過多年的實踐探索和總結，專題詢問逐漸成為一種制度化、規范化、常態化的監督形式。實踐證明，專題詢問具有與其他監督形式不同的特點和優勢，在增強人大監督工作針對性和實效性方面發揮了積極作用。

一是專題詢問更好突出了監督工作的重點。實踐中，各級人大常委會每年都會安排若干個監督項目，但一般只會安排2—3個議題開展專題詢問，通常結合聽取和審議專項工作報告、開展執法檢查等監督形式進行。專題詢問的選題，往往聚焦黨中央重大決策和地方黨委重要工作，以及事關改革發展穩定的關鍵問題、影響法律法規實施的突出問題、人民群眾普遍關注的熱點難點問題，經過統籌考慮、精挑細選后確定。這種少而精的特點，更好地凸顯了專題詢問選題的精準性，使人大監督工作的重點更為突出，能更好地圍繞中心、服務大局，推動工作、解決問題。

二是專題詢問更好保證了監督工作的針對性和實效性。人大監督工作有沒有針對性和實效性，關鍵看是否堅持問題導向，問題找得準不準，提出的意見建議和改進措施實不實、針對性和可行性強不強。專題詢問前通常要開展廣泛深入的調查研究，有利于查深找準有關工作中存在的突出問題。同時，不同于一般詢問時的答疑解惑，專題詢問旨在通過詢問人提出問題、尋計問策，督促應詢單位正視問題、分析原因，并結合問題更有針對性地提出改進措施。

三是專題詢問更好彰顯了人大監督的剛性和權威。專題詢問要求“一府兩院”有關負責人到場應詢，更好地體現了人大監督的權威。詢問時采取一問一答、隨問隨答的方式進行，互動性、針對性強，有時還“辣味”十足。詢問人對回答內容不滿意時，可以繼續追問，現場不能答復的，應詢人還要說明情況并在會后規定時限內答復，更好地體現了人大監督的剛性。不同于一般詢問的隨機性、偶發性，專題詢問有更加嚴密規范的工作程序，確保人大監督的嚴肅性。

2019年7月24日，省十三屆人大常委會第十三次會議舉行聯組會議，首次對司法機關開展專題詢問（珊瑋/攝）

四是專題詢問更好推動形成監督工作合力。專題詢問一般結合聽取和審議專項工作報告、開展執法檢查等監督形式進行。一方面，通過專題詢問能更好地督促“一府兩院”改進工作，形成多種監督形式相互補充、相互促進的監督合力，提升常委會審議議案和有關報告的質量。另一方面，將專題詢問提出的意見納入審議意見，一并交“一府兩院”研究處理，要求“一府兩院”圍繞詢問問題抓好整改，既凸顯了專題詢問的獨特價值，也使“一府兩院”整改落實的靶向性更強，有利于從總體上提高人大監督工作的針對性和實效性。

省人大常委會開展民營企業司法保障專題詢問的主要做法和特點

2019年7月，省人大常委會就民營企業司法保障問題首次對省法院、省檢察院、省公安廳、省司法廳開展了專題詢問，在創新人大監督司法工作方式、增強監督司法工作針對性和實效性方面進行了積極探索、積累了有益經驗，得到各方面廣泛關注和一致好評。常委會主要負責同志作出批示，對專題詢問工作給予充分肯定。常委會組成人員、人大代表認為提問靶向性強，抓住了當前民營企業司法保障中的重點難點問題；應詢單位回答詢問開門見山、具體深入，提出的解決措施很有針對性。各新聞媒體進行了連續跟蹤報道和深度報道，社會反響良好。此次專題詢問的主要做法和特點有：

（一）堅持深入調研和類案分析相結合，在找準問題上積累了新經驗。常委會組織4個調研組，分赴省直有關單位和廣州等9市進行調研，先后召開20場座談會，實地走訪多家民營企業，廣泛聽取有關方面的意見建議。委托珠海等5市人大開展專題調研，并在廣東人大網公開征集社會各界的意見建議。常委會主要負責同志還專門率隊赴省法院、省檢察院開展代表視察，深入了解情況。特別是委托有關方面協助收集120多個涉民營企業司法案例，以“解剖麻雀”的方式研究梳理具有普遍性、典型性的問題。在此基礎上，從民營企業家人身和財產權利司法保護、民營企業知識產權司法保護、民營企業平等保護和勝訴權益司法保障、正確區分罪與非罪防止經濟糾紛刑事化辦理等方面梳理出19條具體問題。

