經濟新發展格局下的旅游改革道路

曾博偉 程金燕

改革開放前20年，盡管中國外貿依存度逐年遞增，但外需對經濟發展的總體影響不算太大;改革開放后20多年，伴隨中國加入世界貿易組織，中國經濟與世界經濟更緊密地連接在一起。此后，大致每隔10年，中國經濟就受到一次大的外需變化沖擊，國家往往會因此調整決策，提出擴大內需戰略來應對沖擊?；谥袊洕l展格局的變化，旅游業也因在擴大內需、特別是擴大國內消費需求方面的獨特作用，受到各級黨委政府的高度重視。

一、擴大內需導向下旅游改革的歷程

自20世紀末以來，每到擴大內需戰略實施的關鍵節點，國家層面往往會啟動一些旅游改革的重大舉措，通過釋放旅游需求潛力和激發旅游供給活力來擴大旅游消費。1998年亞洲金融危機，當年底的中央經濟工作會議強調，“擴大國內需求、開拓國內市場，是我國經濟發展的基本立足點和長期戰略方針?！甭糜螛I也因此和信息產業、房產業一起被列為國民經濟新的增長點。而后在需求端，國家改革假日制度，從1999年國慶節開始實施“黃金周”，極大地調動了中國居民的旅游熱情，促進了消費增長。2001年4月，國務院又出臺《關于進一步加快旅游業發展的通知》，提出“要把發展國內旅游放到重要位置，增加適應國內旅游需求的產品和服務供給?！辈⒁蟆吧罨糜喂芾眢w制和旅游企業改革……加強政府的組織協調……積極培育多元化的旅游市場主體……建立健全有效的激勵機制和約束機制，進一步增強企業活力。”在供給端，通過旅游改革，也迅速形成了一批符合社會主義市場經濟發展方向的市場主體。這一階段發動的旅游改革也因此奠定了國內旅游業在中國旅游業中的主導地位和在擴大內需中的戰略地位。

2008年，受國際金融危機的影響，12月的中央經濟工作會議要求，“把擴大內需作為保增長的根本途徑。真正把經濟增長的基本立足點放在擴大國內需求上，利用這次國際經濟結構調整的時機，加快形成主要依靠內需特別是消費需求拉動經濟增長的格局?！?009年12月，國務院出臺《加快發展旅游業的意見》，明確提出“以國內旅游為重點”，并提出“把旅游業培育成為國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”的發展目標。在需求側提出的主要改革任務是“制定國民旅游休閑綱要，設立‘中國旅游日”，進一步推動了旅游消費需求的常態化。在供給側，則提出了“支持各類企業跨行業、跨地區、跨所有制兼并重組……按照統籌協調、形成合力的要求，創新體制機制，推進旅游管理體制改革……支持各地開展旅游綜合改革和專項改革試點”的任務。這些改革舉措在推動旅游供給主體多元化的同時，充分調動了地方政府發展旅游業的積極性，以旅游目的地為主體的發展格局得以形成，伴隨地方旅游公共服務和基礎設施的明顯改善，散客旅游得以快速增長。

2018年，再次暴發全球金融危機，當年年底的中央經濟工作會議則再次強調，“促進形成強大國內市場。”而伴隨經濟全球化遭遇逆風，加之2020年新冠疫情的沖擊，主要通過國內需求來促進中國經濟增長的戰略被進一步強化。2020年4月10日，習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上強調，“堅定實施擴大內需戰略”，并明確提出“構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。2020年10月召開的中共十九屆五中全會進一步要求“要以擴大內需為戰略基點，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，以創新驅動，高質量供給引領和創造新需求”。為發揮旅游業在擴大內需中的“主力軍”作用，2019年8月，國務院辦公廳出臺《關于進一步激發文化和旅游消費潛力的意見》;與此同時，國務院有關部門也出臺了多個有利于旅游消費增長的政策文件，試圖開啟新一輪旅游改革。值得注意的是，經過多年發展，僅靠倡導性的政策已經很難激活旅游消費。要讓旅游業成為經濟新發展格局下的新動能，我國旅游業迫切需要背水一戰，全面深化旅游改革。

二、經濟新發展格局下旅游改革存在的主要? ?問題

經濟新發展格局下，中國既存在上萬億出境旅游消費回流（據國家外匯管理局數據，2019年出境旅行支出達到17 553億元）和旅游消費升級帶來的增長機遇，也面臨因為改革不到位而致使旅游消費萎縮的風險。大體而言，當前旅游改革的問題主要有：

一是需求激發上，存在消費優先還是生產優先認識之間的矛盾。由于增加公民休息時間會提高企業的人力成本，這使得決策層和人力資源管理部門在推動帶薪休假這類有利于增加公民出游時間的制度時并不堅決;此外，政府更傾向給能帶來直接稅收的生產端進行財政補貼和獎勵，在用財政資金激發旅游消費方面的投入意愿不足。

