蘇北農房改善項目規劃建設中的問題及建議

房守海 李森 丁鵬

摘要：2018年9月，江蘇省委書記在加快改善蘇北地區農民群眾住房條件工作會議上指出“尊重群眾意愿，推進蘇北地區農民群眾按城鎮化規律集中居住”。大力推進蘇北地區農民群眾住房條件改善工作，不僅是補短板順應民生的惠民工程，也是江蘇實施鄉村振興戰略和蘇北振興工作的重要舉措和必然要求。文章對兩個市農房改善的規劃建設問題進行分析，總結經驗教訓，提出一些建議，供地方工作參考。

關鍵詞：蘇北農民群眾住房條件改善;規劃建設;問題分析;建議

一、背景

江蘇省是全國經濟最發達的省份之一，人口密度居全國之首，城鎮化率也僅次于廣東，人多地少矛盾突出。蘇北地區地勢以平原為主，占江蘇一半的面積和人口。因戰爭、洪水等“天災人禍”頻發以及交通地位的衰落，經濟發展、城市形象、社會文明等方面都歷經了由盛轉衰的過程，直到今天，即便蘇北五市都已位列全國百強市，但在省內其欠發達、交通落后、形象差的印象仍根深蒂固，尤其蘇北廣大農村地區的發展速度、形象面貌更加落后。

2018年9月以來，省委省政府把改善蘇北五市農民群眾住房條件作為實施鄉村振興戰略、促進城鄉融合發展的重要抓手，出臺了一系列政策，要求蘇北五市緊密結合脫貧攻堅工作，科學優化城鄉空間布局，采取“鼓勵進城、引導入鎮，尊重留村”的做法，積極引導有能力的農民進城入鎮，因地制宜改善農村人居環境，穩妥推進農民按照城鎮化規律集中居住，推動農民安居樂業、農業產業興旺、農村鄉風文明、新型社區管理有效，讓農民群眾過上與時代同步的現代生活。各地在開展該項工作一年多的時間里，摸著石頭過河，出現了這樣那樣的問題。

二、存在問題

（一）頂層設計存在的問題

宿遷、淮安兩市有關改善農民群眾住房條件工作所執行的省、市級文件（屬于主動公開）中，有的內容書面看似重視工作、細化工作，實質上有不妥之處。

1. 省級層面的導向性文件滯后

2018年8月31日，省委省政府《關于加快改善蘇北地區農民群眾住房條件推進城鄉融合發展的意見》下達后，隨即召開專題會議部署相關工作，蘇北五市按照“自選動作”，立即熱火朝天地開展了農民群眾住房改善工作。此前至2018年底，徐州、宿遷和鹽城三市因發展需求或自然災害已經啟動并建成了若干項目，方法路徑各不相同。但是，省委省政府部署工作后，各市根據實際情況和自身理解仍然是在摸索著向前推進，而省級層面的有關設計指引、指導意見、考核驗收標準等文件在2019年底才下發，未能及時有效地指導前期相關工作的開展，產生了后來一系列關于計劃安排、土地利用、規劃制定、建設施工、產權辦理等問題。

2. 省級層面規定與其他政策存在矛盾

省《蘇北地區農民群眾住房條件改善項目考核驗收標準》（以下簡稱《省考核驗收標準》）中的有關規定，與《城鄉規劃法》、住建部《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》以及《江蘇省城市規劃管理技術規定》等存在矛盾，甚至內部的規定之間也存在矛盾。

《城鄉規劃法》要求鎮應當編制控制性詳細規劃;住建部《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》規定：建筑高度是控制性詳細規劃基本內容之一。《省考核驗收標準》規定城鎮類農房改善項目建筑高度以多層為主，同時又要求符合鎮的控制性詳細規劃，這種規定容易造成自相矛盾，也不符合江蘇省人多地少的現狀以及集約節約利用土地的要求。

《江蘇省城市規劃管理技術規定》中有關規定只適用于城市和縣城的規劃建設用地范圍，其他規劃建設用地范圍只是參照執行;《城市居住區規劃設計標準》也只適用于城市內的相關規劃工作，而《省考核驗收標準》在“評價標準”欄目中要求城鎮社區項目需滿足該兩項技術標準的規定，顯然不妥。

3. 各級政府之間體制機制不順影響工作推進

市級文件把縣區政府列為農房改善項目的規劃編制和項目實施的責任主體，讓縣區政府代替履行鄉鎮政府和村民委員會的法定義務，與現行的法律法規以及基本建設程序等明顯不符。這樣的事權分配既增加了縣區政府“不切實際、疲于應付工作”的工作量，打消了鎮、村干部工作的積極性、主動性和創造性，也不利于基層自治能力的提升，導致了市縣鄉村的四級聯動工作機制流于形式，直接影響農房改善工作的推進。