（二）緊緊圍繞增強監督工作針對性和實效性，在做實做細詢問問答工作上取得了新成效。按照“各方面意見比較集中、社會各界反映比較強烈、現階段就能解決”的原則，經與省法院、省檢察院、省公安廳、省司法廳溝通，在調研梳理的19條具體問題的基礎上，重點從加強逮捕及逮捕后羈押必要性審查、甄別糾正涉產權冤錯案件、規范適用查封扣押凍結財產措施、加大知識產權司法保護力度、強化民營企業平等保護和勝訴權益司法保障、防止和糾正經濟糾紛刑事化辦理、增強民營企業法律意識等方面篩選出12條突出問題，供常委會組成人員詢問時參考。同時，召集應詢單位反復溝通研究，督促引導其精心準備應詢內容，確保回答詢問時不講成績和套話，開門見山分析問題原因，直截了當提出解決措施。

（三）采取“以案說法”的形式拍攝專題資料片，在常委會專題詢問片拍攝上開辟了新類型。近年來，常委會對省政府及其有關部門開展專題詢問時，在拍攝專題詢問片方面取得了良好成效。監督政府工作的專題詢問片，往往通過現場取景就能直觀地展現問題，“現場感”“視覺感”強。監督司法工作的專題詢問片與此大不相同。人大監督司法工作，不搞個案監督，不監督正在辦理的案件，只能選取已經辦結的案件，通過“解剖麻雀”的方式研究分析具有普遍性、典型性的問題。同時，監督司法工作的專題詢問片，往往沒有涉案現場、沒有實物、當事人和司法辦案人員場景缺失，只有案卷，只能通過回溯辦結的案件來分析存在的問題。因此，針對監督司法工作的性質和特點，此次專題詢問片采取“以案說法”的形式進行拍攝，通過當事人回顧案情、主辦法官和檢察官現身說法、專家學者和律師分析點評相結合的方式，對3起涉民營企業典型案例進行了情景再現，并對其中的突出問題進行分析解剖。

（四）通過聽取和審議研究處理情況報告的方式加強跟蹤監督，在做好監督“后半篇文章”上探索了新路徑。今年7月，常委會通過聽取和審議省法院、省檢察院對常委會組成人員審議意見的研究處理情況報告，以及省公安廳、省司法廳提交書面報告的方式，系統檢驗司法機關整改落實成效。這是常委會建立跟蹤監督閉環、強化跟蹤監督剛性、增強跟蹤監督實效的一次實踐創新和路徑探索。為確保跟蹤監督實效，監察司法委緊緊圍繞常委會組成人員審議意見特別是常委會主要負責同志提出的加強逮捕及逮捕后羈押必要性審查，依法適用取保候審等非羈押性強制措施，防止和糾正超期羈押、案件久拖不決，依法規范適用查封、扣押、凍結財產措施四個重點問題，密切溝通協調，加強跟蹤督辦，督促司法機關采取有效措施、抓好整改落實。一是推動建立健全有關制度規范。比如，省法院出臺了《關于刑事訴訟中規范民營企業負責人取保候審指引》《規范涉民營企業財產保全工作的意見》，省檢察院聯合省公安廳出臺了《關于在涉民營企業刑事案件中適用非羈押性強制措施的指導意見》等。二是推動將有關政策措施落實到司法辦案中去。比如，專題詢問以來，全省法院對6 880件民事案件采取靈活保全措施，同比增長95.7%；全省檢察機關開展涉民營企業案件羈押必要性審查案件1 595人，變更強制措施510人，同比上升32.1%；全省公安機關共清理職務侵占、挪用資金、非法經營3類涉民營企業積案3 646宗，等等。三是推動解決調研中有關方面反映的兩宗民營企業勝訴案件執行難問題，促成有關方面達成和解協議，推動司法機關執結1宗、恢復執行1宗，執行款項分別為2.04億元和3 700萬元。