二是供給保障上，存在旅游生產要素市場化和相關管理制度僵化之間的矛盾。盡管旅游主體市場化方面還存在一定的改革空間，但土地、資金、人才等生產要素領域的制度限制較多，這也是阻礙旅游供給增加和優化的主要“瓶頸”。

三是改革推進上，存在旅游產業創新發展和旅游改革授權不足之間的矛盾。制約旅游消費增長的障礙大都不在旅游行政主管部門。過去旅游行政主管部門試圖通過旅游綜合改革城市、旅游業改革創新先行區、全域旅游示范區等工作為載體，支持和鼓勵地方在旅游改革方面進行探索。但因地方在旅游改革中需要突破的障礙大都屬于中央層面各部門的事權，這使得旅游改革成效不佳。另外，盡管相關部門近年來也陸續出臺了《關于金融支持旅游業加快發展的若干意見》（2012年）、《關于支持旅游業發展用地政策的意見》（2015年），但由于缺少更高層面的統籌推進，導致改革難有大的突破。

三、經濟新發展格局下旅游改革的方向

經濟新發展格局下，一方面，可以借鑒日本制定《觀光立國推進基本計劃》的做法，把旅游業作為國家戰略基點產業，在國家層面統籌推進旅游改革;另一方面，由于旅游業具有綜合性強、涉及面寬的特性，可以把旅游業作為促進國內大循環的重要突破口，推動相關領域的改革。具體可以考慮以下改革方向。

一是深化改革公民休息制度。黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期要“以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的”。通過改革，穩步增加公民休息時間本身就是人民美好生活的重要組成部分，不能因固守生產優先的觀念給更靈活的休假制度安排設限。未來需要在國家層面完善周末2.5天彈性作息制度，以便釋放周末過夜兩日游的巨大潛力;需要在保持節假日總量穩定的基礎上，優化組合元旦、清明、“五一”、端午、中秋節假日與前后周末時間安排，給旅游休閑消費提供更多時間。此外，還需要在新一輪國民休閑綱要制定中，擴大帶薪休假制度的受益面，加強帶薪休假執行的力度。

二是建立旅游消費補貼制度。對特殊時期和特殊人群旅游消費進行政府補貼，是許多國家的通行做法。比如，法國有針對企業雇員的假日支票制度;西班牙對弱勢群體提供有補貼的度假產品;巴西在旅游淡季對中小學生實施免費游學;日本為應對新冠疫情對旅游業的沖擊，撥款1.35萬億日元實施“go to travel”計劃，讓民眾旅游消費成本下降了一半。盡管中國各地零星地實施過旅游消費券政策，但是整體上缺少國家層面的統籌考慮。2035年，中國將成為中等發達國家。伴隨中國現代化進程，可以考慮著手建立系統旅游消費補貼制度，通過逐步實施福利旅游，保障國民旅游消費權利，促進旅游消費均等化，帶動旅游消費;同時，也可以因此減少旅游淡季旺季對旅游企業經營的沖擊，促進旅游區域均衡發展。

三是建立促進旅游創新的制度。旅游業邊界模糊，旅游消費的應用場景豐富，這為旅游產品、新業態的創新提供廣闊空間。但是由于配套制度不完善，讓大量旅游創新的投資和經營處于“灰色”狀態，既造成了無序甚至惡性競爭，也不利于旅游供給的持續健康增長。比如，盡管民宿產品眾多，但取得合法手續的寥寥。許多體驗性強、廣受年輕人歡迎的中高風險體育旅游項目，都沒有明確的審批部門和審批標準。再比如，21世紀初探索失敗的分時度假，在共享經濟監管手段大幅改善的情況下能否重新啟動也值得考慮。未來需要在旅游創新領域切實推進負面清單管理制度，法無禁止即可為;同時加強頂層設計、統籌協調、重點突破，抓緊修改完善不適應旅游創新的現行政策，為豐富旅游產品和業態開辟道路。

四是完善旅游生產要素保障制度。2020年4月，中共中央、國務院發布了《關于構建更加完善的要素市場化體制機制的意見》，這為改革旅游相關生產要素制度創造了條件。當前，迫切需要深化改革旅游用地制度，全面實施鄉村旅游“點狀供地”政策;及時推廣廣西等地在旅游用地改革方面的成功經驗;結合國家推進農村集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度改革試點等制度調整，完善旅游用地政策，促進更多滿足城鎮居民休閑度假需要的鄉村旅游項目合法落地。要加大對旅游企業金融支持力度，可以考慮設立旅游產業振興基金，以財政貼息、以獎代補等政策手段，用于支持旅游企業，特別是中小旅游企業發展。此外，還要改革旅游人才培養制度，解決旅游教育學用脫節等問題。

旅游業是朝陽產業，旅游業發展不停歇，旅游改革就不應該停滯。抓住經濟新發展格局機遇，深化旅游改革恰逢其時、大有可為。

（第一作者系該院教授，第二作者系該院碩士研究生;收稿日期：2020-11-20）

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