作者應邀參加過幾個項目規劃設計方案的論證會。會議上，在問及有關戶型比例、“四類重點對象”（建檔立卡低收入農戶、低保戶、農村分散供養特困人員和貧困殘疾人家庭）戶數以及村民代表對方案的意見等問題時，與會的鄉鎮領導（村干部沒參會）基本不知曉，甚至論證會前一天鎮政府蓋章證明的事項，鄉鎮領導還要現場否定。

也應邀參加過多個項目多次的現場檢查，在現場從未碰到過項目批文、規劃和土地等法律文書中明確的主體--村委會干部或者村民代表，鄉鎮派到現場的人員對項目不甚了解，對檢查人員所提問題也是支支吾吾，只有縣（區）農房辦的同志“前言不搭后語”、“東一榔頭西一棒”地應付檢查。

4. 前期規劃條件內容要求雷同，缺乏個性化

規劃條件是項目建設的決定性技術文件，是項目規劃設計的主要依據。縱觀主管部門出具的規劃條件內容（實質是套用了城市項目的有關規劃要求）及其附件圖紙，無論是農村社區還是城鎮社區，規劃條件的內容基本是“千篇一律”。這些已經造就了千城一面的規劃條件，估計再造就萬鎮一面、億村一面肯定沒有問題。另外，對農村社區項目還要套用城市的做法，提及綠地率、海綿城市等要求。

再看看規劃條件的附件附圖，在規劃編制時比較規整的地塊分割線，到了項目實施階段，因“多規”尚未合一或遷就現狀等因素，導致了地塊中間開“天窗”、地塊周邊留茬等怪異紅線圖。目前，“三線”的管理權限已由三家歸口到一家，是可以依法調整的，不能因為三線問題，把規劃的統籌、綜合和協調作用弄沒了，把規劃師變成了地道的裁縫師。

（二）農村社區項目規劃設計水平不盡人意

可能是受規劃條件、業主意志和設計費用的影響，但歸根結底是受規劃設計單位職業道德和技術水平的影響，使得農村社區項目規劃設計水平普遍偏低。

一是建設規模的問題。蘇北地區特別是廣大農村地區，因第二產業不發達，人口外流量大，再加之義務教育資源向鎮區、縣城集聚，“空心”現象比較嚴重。在確定農村社區項目的規模時，應當充分考慮人口問題，充分利用已有的鎮村布局規劃成果，并對該規劃中“看不清”的問題有所交待。同時，還要考慮農村地區的社會治理能力水平。

二是總平面規劃問題。農村社區項目的總平面規劃影響因素很多，除了要考慮日照、通風、安全、可達等所謂的科學問題，更要考慮農村的生活習慣和村規民約等。許多農村社區的總平面圖，布局存在兩個極端，規整的排兵布陣式，或一味地追求避免兵營式，將住宅建筑朝向七扭八拐，一個項目有多個朝向甚至出現明顯南偏東、南偏西和東西向等，把一棟建筑的幾個單元南北錯前錯后，這種做法既不符合“朝向選擇是規劃的節能手段”的科學法則，也不符合“東不向前，西不退后”的農村建房風俗，容易因一點點的瑣事引起群眾之間不可收拾的大問題。

三是建筑單體設計問題。戶型設計必須征求群眾意見，不能照搬城市居住小區戶型設計，農村住宅的房間面積、窗戶大小、陽臺式樣等等都跟城市有明顯差別，不需要來自城市的或者對農村一無所知的設計師們挖空心思亂搭配，設計師就是群眾的代筆人，要在了解農民生活習慣的基礎上引導群眾更美好的生活方式。還有建筑風格，群眾不會過多介意，但是政府很介意，所以，對建筑使用的材質、色彩，屋面的坡度，屋脊的形式等等，要認真研究，體現地域特色，不能一味追求古典風格，或是東施效顰搞點不倫不類的風格。方案公示是要實實在在地征求農民意見。

四是景觀環境問題。蘇北地區是大平原，這次工作的重點是改善農民群眾住房條件，也就是說，農民的房子是用來住的，大的環境要體現平原地區的田園風光，農田、水系、林地等要有鄉愁，不需要人為地去堆砌所謂的“依山傍水”。農村社區除了公共開放空間可以適當用點園林手段，宅前景觀不僅要鄉土自然、田園化，還要便于農民自己后期維護，因為農村不太可能花多少資金修剪、治蟲，且農民習慣于宅前種點蔬菜，所以景觀營造的形式、綠化的品種都要實事求是，做到經濟、易養護、少水景、滿足生活需要等。