對司法機關開展專題詢問需注意把握的關系

從開展民營企業司法保障專題詢問工作的實際來看，為確保對司法機關開展專題詢問取得實效，需要注意把握以下幾個關系。

一是立足人大監督權的性質和定位，正確把握依法監督與司法機關依法獨立公正行使司法權的關系。人大對司法機關開展專題詢問，依法行使監督權，根本上體現的是國家一切權力屬于人民的憲法原則，是人民代表大會制度的題中應有之義。同時，人大對司法機關開展專題詢問，做到正確監督、有效監督，寓支持于監督之中，能更好地支持司法機關發揮職能作用，維護司法公正和司法公信力。但實踐中，有人認為專題詢問這種相對剛性的監督方式，會影響司法機關依法獨立公正行使司法權。這可能是在監督司法工作中專題詢問用得少的原因之一。人大對司法機關開展專題詢問，與司法機關依法獨立公正行使司法權不是對立的，而是高度統一的。在開展民營企業司法保障專題詢問工作的過程中，注重加強與司法機關的溝通互動，使人大依法監督與司法機關依法獨立公正行使司法權緊密銜接，形成促進工作的合力。

二是立足人大監督司法工作的特點，正確把握不搞“個案監督”與開展“類案分析”的關系。人大不對司法機關搞“個案監督”，既是監督法的要求，也是司法權的性質和特點決定的。但實踐中，有人擔心對司法機關開展專題詢問，可能會導致詢問個案，從而演變為“個案監督”。這可能也是在監督司法工作中專題詢問用得少的原因之一。正如栗戰書委員長指出的，“對于監督中發現的具體問題、具體案件，要‘解剖麻雀’，提出有針對性的意見和建議，但不直接處理，以典型案件推動面上問題的解決。”不搞“個案監督”，并不意味著不能對司法案例進行分析、研究和利用。在開展民營企業司法保障專題詢問工作的過程中，一方面，廣泛收集典型案例，通過“類案分析”深入查找司法實踐中的共性問題，再以專題詢問方式推動問題解決；另一方面，始終堅持正確監督、有效監督，不干預具體的司法辦案活動，既維護了司法的獨立性、終局性和權威性，又增強了監督司法工作的針對性和實效性。

三是立足增強監督工作針對性，正確把握專題詢問“問”與“答”的關系。增強專題詢問針對性的關鍵在于把握好“問”與“答”的關系，使“問”與“答”形成相互對應、有效互動、有的放矢的有機整體。為此，在開展民營企業司法保障專題詢問工作的過程中，一方面，通過廣泛深入調研、精心分析篩選，切實找準民營企業司法保障中存在的突出問題，提供給常委會組成人員參考，確保詢問時問得準、有針對性，更好地圍繞中心大局、回應社會關切；另一方面，督促應詢單位緊緊圍繞問題認真準備應詢內容，并加強指導把關，避免應詢單位在回答問題時講工作成績多、正視問題少，講客觀困難多、分析原因少，講空話套話多、有針對性提出改進措施少。

四是立足增強監督工作實效性，準確把握做好專題詢問“前半篇文章”與“后半篇文章”的關系。籌備和組織開展專題詢問是“前半篇文章”，督促司法機關抓好落實、改進工作是“后半篇文章”，只有將二者緊密銜接起來，才能確保專題詢問工作取得更大成效。在開展民營企業司法保障專題詢問跟蹤監督工作的過程中，緊緊圍繞常委會組成人員審議意見特別是常委會主要負責同志提出的四個重點問題，一方面，通過上門走訪、座談交流、階段性情況匯報等方式，督促司法機關建立整改臺賬、抓好整改落實；另一方面，通過實地調研、與民營企業家代表和律師代表座談交流、收集剖析專題詢問后辦結的司法案例等方式，分析評價司法機關整改落實情況，深入查找整改工作存在的問題和不足，并及時反饋司法機關研究處理，推動形成專題詢問“前半篇文章”與“后半篇文章”有效貫通的監督閉環。

以專題詢問方式增強監督司法工作針對性和實效性的體會和思考

總結常委會去年以來開展民營企業司法保障專題詢問工作的有關情況，在以專題詢問方式增強監督司法工作針對性和實效性方面，有以下幾點體會和思考。

（一）圍繞中心大局、選準監督議題，是做到正確監督、有效監督的前提。習近平總書記高度重視民營經濟發展，對此發表了一系列重要講話、作出了一系列重要指示批示。總書記強調，“法治是最好的營商環境”。廣東是民營經濟大省，為民營經濟發展營造良好法治化營商環境顯得尤為重要和迫切。為民營經濟發展營造良好法治化營商環境，需要立法、執法、司法、守法等各環節同向發力、形成合力，其中，司法發揮著十分重要的保障作用。人大作為國家權力機關，監督和支持司法機關充分發揮職能作用，為民營經濟發展提供有力司法服務和保障，是十分必要的。常委會就民營企業司法保障首次對司法機關開展專題詢問，是貫徹習近平總書記重要講話和重要指示批示精神、黨中央決策部署和省委工作要求的的實際行動，也是圍繞中心大局、創新監督工作方式的一次積極探索。實踐證明，只有堅持正確監督、有效監督，把貫徹落實黨中央決策部署和省委工作要求的重大事項、事關改革發展穩定的重大問題、人民群眾普遍關注的熱點問題作為監督工作重點，選精選準監督議題，創新監督工作方式，敢于并善于運用專題詢問方式對司法機關進行監督，才能進一步增強監督司法工作的針對性和實效性。

（二）堅持問題導向、找準突出問題，是專題詢問取得實效的基礎。一方面，要深入查找問題。除采取座談、實地走訪、征求意見等傳統調研方式查找問題外，還要善于開展“類案分析”，多方面收集司法案例，通過“解剖麻雀”的方式進行研究分析，從中總結梳理出具有普遍性、典型性的問題，使研究分析案例成為查找問題的一種重要方式。另一方面，要切實找準問題。在研究確定問題時，要注意把握以下原則：一是各方面意見比較集中，有一定社會關注度，而不是一些技術性的、細枝末節的問題；二是各方面有共識，有成熟的解決措施，有成功的案例作支撐，在現階段能切實解決的問題；三是寓支持于監督之中，能夠通過人大監督支持和推動司法機關解決的實際問題；四是不搞個案監督，不干擾司法機關依法獨立行使司法權，避免引起社會炒作和造成負面影響，真正做到正確監督、有效監督。

（三）精心挑選案例、寫好片子腳本，是拍好專題詢問片的支撐。要立足監督司法工作的性質和特點，緊緊圍繞“以案說法”這個核心，在精選案例、寫好腳本上下足功夫。一方面，要堅持問題導向挑選案例，確保所選案例確實能用來剖析司法工作中存在的突出問題，而不是為了評功擺好。同時，所選案例應該在司法上有結論、各方爭議不大，不宜挑選正在辦理或各方爭議比較大的案例。另一方面，要圍繞案情、問題、分析三個關鍵要素起草腳本，做到案情介紹簡潔明了、問題揭露準確到位、法理分析專業精準、語言表述通俗易懂，確保片子拍出來以后吸引人、看得懂、有啟發，從而引導常委會組成人員更有針對性地進行詢問。

（四）加強溝通引導、答實詢問問題，是確保專題詢問取得良好效果的關鍵。專題詢問要取得成功，既要問得準，也要答得實，要緊緊抓住“實”字準備應詢內容。一方面，要提前介入，不能拋出問題后就放手不管，而是要加強與應詢單位的溝通協調，督促其認真準備應詢內容。重點是要引導應詢單位圍繞正視問題、分析原因、如何改進三個關鍵要素準備應詢內容，做到開門見山、有的放矢、針對性強，特別是要避免應詢時擺工作成績、講空話套話。另一方面，司法工作法律性、專業性很強，有很多法律用語、專業術語，要引導應詢單位用言簡意賅、通俗易懂的語言準備應詢內容，避免過多使用晦澀難懂的專業語言，做到法言法語與通俗易懂相結合，確保取得良好的詢問效果。

（五）強化目標管理、持續督促推動，是做好監督“后半篇文章”的保障。要以推動解決重點問題為目標加強跟蹤監督，督促司法機關對照常委會組成人員審議意見、專題詢問問題以及應詢時提出的具體措施，建立整改落實臺賬，細化工作任務，明確責任要求，抓好整改落實。要對照整改落實臺賬，適時通過上門走訪、座談、聽取工作匯報、提交書面報告等方式，持續跟蹤了解司法機關整改落實情況，對整改落實推進緩慢特別是重點問題解決不力的，要提出明確要求，加強協調推動，督促和支持司法機關切實做好整改落實工作。要圍繞制度規范建立健全情況、有關政策落地落實情況、重點工作數據變化情況、司法辦案質量提升情況等，綜合研判衡量司法機關整改落實的整體成效。