（三）項目施工管理職責履行不到位導致隱患多

安全重于泰山，質量是百年大計，這是許多施工現場作為口號、宣傳標語在使用的，實際情況并非如此。作者不是以點概面，以下現象屢次發生在一個城市的多個項目中：

安全方面：塔吊未檢測、腳手架搭設和安全網設置以及模板支撐不規范、臨時用電一閘多接、安全通道不通、基坑積水、臨邊圍護不到位等。

質量方面：原材料檢測不到位、部分廚房衛生間未做反梁、砌體質量差、預制構件鋼筋銹蝕嚴重、梁底板底以及柱體多處露筋、構造柱鋼筋偏位較大、施工洞口沒有留設拉結筋，預制過梁擱置長度偏短、基礎回填土沒有分層壓實等。如此等等，真的希望有關主管部門認真履職，增加巡查頻率，加大處罰力度，確保好事辦好。

（四）項目交付后的有關問題

項目建成交付了，不能算是大功告成。據項目現場檢查以及相關市級農房辦考核記錄，絕大部分以出讓方式供應土地的城鎮社區項目，其基本建設程序是比較完善的。而以劃撥方式供應土地的農村社區項目，基本建設程序執行得不是很好，為趕進度未批先建情況非常普遍，即使有的階段似乎符合程序，細究后也是程序顛倒。農房改善項目需要使用上級財政補助資金，要經得住上級的考核和驗收，同時，還要為下一步房地一體的農村不動產權確權登記工作做好準備，基本建設程序必須完善。因此項目建成交付后，首要工作就是要完善相關手續，及時按照省委省政府的要求，“健全農村基礎設施和公共服務設施長效管護機制，落實管護主體、人員和經費，不斷提高管護水平和標準，確保長效運行”。

三、相關建議

蘇北地區農房改善工作已進展近一年半時間，各地各級責任主體在推進過程中也已摸索出了一套基本適用于自身的政策規范、體制機制、方法路徑，作者就此進行梳理，提出以下建議，供參考。

（一）完善頂層設計

省級層面文件要允許地方的個性化創造，不宜定得太死，特別是對城鎮社區項目的規劃建設要加強引導，對已有文件應適時修訂。蘇北五市要認真吃透《省考核驗收標準（農村社區）》、《江蘇省蘇北地區農房設計指引（2019版）》的精神，對當地已有政策文件要進行修訂完善，符合上級相關要求。

各地應當理順工作體制機制，依法依規落實項目規劃建設責任主體，進一步明確縣區和鎮村之間的事權關系，相互配合、形成合力。比如政策制定、群眾工作、土地征收、規劃調整、方案設計、手續辦理、工程招投標、項目管理、基層治理等各個階段、環節的工作都要明確責任，形成上下聯動，充分發揮各級政府、群眾的積極性、主動性和創造性，共同做好農房改善工作。

（二）提升項目設計水平

從項目的規劃選址和規劃條件開始，相關職能部門應該認真研究，選址時，要考慮方便就業，將居住區向加工產業附近安排;要用個性化的要求去引導農房項目特色風貌塑造;各地要制定適用的農房改善項目方案設計招投標政策，選擇高水平設計團隊，提升方案設計品質，對犯規的規劃設計單位要列入誠信記錄;各地要嚴格履行重大決策程序，加強群眾意見征詢、專家審查、縣區審查等工作，確保設計出群眾滿意的精品方案。

（三）選擇有良心的施工企業

無論項目大小，工程質量不能忽視。在遍地開花的項目建設中，選擇建安企業尤為重要，違法分包的，要用嚴厲措施予以打擊。要讓村民代表參與施工質量管理。

（四）加強督查檢查

一是加強督查力量。各級政府都要強化督查檢查環節，在專門隊伍中充實專業的技術人員開展督查工作。二是健全督查機制。圍繞工作目標，進一步細化督查檢查內容和方法，加強工作進度、方案設計、項目管理、手續辦理等各個環節的督查檢查，確保督查工作無遺漏，并定期通報。三是加大督查力度。對重點項目、問題項目定期查、跟蹤查、反復查、不定期復查。對整改不到位的單位及個人，紀委監委可以問責。

四、結語

改善蘇北五市農民群眾住房條件工作是省委省政府貫徹落實中央鄉村振興戰略的切入點之一，是提高江蘇城鎮化水平的重要手段，各地各部門不要只盯著補助資金、土地整理和指標的城鄉掛鉤問題，而是要腳踏實地去做好農房改善工作，要把好事做到民心深處，讓農民群眾從這一工作中得到滿足感和幸福感。項目參建各方要自覺地依法依規進行項目的規劃建設，要保質保量完成項目建設任務。

（作者單位：房守海，淮安市東方建筑設計有限公司;李森，原淮安市規劃局;丁鵬，淮安市淮陰區城市資產經營有限公司）